法规的模糊与矛盾

（一）法律、法规的模糊与矛盾

法律、法规的模糊性和矛盾性导致独立学院的“公”“私”混淆。一方面，现有法律、法规均限定民办教育机构是非营利的。1995年全国人大常委会制定的《教育法》第二十五条第三款即规定:“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”这表明无论国家还是民间举办的学校及其他教育机构都必须是非营利的。

1997年国务院颁布的《社会力量办学条例》（已废止）第六条规定，“社会力量举办教育机构，不得以营利为目的”；第三十条规定，“教育机构的积累只能用于增加教育投入和改善办学条件，不得用于分配，不得用于校外投资”；第四十三条规定，“教育机构解散，应当依法进行财产清算。教育机构清算时，应当首先支付所欠教职员工的工资及社会保险费用；教育机构清算后的剩余财产，返还或者折价返还举办者的投入后，其余部分由审批机关统筹安排，用于发展社会力量办学事业”。

1998全国人大常委会制定的《高等教育法》第二十四条规定:“设立高等学校，应当符合国家高等教育发展规划，符合国家利益和社会公共利益，不得以营利为目的。” 2002年全国人大常委会制定的用以取代《社会力量办学条例》的《民办教育促进法》不再提不得以营利为目的，但第三条仍规定:“民办教育事业属于公益性事业”，确定了民办学校的公益性性质。2008年中华人民共和国教育部制定的《独立学院设置与管理办法》第三条也明确规定:“独立学院是民办高等教育的重要组成部分，属于公益性事业。”进一步明确了独立学院的民办公益性地位。

另一方面，法律、法规又给予民办学校举办者取得合理回报的权益和各种扶持奖励政策。无论是《民办教育促进法》、《民办教育促进法实施条例》，还是《独立学院设置与管理办法》等均明确了举办者享有或部分享有其投入资产的所有权和收益权。《民办教育促进法》第五十一条规定:“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。”在鼓励扶持政策方面，《民办教育促进法》第六条明确规定:“国家鼓励捐资办学。”第四十六条还规定:“民办学校享受国家规定的税收优惠政策。”同时第五十条又规定:“新建、扩建民办学校，人民政府应当按照公益事业用地及建设的有关规定给予优惠。”显然，这些规定已经与上述法律规范出现了不一致。

《民办教育促进法实施条例》第六条赋予参与举办民办学校的公办学校依法享有举办者权益；第三十八条分别为捐资举办的民办学校中，出资人不要求取得合理回报与要求取得合理回报的民办学校设置了不同的税收优惠政策，前者甚至依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策。第四十条规定还给予在西部地区、边远贫困地区和少数民族地区举办的民办学校信贷优惠政策。在扶持奖励方面，第三条规定:“对于捐资举办民办学校表现突出或者为发展民办教育事业做出其他突出贡献的社会组织或者个人，县级以上人民政府给予奖励和表彰。”

具体到独立学院出资人的合理回报，《独立学院设置与管理办法》第四十三条规定:“独立学院在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。”可见，虽然法律规定了独立学院举办者取得回报的限制，但同时仍进一步明确了其取得合理回报的权益。

这样，“合理回报”取代了非营利的限制，以解决独立学院出资人不能获利的尴尬。但这些规定不仅本身是不严密、不明确、不具体或自相矛盾的，而且已经与作为基本法律的《教育法》的相关规定相冲突，而从法理上说，作为下位法的《民办教育促进法》是不能违背作为上位法的《教育法》的。

另外，这些规定还与其他法律相冲突。比如按照税法的规定，从事办学的有偿服务活动取得的所得应交纳个人所得税，而依照《民办教育促进法》和《独立学院设置与管理办法》的规定，独立学院都属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分，这样，只要依照《民办非企业单位登记管理暂行条例》准予登记的个人、社会组织与普通高等学校合办的教育机构，均成为非营利性的社会服务组织，因此举办者和其举办的教育机构均可享受免纳所得税的待遇。以此类推，包括营业税的减免、捐赠税收优惠待遇等都可以享受。

这样，现行法律法规在通过各项奖励与扶持政策鼓励个人和社会组织参与办学的同时，对于如何保证个人和社会组织等举办教育机构不以营利为目的，不仅并无具体的规定和说明，甚至在规定回报限制的同时进一步肯定了其收益权。这既与法律规定的独立学院的公益性地位、非营利性质相冲突，甚至在某种程度上助长了独立学院的营利性倾向的发展。这也体现出政府在制定政策时的指导思想的矛盾，即在“穷国办大教育”的情况下，一方面希望社会资本举办教育机构以增加教育资源总量；另一方面又不直接明确社会资本可获取利润，造成独立学院乃至整个民办教育事业的公益性与营利性长期不能自圆其说。