批判理论与话语矛盾

公共行政理论家通常是这样一类人，他们为管理的自由度来争取获得一个更为宽广的领域，他们的著作通常可以大致划入三种范式(paradigm)之中：合法性范式(legitimacy Paradigm)、辩护性范式(guardian paradigm)以及批判性范式(critical paradigm)。合法性范式中的理论家强调在宪法框架内的认识，辩护性范式中的理论家力图为行政官员在管理无知公众时争取更多的自由裁量权。由于这两种观点都不符合美国人对于政府的看法，所以都没有什么实际影响。与之不同，批判理论则倡导向公民提供更多的信息，从而使其可以采取行动，并且便自己免于精英阶层的统治。然而，对于专职行政官员来说，这种批判性的观念所涉及的正式权力却少之又少，并且会导致他们与雇佣他们的民选官员产生分歧。本文试图探讨，关于公众管理者角色的这一观念是否正确地阐释了公民与政府关系的特性，同时也想说明公众管理者是否能够通过成为信息提供者、而不是寻求更大的体制内权力，成为变革的一个有效动因。

公共行政理论的许多文献都对“公职人员应该运用多大的自由裁量权”和“他们应该为谁服务”这样的问题进行了关注。关于行政自由裁量权的一种中立模式，要求公众管理者接受现有的任何状况，并且执行由掌权者发布的指令。虽然这种关于行政角色的工具性观点避免了由政治—行政问题所带来的困惑，但是许多学者和实践人员的关注点还是集中到了改变存在于政治和行政领域之间的关系上。

在政治—行政领域中，合法性模式是一种普遍的规范观念(normative view)。它试图为公众行政寻求制度合法性(institutional legitimacy)，同时也为专业的公众行政人员寻求更多的自由裁量权。批判理论模式不是通过获取更多的承认和自由裁量权，而是通过减少专业操控以及把知识和决策能力从政府传递给公民，从而改变政治—行政的关系。

许多人认为，公职人员的角色在日常工作世界中具有一种有用的实际的影响。这一规范观念不能仅仅建立在理论家的价值偏好上，而必须建立在对价值观、预期最终结果以及在特定文化、经济和政治背景之下的实用主义理解的认识之上。美国的公共行政正是发生在这里所说的特定文化、经济和政治背景之中。

虽然合法性模式中的一些理论著作对制度性关系有着更多的理解，但对公共行政官员来说，却鲜有实践效果。因为社会趋势和美国人坚守的信仰与公职人员想要争取更多自由裁量权的意愿背道而驰。提倡一种对公共行政人员而言是最佳角色的规范性的立场是非常容易的，但是要达到一种能够产生真正效果的状态却绝非易事，需要把行政的背景也考虑在内。在处理人们面对实践专业的当代问题时，这一背景使得合法性模式失去效用。

鉴于合法性模式在公众行政实践中的作用有限，我们把注意力转向批判理论模式。这种模式不甚重视公共领域专家就公共问题为高层决策所提出的主张，而是强调专家应允许公民表达他们自己关于未来的构想。将批判理论应用于公共行政中的关键前提主要有两点：一是政治结构允许被精英阶层所掌控；二是公民之间、公众管理者和公民之间的开放式交流，能通过知识和能力的重新分配来改变这些结构，从而将批判理论用在公共政策的制定中。这种讨论，或者称之为“话语”，将决策的政策启动枢纽从职业行政官员那里转移到公民手中。

以下部分主要是用来检视批判理论模式的特性，并对其怎样影响公共管理者的角色进行评价。结论是，公共管理者与公民之间的互动可以成为一种有力的工具，能够用于建立开放的政治体系，形成更强大的公共自主(public self-determination)。然而矛盾的是，职业公共行政官员的有效性可以通过放弃对合法性的诉求，以及通过运用(而不是反对)有利于公民而不是有助于职业控制的价值观，得到增强。