重庆市合川区推进国土资源节约集约利用

重庆市合川区国土资源和房屋管理局 张德建 罗海军 吴乾坤

合川位于重庆西北部，幅员面积2343平方公里，下辖23个镇和7个街道办事处，总人口156万，耕地面积121352．87公顷（其中，基本农田面积92408．71公顷），人均耕地1．17亩。近年来，合川区高举节约集约旗帜，坚持以节约集约为统领，举全区之力，不断探索建立国土资源节约集约用地模式，不断推进管理体制机制创新，有效提升国土资源节约集约利用水平。

一、规划引领，促进产业集聚

近年来，合川区坚持规划节约是最大节约的理念，强化规划管控和引领作用，促进产业集聚。

1．牢固树立规划节约集约理念

在土地利用总体规划编制中，根据土地资源禀赋、环境容量、生态状况、人口数量以及产业发展规划等因素，科学编制规划，明确不同区域土地利用功能，划分优先开发、重点开发、限制开发和禁止开发区。

2．认真做好规划管控

认真做好新一轮土地利用总体规划编制，科学划定土地用途区域，合理布局各类建设用地需求，充分发挥土地利用总体规划的权威性和引领作用。按照优先保障主城区、区级以上重点项目、东部经济走廊及小城镇发展用地需求，适当考虑重点镇建设用地，一般镇通过布局有条件建设区来补充的原则，优化土地利用空间和布局结构。并按照“三集中”原则切实规范建设用地使用区域，充分保障北汽银翔等重点工业项目用地需求，形成北汽银翔工业园集汽车、摩配为一体的产业链，促进了土地集约高效利用。有序实施规划局部调整，优化发展空间布局，2011～2014年审批的农用地转用和土地征收项目中，实施城市允许建设区与有条件建设区规划局部调整16次718．3公顷，为项目落地提供了规划保障。

3．严格执行土地规划

在建设项目立项之前，通过将用地预审关口前移，先行进行地籍测绘套图审查是否符合土地利用总体规划要求，对不符合土地利用总体规划和国家供地政策的项目，坚决不予以通过。依据土地利用总体规划，严格地审核区域规划、城市规划等设定的建设用地规模和布局，防止突破总体规划设立各类园区或发展新区。对分期建设项目按进度分期出让土地，避免造成土地闲置浪费。全面启动并完成土地规划中期评估工作，对全区土地利用情况及未来利用空间进行全面评估分析，明确未来发展方向，及时做好工作思路调整。

二、控制增量，严格用地审查

合川区按照“锁定总量、控制增量、用好流量、盘活存量、提高质量”的要求，扎实工作措施，切实提高用地质量和效率。

1．严格项目准入条件

及时调整招商引资思路，变招商引资为招商选资，选优资。对新增建设用地项目实行项目落户联合会审制度，由发展改革、招商等部门会同国土部门科学合理设定项目准入门槛，切实把好招商项目实地考察关、招商引资洽谈关、合同签约关，从严把握企业用地集约程度、投资强度、厂房高度、建筑密度和建设进度，按投资强度50亿元/平方公里（333．3万元/亩）、产出强度100亿元/平方公里（666．7万元/亩）、建筑密度不小于35%、绿地率不大于20%、容积率不小于1．2、办公及生活附属设施用地不大于7%的标准确定企业用地规模。

2．认真落实用地计划制度

本着“有保有压、统筹协调、重点保障”原则，重点把握供地节奏和时序，在供地上实行差别化供地政策，拟供应土地必须符合国家产业政策和供地标准，落实“保重点、保民生、保基础设施和重大招商产业项目”的总体要求，重点保障工业园区、重点工程、重要交通基础设施和民生工程的建设用地需求，科学合理分配有限的土地利用计划指标。2014年，重庆下达合川新增建设用地计划22宗4960亩，合川安排重点工业项目12宗4396亩，公共基础设施及社会事业5宗282亩，交通用地4宗495亩，农村宅基地指标317亩。

3．认真落实供后监管制度

建立了建设用地供应动态监管机制，定期开展建设用地出让合同履约核查工作，对已签订出让合同的建设项目开竣工、开发建设进度等方面进行全程综合监管，对核查发现的问题及时督促建设单位整改，及时督促工业建设项目尽快投产达效，确保土地利用效率。

三、盘活存量，提高利用效率

近年来，合川通过加大力度盘活闲置低效用地和闲置低效厂房，大力实施标准厂房建设，努力提高土地利用效率。

1．盘活闲置低效用地

对现有工业用地，在符合规划、不改变用途的前提下，鼓励企业向空中要高度、向地下要深度、向地面要密度，通过鼓励企业就地改建加层、扩建厂房等方式提高土地利用率和增加容积率，实现“零增地”目标。针对园区清理出的21万平方米闲置低效厂房，采取腾鸟换笼方式进行盘活，促使33家企业租赁园区企业闲置厂房生产，租赁面积约19万平方米。针对园区内闲置低效用地问题，不定期对久供未建、久建不完、建成不产、产出不高的企业进行排查清理，并分类制定处置措施，或通过征收土地闲置费，督促企业按时开工建设，防止土地资源闲置浪费，或采取无偿收回、协议收回、土地置换等方式进行处置，对依法收回的土地重新进行市场化配置。2011年以来，全区共清理排查闲置土地3宗599．2亩，目前已处置到位2宗129．2亩，其余1宗260亩土地已动工建设，正收回210亩。

2．大力建设标准厂房

鼓励企业建设多层标准厂房，禁止搞“花园式工厂”，引导新上产业项目向产业集聚区和多层标准厂房集中。目前，已通过政府自建、企业投资建设等方式，利用工业园区现有用地1152亩修建标准厂房，已建成多层标准厂房75万平方米。积极引导规模以下企业进入多层标准厂房，现已有53家企业入驻标准厂房，租售面积达50万余平方米，有效减少了修建厂房造成的土地资源浪费，提高了单位用地的产出效率。

四、充分挖潜，拓展用地空间

通过积极做好土地复垦开发和增减挂钩工作，发挥未利用地作用，充分挖掘土地利用潜力，拓展用地空间。

1．充分发挥未利用地作用

合川低丘缓坡地较多，未利用地资源充足，对未利用地的开发实施，有效缓解了建设用地指标不足的压力，减轻了保护耕地和保障发展之间的矛盾。2012～2014年，合川利用未利用地安排建设项目41个，节约用地指标497亩。

2．做好复垦开发与增减挂钩工作

大力实施户籍制度改革退出宅基地和建设用地复垦工作，通过拆村并院资源整合和闲置低效废弃农村建设用地复垦，复垦后的土地用于归还挂钩指标，节余建设用地指标进入地票市场公开交易，有效化解城市发展拓展用地空间不足问题，促进了城乡统筹发展。2011～2014年，全区共实施复垦项目279个，农村建设用地复垦7485亩，复垦后净增耕地面积7020亩，用于地票交易33宗价款16597万元。充分利用增减挂钩周转指标6223亩，开展增减挂钩项目30个，在全区范围内统筹安排增减挂钩项目，解决21个项目用地需求。

3．稳步推进整体搬迁工程

将地质灾害区、深山区、生态保护区等符合搬迁条件的地方纳入整体搬迁范围，选择钱塘镇大柱村、凤寺村进行拆旧建新大集中和小集中试点。通过增减挂钩、拆旧建新的方式，将农民原分散的宅基地全部用于复垦，增加耕地面积，获得建设用地周转指标；利用周转指标建设农民新村安置搬迁群众，引导农民向新村集聚，将农民原承包地、山林地等按照自愿有偿原则进行规模流转，促进农村土地规模经营和农业产业化，促进农民增收，剩余周转指标用于城镇建设。目前，已试点成功的合川区钱塘镇，积极开展土地复垦开发和增减挂钩工作，项目拆旧区共涉及大柱、凤寺等4个村802户、3128名群众，旧宅基地336宗，总面积34．256公顷。获批建设用地周转指标30．8307公顷，农民安置地块仅使用周转指标5公顷（规划完成建筑面积9万平方米，安置农户600户），剩余的25．8307公顷周转指标用于城镇建设。

五、严格执法，落实共管责任

近年来，合川区以土地执法监察为突破口，创新监管方式，加大土地执法力度，坚持“预防为主、防查结合”，维护土地利用管理良好秩序。

1．建立共管责任机制，形成执法合力

按照“党委政府领导，国土部门牵头、镇街园区负责、部门协同配合、社会监督支持”的工作思路，建立了由国土、发改、监察、农业、建设、规划等职能部门共同监管责任机制，对未取得合法用地手续的项目，其审批核准、建设规划许可、施工许可等行政审批及水、电、气等市政公用设施接入等，一律不予受理；对土地违法违规行为从严执法、坚决查处，对重大违法行为坚决移送纪检、司法等相关部门，对违法用地和相关人员未处理到位的，坚决不予补办完善用地手续，努力从源头上遏制违法用地。

2．整合资源，明确职责

区政府连续出台了《关于进一步加强城市规划区内土地和建设管理的通知》（合川府发［2013］7号）、《重庆市合川区农民新村建设管理办法（试行）的通知》（合川府发［2013］ 27号）、《关于进一步加强违法建设监管有关工作的通知》（合川府发［2014］7号）等一系列规范性文件，进一步明确了违法建设的巡查、制止、报告和查处监管单位，明确了违法建设联合执法机制，强化了责任追究。

3．加强巡查，关口前移

按照“发现在初始，解决在萌芽”的土地执法工作方针，将执法关口前移，做到土地违法行为早发现、早制止，建立健全了违法行为动态巡查制度和动态巡查奖励办法，落实了专项资金，提高了对土地违法行为的防控水平。

4．严格执法，重典问责

区委区政府下大决心，举全区之力开展违法用地执法查处和拆除违章建筑专项整治工作，对调查属实的违法用地，按照既处理事又处理人的原则，加大打击力度，做好案件移送和追责。2011至2014年，全区共处理土地违法案件250件，涉及土地面积1871027平方米（2806．4亩），处以拆除的建筑物225829平方米，处以没收的建筑物4971330平方米，收取罚款2402．4万元。对违法用地行为负有领导责任、直接责任和一定责任的28名党政领导干部、机关干部和村委等有关人员人给予党纪政纪处分，另移送公安机关追究刑事责任2件。