新公共服务理论与政府间财政转移支付

新公共服务理论是由美国学者罗伯特·B.登哈特、珍妮特·V.登哈特夫妇首先提出的，是基于对当今世界各国方兴未艾的新公共管理运动中的政府公共服务职能的理性反思，特别是针对对新公共管理运动中的顾客导向和企业家政府理论缺陷的批判而建立的。作为一种全新的现代公共行政理论，新公共服务提供了一个既可以替代传统的公共管理模式，又可以替代目前占主导地位的新公共管理模式的模式。新公共服务理论家认为，政府在管理公共事务和支配公共政策时应该集中于承担为公民服务的职责，政府的工作重点既不应该是为政府这艘航船掌好舵，也不应该是为其划桨，而应该是建立具有亲和力和有效回应机制的公共机构。在这一理论的指导下，政府活动将以为公民服务来促进公共服务均等化目标的实现为目标。新公共服务理论的这一指导思想也恰好契合了政府间财政转移支付制度改革和完善的发展方向。

一、新公共服务理论的思想渊源

新公共服务的理论基础是在民主公民权理论、社区和公民社会理论、组织人本主义和公民对话理论基础上发展起来的新的思潮。

1.民主公民权理论

美国学者桑德尔指出：政府和公民间的相互关系比较普遍的模式是建立在这一思想基础上的，即政府的存在是为了确保公民可以选择通过一定的程序(如投票)，将他们的个人利益与社会利益保持一致，保护个人权利，从而确保公民做出符合自身利益的选择。桑德尔还提出公民应更积极地参与治理活动，公民的视野应超越自身利益而达至更大的公共利益，公民应拥有更宽阔、更长远的视角，要有对公共事物的认同感和归属感，对集体的关注和对社区的道义契约。柯因和斯蒂文斯认为，政府应该把公民看作完整意义上的公民本身，而不应仅仅是投票人、管理对象或顾客；政府应该消除对公民的控制而与公民共享权威，应该相信合作的效应。，登哈特所倡导的新公共服务理论还有一种更为广泛的观点，认为公民权设计的是一些与一个人在某一政治共同体中成员资格的特性有关的更加一般的问题，其中包括诸如公民的权利和责任，而不管他们的合法身份怎样。按照这个观点，公民权涉及的则是个人影响该政治体系的能力；它意味着对政治生活的积极参与。

2.社区和公民社会理论

近年来，在西方国家，关于社区和公民社会的思想和理论又再次成为理论研究的热点问题。主要政治党派的政治领导者、不同阵营的学者、畅销书作者和大众评论员都非常关注社区与公民社会。他们不仅一致认为社区有衰落的趋势，而且承认迫切需要对社区有新的认识。尽管西方国家社会中的多元性不断地增加，或者正因为这样，社区被视为促成统一和利益综合的主要途径。在公共行政领域，对社区的探究反映在这样的观点中，那就是：政府的作用，特别是地方政府，是促使社区的形成和支持社区的发展。登哈特认为，在某种程度上，政府的这种努力有赖于建立一套健康、积极的“协调机构”，该机构可在注重公民的愿望和利益的同时，也可为公民在更大的政治系统中的活动提供经验。美国学者普特拉姆认为，美国民主传统依赖于参与公民的存在，他们应活跃于所有的社群组织和政府机构。总体来讲，这些群体构成“公民社会”，其中的人员要在社区环境的范围内来表达他们的个人利益。在这里公民能够以个人对话的方式相互交往，这是社区建立的基础，也是民主自立的基础。此外，登哈特认为，政府对于促进社区建设和公民社会也具有重要的作用。在他看来，令人欣慰的是，许多进步的和有远见的公民政治领袖逐渐认识到这种活动的重要性和可行性，而且他们自己也参与这种活动。政治领袖们正在以多种方式接触公民，他们不仅利用现代信息技术而且也利用一些更为常规的手段。与此相类似，公共管理者也正在就公民对政府治理过程的参与而重新界定自己的角色。

3.组织人本主义和公民对话理论

近些年，公共行政理论家，以及其他学科的学者们一致认为，传统的等级制研究方法在社会组织建构的实践中与实证主义的研究方法在社会科学研究中是一致的。因此，他们在共同批判官僚制和实证主义的基础上，转而寻求管理和组织研究的替代方法，通过新的途径获取知识，包括解释理论、批判理论、和后现代主义理论等。总的来讲，这些理论与方法都在寻求如何变革公共组织，使之更少受权威的控制和支配，而更加关注公共组织。内外雇员的需求，特别是管理对象和公民的需求。这些关于官僚制和社会的诠释理论和批判性理论已开始被中心化，并且进一步为后现代主义理论的提倡者所思考，特别是在话语理论中得到进一步体现。尽管在各种各样的后现代理论家之间存在显著的区别，但他们似乎都得出同样的结论：由于人们在后现代世界中相互依赖，政府治理必须建立所有群体间的诚实而开放的对话，包括公民和公共行政人员之间的对话。虽然后现代公共行政理论家对研究公共参与的传统方法表示怀疑，但似乎又趋向一致地认为，加强公共对话能给公共官僚注入活力，能恢复对公共行政领域的合法性意识。也就是说，不论从知识层面，还是从实践层面都需要更新公共服务领域的概念，以便重新建构新公共服务。

事实上，建立在民主社会的公民权理论、社区和公民社会理论、组织人文主义和公民对话理论基础之上的新公共服务理论的核心理念就是民主治理，从而衍生出通过关注民主、平等、公正、公民的回应性等价值诉求，要求政府角色重新定位，反对新公共管理过度关注效率而忽视服务。

二、新公共服务理论为政府间财政转移支付提供的理论指导

登哈特认为，与其说政府关注于提供公共服务，倒不如说他们更关注掌舵，即他们更加关注成为一个更倾向于日益私有化的新政府的企业家。但是，在他们忙于掌舵的时候，他们是否忘记了是谁拥有这艘船？在登哈特看来，政府在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重点既不应该是为政府航船掌舵，也不应该是为其划桨，而应该是建立一些明显具有整合力和回应力的公共机构。新公共服务理论所描述的有待改进的政府行为倾向与我国改革开放以来一段时期内的政府行为倾向较为吻合，也从一个侧面说明当前我国的政府运作模式需要自我调整、自我完善。具体到政府间财政转移支付制度来说，就是要逐步修正原有体制性设计中存在误区的指导思想和行为模式。登哈特的新公共服务理论对政府间财政转移支付的影响主要包括以下几个方面：

1.职能重心的转变——服务，而不是掌舵

政府间财政转移支付制度日益重要的角色就是逐步消除区域间财力差异，为全体公众提供基本公共服务，促进社会和谐，而不是试图通过控制或掌舵使社会朝着新的方向发展。新公共服务认为掌舵的行为倾向会使制度设计的方向迷失，运行机制扭曲，即如果政府间财政转移支付制度的职能是模仿私营部门的模型塑造，那么政府间财政转移支付制度原本应当承担的为全体公众提供公平发展机会和基本权利保障的公共责任就会被扭曲。因此，在新的时期，政府间财政转移支付的制度设计不仅仅是通过管制和命令来指导各级财政的行为，也不是简单地建立一系列惩罚规则和激励措施将其引导到“适当”的方向，而是要在这个过程中，将政府间财政转移支付的作用机制从掌控航向转向更广泛的公共服务，通过提供更高水平的公共服务促成公共问题的解决。

2.目标体系的定位——公共利益

政府间财政转移支付以实现基本公共服务均等化为核心目标，这是由建立政府间财政转移支付制度自身的逻辑所决定的。作为实现公共服务均等化的重要财政政策工具，政府间财政转移支付制度是以公共利益和维持政权为目的的，它不可能也不应该按照利润最大化的原则去运作它所支配的财政资源，这是财政与企业最本质的区别。因此，政府间财政转移支付制度必须奉行集体的、共享的公共利益理念。同时，新公共服务理论认为除了协调作用，政府行为有道义上的责任，确保在公共活动过程中产生的解决方案完全与公平、公正的价值标准相一致。具体到政府间财政转移支付而言，就是要在实现公共服务均等化过程中确保公共利益占主导地位，确保解决方案本身和获取解决方案的过程要与公正、公平和平等的民主规范相一致。

3.行为模式的修正——为公众服务，而不是为顾客服务

新公共服务理论认为，公共利益源于关于共同价值，而不是个人利益的综合。因此，政府活动要积极回应公众对公共服务的要求。同样，在政府间财政转移支付制度设计中，财政与公众之间的关系不同于企业和其顾客之间的关系，因为公共服务的消费者决不是单纯的顾客，他们还是国家的公民，是评价政府间财政转移支付政策效应的最终裁定人。因此，公共服务的服务对象所具有的需求特征比一般的市场主体的需求特征更为复杂，它决不能像企业那样把盈利和效率作为目的。政府间财政转移支付的最终目标应该是基本公共服务均等化，是社会的公平和正义，而且这种公平与正义应该惠及社会所有成员，而不仅仅是一些拥有较多资源的利益集团或个人。这就为政府间财政转移支付制度的改革和完善提出了新的更高的要求，即政府间财政转移支付制度要确立更为人性化的为公众服务的模式，修正某些仅对自利的、短期的财政利益作出反应的行为模式，积极回应公众对公共服务的需求。

4.指导思想的完善——尊重人的价值，而不单是生产效率的价值

新公共服务理论认为，从长远来看，如果公共组织的运作是通过合作过程和共同领导，组织中所有人的价值都受到尊重，那么，它就会获得长久的成功。因此，在具体的制度中的运行机制的设计上，它强调尊重人的价值的重要性。政府间财政转移支付制度在机制设计上将提高效率、监管过程、测量绩效视为管理系统设计的重要工具，但如果在运用这些工具的同时对个人价值和利益关注不够，久而久之，这种控制行为的理性尝试就会失败。而且，尽管这些工具的运用也会产生结果，但它们不能产生负责任的政府和社会公众，反倒会产生更加强烈的钻制度漏洞的机会主义倾向。因此，政府间财政转移支付制度的核心价值取向是以人为本，要尊重人的价值，而不单是生产效率的价值。换而言之，政府间财政转移支付要将消除区域间财力差异和实现公共服务均等化的行为区别于企业的市场行为，要在机制设计中充分体现对人的价值的尊重，而不单单是对效率的偏重。

本章小结

本章在回顾已有理论的同时，将近年来对政府间财政转移支付制度改革影响重大的理论问题进行了较为细致的阐述。这些理论本身还处于不断完善阶段，但正是它们的逐步成熟促进了未来政府间财政转移支付自身的不断改进和完善。

1.本章首先论述的是当前对政府间财政转移支付制度影响最深刻的公共财政理论。指出公共财政是为全体社会成员提供公共产品和公共服务，以满足社会公共需要和追求社会公共利益为宗旨的财政形态，具有重视对个体的平等关怀和尊重、有限政府和法制化的特征。公共财政对政府间财政转移支付制度的改革与完善具有重大的指导意义，它确定了政府间财政转移支付制度要以实现社会公平来促进社会和谐，要立足于基本公共服务领域，要在法制化基础上稳步推进。

2.其次，论述了政府间财政转移支付与财政分权理论的关系及其所遵循的基本原则。指出财政分权理论作为未来财政制度发展的重要基础理论，对改革与完善政府间财政转移支付制度的重要理论意义表现在三个方面：一是揭示了公共物品供给中存在的外部性会导致公共物品的供给不足；二是揭示了地方政府财政能力不足的原因；三是揭示了协调中央调控与地方发展间矛盾对立的财政政策取向。政府间财政转移支付与财政分权之间的紧密关系，其制度的建立、体系的完善必须以财政分权现状和发展趋势为前提。

3.再次，本章论述了“十一五”规划提出的新的理论——国土功能区规划理论。国家“十一五”规划提出要将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价。这一新的大政方针对现行财政体制，特别是政府间财政转移支付产生了重大的影响。国土功能区划理论对财政体制的重大影响表现在，未来财政体制改革要充分体现科学发展观的内涵，要充分体现以人为本的理念，要充分体现尊重自然规律的理念，要充分体现全国一盘棋的理念。国土功能区划理论对政府间财政转移支付制度的直接影响表现在，其改变了未来税收返还的利益格局，改变了标准财政收支差额的测算基础，改变了因素法选取因素的客观标准。

4.最后，论述了基于修正新公共管理运动思潮而出现的新公共服务理论。新公共服务理论对政府间财政转移支付的理论指导意义在于，它指出政府间财政转移支付的职能重心是提供均等的公共服务，政策目标要定位于公共利益，行为模式要步入为公众服务的正轨，指导思想要体现尊重人的价值的核心理念。第三章政府间财政转移支付的国际经验借鉴政府间财政转移支付的国际经验借鉴

目前我国政府间财政转移支付制度尚处于有待完善的发展阶段，而西方发达国家经过近百年的制度建设和社会实践，已经形成了较为规范的认识，并且积累了丰富的经验。因此，有必要对他们的做法与经验进行比较研究。从第一章的文献综述部分可以看出，近10年来，国内财经学术界对政府间财政转移支付制度的介绍与研究是十分广泛丰富的。众所周知，财政联邦制是政府间财政转移支付的体制性条件，而后者又是前者必不可少的重要组成部分。没有财政联邦制下的多级财政结构，就无所谓政府间的财政转移支付。笔者以为，这里的财政联邦制与一个国家政体上的集权与分权无关。如hyman(1993)所言:“财政联邦制是指各级政府的税收与支出责任的分工。”只要有财政收支与政府职能上的分工，便有经济学意义上的财政联邦制。因此，从广义上看，可以把联邦制看成是两极之间的连续体，其中一极是完全由中央政府控制全部经济活动的单一制政府；另一极是每个地方完全自治的无政府状态。按照这一定义，除了极少数小国与地区外(如新加坡、梵蒂冈等)，各国的财政体制都带有联邦制的特征(中国也是如此)。由于国情的千差万别，各国在财政职责的集中或分散程度上会有所不同。而这正是本文对政府间财政转移支付制度进行国际比较的前提。由于规范的政府间财政转移支付制度发源于英语国家，进而向非英语发达国家传播，因此本章的比较研究将重点选择美国、加拿大、澳大利亚、英国、德国、日本等几个国家进行。