政府间财政转移支付与国土功能区规划

(1)部分限制开发区域功能定位及发展方向

大小兴安岭森林生态功能区→禁止非保护性采伐，植树造林，涵养水源，保护野生动物。

长白山森林生态功能区→禁止林木采伐，植树造林，涵养水源，防止水土流失。

川滇森林生态及生物多样性功能区→在已明确的保护区域保护生物多样性和多种珍稀动物基因库。

秦巴生物多样性功能区→适度开发水能，减少林木采伐，保护野生物种。

藏东南高原边缘森林生态功能区→保护自然生态系统。

新疆阿尔泰山地森林生态功能区→禁止非保护性采伐，合理更新林地。

青海三江源草原草甸湿地生态功能区→封育草地，减少载畜量，扩大湿地，涵养水源，防治草原退化，实行生态移民。

新疆塔里木河荒漠生态功能区→合理利用地表水和地下水，调整农牧业结构，加强药材开发管理。

新疆阿尔金草原荒漠生态功能区→控制放牧和旅游区域范围，防范盗猎，减少人类活动干扰。

藏西北羌塘高原荒漠生态功能区→保护荒漠生态系统，防范盗猎，保护野生动物。

东北三江平原湿地生态功能区→扩大保护范围，降低农业开发和城市建设强度，改善湿地环境。

苏北沿海湿地生态功能区→停止围垦，扩大湿地保护范围，保护鸟类南北迁徙通道。

四川若尔盖高原湿地生态功能区→停止开垦，减少过度开发，保持湿地面积，保护珍稀动物。

甘南黄河重要水源补给生态功能区→加强天然林、湿地和高原野生动植物保护，实行退耕还林还草、牧民定居和生态移民。

川滇干热河谷生态功能区→退耕还林、还灌、还草，综合整治，防止水土流失，降低人口密度。

内蒙古呼伦贝尔草原沙漠化防治区→禁止过度开垦、不适当樵采和超载放牧，退牧还草，防治草场退化沙化。

内蒙古科尔沁沙漠化防治区→根据沙化程度采取针对性强的治理措施。

内蒙古浑善达克沙漠化防治区→采取植物和工程措施，加强综合治理。

毛乌素沙漠化防治区→恢复天然植被，防止沙丘活化和沙漠面积扩大。

黄土高原丘陵沟壑水土流失防治区→控制开发强度，以小流域为单元综合治理水土流失，建设淤地坝。

大别山土壤侵蚀防治区→实行生态移民，降低人口密度，恢复植被。

桂黔滇等喀斯特石漠化防治区→封山育林育草，种草养畜，实行生态移民，改变耕作方式，发展生态产业和优势非农产业。

(2)禁止开发区域

国家级自然保护区→共243个，面积8944万公顷。

世界文化自然遗产→共31处。

国家重点风景名胜区→共187个，面积927万公顷。

国家森林公园→共565个，面积1100万公顷。

国家地质公园→共138个，面积48万公顷。

禁止开发区域的总面积占到我国国土面积的10%以上，如果包括限制开发区域，受主体功能区划影响的国土面积占全部可开发利用国土面积的比重更高，涉及的地方政府的数量不是一个小数字。

一、“十一五”规划中功能区规划的内容

国家“十一五”规划提出要根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。

1.优化开发区域

优化开发区域是指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域。要改变依靠大量占用土地、大量消耗资源和大量排放污染实现经济较快增长的模式，把提高增长质量和效益放在首位，提升参与全球分工与竞争的层次，继续成为带动全国经济社会发展的龙头和我国参与经济全球化的主体区域。

2.重点开发区域

重点开发区域是指资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域。要充实基础设施，改善投资创业环境，促进产业集群发展，壮大经济规模，加快工业化和城镇化，承接优化开发区域的产业转移，承接限制开发区域和禁止开发区域的人口转移，逐步成为支撑全国经济发展和人口集聚的重要载体。

3.限制开发区域

限制开发区域是指资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好，并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域。要坚持保护优先、适度开发、点状发展，因地制宜发展资源环境可承载的特色产业，加强生态修复和环境保护，引导超载人口有序转移，逐步成为全国或区域性的重要生态功能区。

4.禁止开发区域

禁止开发区域是指依法设立的各类自然保护区域。要依据法律法规规定和相关规划实行强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动。

5.实行分类管理的区域政策

财政政策，要增加对限制开发区域和禁止开发区域用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付，逐步使当地居民享有均等化的基本公共服务。

投资政策，要重点支持限制开发区域和禁止开发区域公共服务设施建设和生态环境保护，支持重点开发区域基础设施建设。

产业政策，要引导优化开发区域转移占地多、消耗高的加工业和劳动密集型产业，提升产业结构层次；引导重点开发区域加强产业配套能力建设；引导限制开发区域发展特色产业，限制不符合主体功能定位的产业扩张。

土地政策，要对优化开发区域实行更严格的建设用地增量控制，在保证基本农田不减少的前提下适当扩大重点开发区域建设用地供给，对限制开发区域和禁止开发区域实行严格的土地用途管制，严禁生态用地改变用途。

人口管理政策，要鼓励在优化开发区域、重点开发区域有稳定就业和住所的外来人口定居落户，引导限制开发区域和禁止开发区域的人口逐步自愿、平稳、有序转移。

绩效评价和政绩考核，对优化开发区域，要强化经济结构、资源消耗、自主创新等的评价，弱化经济增长的评价；对重点开发区域，要综合评价经济增长、质量效益、工业化和城镇化水平等；对限制开发区域，要突出生态环境保护等的评价，弱化经济增长、工业化和城镇化水平的评价；对禁止开发区域，主要评价生态环境保护。

二、国土功能规划理论对现行财政体制的深远影响

“十一五”纲要提出推进形成主体功能区的国土功能规划，就是在全国统一规划下，将全部国土按照资源禀赋的特性和未来适宜承担的国土功能，因地制宜、合理分工、各展所长、优势互补，最后达到区域间共同发展的目的。主体功能区的建设体现了全新的社会发展理念，不仅是对我国区域发展战略的一大创新，也是“十一五”期间财政体制改革的发展方向。国土功能区划对现行财政体制改革的影响主要体现在以下几个方面：

1.财政体制改革要充分体现科学发展的内涵

四大功能区的划分，使区域发展理念超越了简单的地理空间概念，它是根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局而做出的决策。未来财政体制的改革要充分体现这种有利于人与自然和谐发展以及协调经济、社会、人口、资源和环境之间的关系的新的发展理念。

2.财政体制改革要充分体现以人为本的理念

区域协调发展的实质是人的发展，缩小区域差距就是缩小不同地区之间人均收入、公共服务、生活水平的差距，使居住在不同地区的人民都享有均等化的基本公共服务。“十一五”期间，主体功能区的构建需要财政的大力支持和配合，因而财政体制改革要坚持以人为本的新理念，与时俱进，转变思路，彻底扭转把做大地区经济总量作为出发点和唯一目标来缩小区域差距的传统观念，以更为人性化的政策措施落实党和政府对全体民众的人文关怀。

3.财政体制改革要充分体现尊重自然规律的理念

主体功能区的构建，就是要在全国范围内，根据区域资源环境实际状况，实行功能分区：有些区域承担发展经济、集聚人口的功能；有些区域承担保护生态环境的功能，坚持保护就是发展的理念。这就要求财政体制改革要改变以往粗放的管理模式，对不同资源禀赋的地区要区别对待，既要遵循经济规律，也要遵循自然规律，从根本上改变过去不顾及自然规律，地不分南北，都要大力发展经济的传统思想。

4.财政体制改革要充分体现全国一盘棋的理念

我国不同区域的资源环境承载力不同，集聚经济和人口的能力也不同，发展的内涵和要求就应该不同，不同区域的评价内容和重点也应不同。随着主体功能区的规划在全国的推进，财政体制改革也要改变局限于行政区制定区域政策和绩效评价的思想与方法，突破现有体制障碍和政策约束，制定有针对性的、差别化的区域政策和绩效评价指标，使区域政策和评价指标更加科学、细致、有针对性，能够科学引导区域协调发展。

三、国土功能规划理论对政府间财政转移支付的直接影响

1.对税收返还利益格局的影响

现行的税收返还包括“两税”返还和所得税基数返还，其中“两税”返还是1994年分税制改革以来地方财政收入的重要组成部分，对地方财政的运行起着重要的作用。从1994年以来，中央对地方“两税”返还累计26852亿元，2005年东、中、西部分别得到当年“两税”返还总量2890亿元中的1490亿元、756亿元和644亿元，比重分别为53%、26%和21%。“两税”返还在设计之初就是为了保持地方既得利益格局，以逐步实现改革的目标。从“两税”返还的规模和区域间分布可以看出，东部地区由于经济基础好，财政创收能力强，是现行税收返还办法的最大受益者；而中西部，特别是经济基础薄弱、财政创收能力差的西部地区则收益有限。

根据主体功能区的规划，优化开发区和重点开发区的职能是促进经济增长和增强财政创收能力，限制开发区和禁止开发区的职能是保护自然资源和生态环境。从主体功能区的地理布局上来看，优化开发区和重点开发区多在东部和中部，限制开发区和禁止开发区多在西部。这就说明处于优化开发区和重点开发区的东部和大部分中部地区在未来的国家财政中应当承担更多的责任。其原因有两方面：一方面，东部和大部分中部地区经济基础好，财政创收能力强，理应在保障合理财政既得利益的前提下，为国家财政多做贡献，这也是未来中央财政应用转移支付工具实现公共服务均等化的前提；另一方面，从主体功能区规划的角度，限制开发区和禁止开发区在国土功能方面主要是为全国的资源和生态环境保护做贡献，应当从财政资源中得到合理的补偿。如果主体功能区规划将区域间国土功能进一步明确化，那么划入限制开发区和禁止开发区的地区就有更充分的理由获得中央财政转移支付的支持，以实现辖区内公共服务均等化。

2.对标准财政收支差额测算的影响

按照现行转移支付办法，确定转移支付的基础是标准财政收支差额的确定。因此，一个地方的标准财政收入和标准财政支出的核定就至关重要。在“十一五”纲要提出主体功能区规划前，财政部门核算各地区的标准财政收支差额的条件是统一的。但主体功能区规划提出后，不同区划内的地方政府确定标准财政收支差额的情况就会发生重大的体制性变动。具体可以从标准财政收入和支出两个方面来看：

从标准财政收入角度来看，主体功能区规划中区域国土功能的差异决定了地方政府测算标准财政收入的标准体系会发生变化。其中，优化和重点开发区地方政府由于主要承担经济增长和财政创收的职能，因而标准财政收入中的各项税收收入水平不会受到国土功能区划的影响；而限制和禁止开发区地方政府由于主要承担自然资源和生态环境保护职能，其境内获取各项税收所依赖的经济活动会受到政策的严格限制，因而标准财政收入中的税收收入水平会出现较大幅度的下降。

从标准财政支出角度来看，优化和重点开发区的地方政府的标准财政支出也不会受到国土功能区划的影响；而限制和禁止开发区地方政府的标准财政支出的变动趋势则与其标准财政收入中税收收入水平的变动趋势相反，会出现大幅度的上升，其原因在于辖区内基本经济活动受到限制，不仅会影响税收收入，还会影响到当地居民的生计，因此，作为合理的补偿，地方财政要增加支出，为居民不能从事生产所导致的损失买单。

3.对因素法所选因素内在差异的影响

主体功能区规划提出前，因素法在选取客观因素时，先验地将全国各个地区的国土功能视为无差异的，因此将人口、国土面积、财政供养人口规模、财政收支规模等重要的转移支付影响因素作为无差异的因素，分配相同的权重，用以测算转移支付系数。

主体功能区规划提出后，不同功能的区划间，同一个因素的内涵发生了本质的变化。以人口因素为例，优化和重点开发区由于是未来主要承载人口的区域，人口密集度高和市场化程度高，公共服务的供给与消费就具有规模效应，公共服务的边际成本相应就会降低，因此其人口分配的权重可以适当降低；而限制和禁止开发区未来主要是限制人口规模或迁出人口区域，因而其人口分配的权重可以适当提高。这样才能合理反映同一个因素在不同功能区划中的合理财政需求。