三、招生规模的扩大与办学资源持续有限的矛盾

三、招生规模的扩大与办学资源持续有限的矛盾

发展教育是政府的基本职能和不可推卸的责任，政府资金投入的不足，导致高校资源严重不足，办学经费普遍短缺，高校处于“紧运行”状态。联合国教科文组织总干事费德里克·马约尔认为：“全世界几乎所有国家的高等教育都处于危机之中。”^[1]据联合国教科文组织统计，发展中国家1960年仅有在校大学生300万，30年中平均增加了约10倍，到1991年达到3000万。以我国为例，1978年我国仅有高校在校生约86万，到2007年达到了2700万（含民办高校在校生），30年中增长了31倍多，毛入学率由1999年的9.8%上升到23%^[2]。高等教育由精英时代进入大众化时代。高等教育快速发展的同时，经费紧缺的矛盾也日益突出，特别是经过近年超常规加快发展，许多大学的持续发展事实上已难以为继。据统计，自1999年扩招以来，尽管全国普通高等教育预算内教育经费拨款每年平均递增近100亿元，但每年高校在校生人数净增超过2000万。按照教育部的成本计算，每增加一个本科生，国家要拿出5万元钱来搞基建，按照这个标准推算，国家在高等教育上的投入要比1998年增加1万亿元，但事实上国家预算内含基础教育的拨款2007年比1998年仅增加6000亿。由于国家投入难以到位，现在全国高校贷款已超过2000亿，高等教育发展确实难以维系。可以说，政府长期的资金投入不足，是影响我国高等教育发展的根本原因之一，教育经费的严重短缺依然是制约我国教育事业发展的“瓶颈因素”。不少高校在连续扩招之后，土地、资金、编制、房源等问题凸显，教学、科研、实验和生活条件短缺现象严重，对师生的工作、学习和生活所造成的负面影响日渐明显，严重影响下一步的招生和校园的稳定。2005年中国社会科学院发布一份名为《2006年：中国社会形势分析与预测》的社会蓝皮书称，为了扩建、扩招或吸引人才，部分公办高校向银行大量举债，并热衷于圈地和参与大学城建设，随着还贷高峰的到来，有的高校由于贷款额度太高，已没有偿还能力。当然，有的高校不顾客观条件，在发展中盲目攀比，片面追求大而全、综合型的办学模式，违背高等教育的客观规律，加剧了资源紧缺的矛盾。这些问题不加以解决，势必影响高校的长远发展。

如何解决招生规模的扩大与办学资源持续有限的矛盾，促进高等教育的科学发展呢？

首先，政府应该是教育投资的主体。教育投入是公共财政体制的重要内容，政府应以更大的精力、更多的财力发展教育，力争使政府对教育的财政性支出尽快达到GNP的4%。世界各国政府教育支出平均占国民生产总值（GNP）的比例1991年已达到5.1%，美国1999年达到5.8%，而且其中有40%用于高等教育。^[3]我国2007年仅为3.32%，距1993年我国政府颁布的4%的目标还有差距，并且在这3.32%中，仅有16%用于高等教育。^[4]由于教育具有公共产品属性，而公共财政支出范围主要是公共产品领域。因此，应将教育作为政府的一项最重要工作，将教育投入纳入公共财政支出的重要范围，这对于进一步调整财政支出结构，建立和完善公共财政体制，确保政府教育投资的主体地位，落实科教兴国战略，实现全面建设小康社会目标具有十分重要的意义。为确保政府投入责任到位，各级政府要按照《教育法》的规定，依法落实教育经费投入的“三个增长”，即政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。为确保“三个增长”规定落实到位，政府安排教育经费预算时，要依法保证预算内教育拨款的增长高于财政经常性收入的增长；预算执行中的超收收入，也要按照上述原则安排好对教育的支出，以确保全年预算执行结果实现教育拨款的增长比例高于财政经常性收入的增长比例。同时，要建立政府依法确保教育投入增长的监督、检查机制。各级政府要依照《教育法》的规定，向同级人民代表大会或其常委会专题报告教育经费预算、决算情况，接受监督。对各级政府执行教育法律、法规关于教育投入的规定情况，特别是执行《教育法》所规定的“三个增长”情况，要进行监督、检查和审核，并定期向社会公布。邓小平同志指出：“宁可经济建设方面的发展速度放慢一点，也要把教育搞上去。”教育是推动科技进步的基础，是促进人的全面发展和社会文明进步的根本途径，是增强综合国力和国际竞争力的决定性因素，在现代化建设中具有先导性、全局性作用。切实落实教育优先发展战略地位，各级政府要进一步提高对教育基础性、先导性、全局性战略地位的认识，把促进经济增长和社会发展的途径转移到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来，把实施科教兴国、开发人力资源作为发展先进生产力的第一要务。

第二，调动各方力量，多渠道筹集办学经费。建立社会投资、出资和捐资教育的有效激励机制。我国作为发展中国家，是“穷国办大教育”。因此在资金投入问题上的另一项重要选择，就是实行其他渠道筹措办学经费，坚持“两条腿走路”的发展方针，其具体内涵可概括为若干个“并举”：政府投入与学生适当缴费并举；全日制教育与非全日制教育并举；公办教育与民办教育并举；正规学校教育与自学考试制度并举；学校教育组织形式与函授教育、现代远程教育并举；大学学历教育与高中后职业资格培训并举等等。这些“并举”可以增加社会对教育的投入，增强学校自筹经费的能力，也有利于提高投入资金利用率，比如可以加大税收优惠力度，建立企业、个人和社会团体捐赠教育的激励机制。对捐赠教育实行税收优惠，是增加教育经费的一项重要措施。从世界其他国家情况来看，对捐赠教育均实行较多的税收优惠政策。教育特别是义务教育属于公共事业，是公共财政支出的范围。社会力量捐资助教，实际上是承担了政府应当承担的义务，减轻了政府财政支出的压力。因此，要积极采取措施对捐资助教实行更多的税收优惠，建立科学的办学成本核定办法，合理确定政府、受教育者分担培养成本的比例。大力发展民办教育，建立多元化教育投入机制，采取积极措施，鼓励和引导社会力量办学，推动民办教育的发展，进一步促进办学投资主体的多元化，有效增加教育资源供给总量。此外，兴办校办产业、利用世界银行贷款和国内银行贷款，也是多方面筹措教育经费的重要渠道。从发展来看，随着大学规模扩大，经费不足仍将是一个巨大困难，在加大政府投入力度的同时，要进一步拓宽发展多渠道筹措教育经费的途径。

第三，牢固树立勤俭办教育的思想。我国与发达国家相比，经济发展水平相对落后，在相当长的时期内，“穷国办大教育”仍然是我国教育的基本国情。相对于规模庞大的受教育人口，我国目前人均教育投入水平依然较低，全国财政性教育经费占国内生产总值的比例刚刚接近发展中国家20世纪80年代中期的平均水平，教育经费的严重短缺依然是制约我国教育事业发展的“瓶颈因素”。因此，我们必须立足于现实，特别是要坚持牢固树立勤俭办大学的思想，求真务实，艰苦奋斗，优化教育经费的支出结构，加强教育经费管理，杜绝种种浪费现象，努力实现教育经费使用效益的最大化。

第四，建立科学规范的教育经费管理制度，依法建立教育经费投入的监督和保障机制，规范并完善财务制度。加大宏观监控力度，防范财务风险，加强对大学财务风险防范机制和对策的研究，试行建立大学财务风险评价指标体系和预警系统，指导学校合理编制预算，提高资金使用效益，控制财务风险，确保学校资产的安全；在充分调研的基础上，加强大学银行贷款的管理，通过建立校内各级贷款项目责任制，提高贷款资金的使用效益，完善还贷机制，降低债务风险；继续加强资金管理情况的检查监督力度。要对专项资金实行项目管理，提高资金使用效率；建设项目必须经过项目选择、可行性研究、专家评估、立项批准、实施规划制定、预算执行监督、项目绩效考评等一系列严格的程序，确保资金使用效益和项目效果；进一步建立和完善内部审计制度，充分发挥内部审计作用。