教育政策质量标准,教育政策体系

第四节　政策体系

教育公共行政的行为选择，通过各种教育政策的制定与实施表现出来。构建合理的教育公共政策体系，是国家教育事业健康发展的基础。教育公共政策是国家公共政策的系统中的一个子系统，它不是孤立的，而是与公共政策的其他子系统相互联系并相互作用的。因此，教育公共政策的制定和实行，应当与国家的其他公共政策相协调配合，如经济政策、社会发展政策、科技政策等，都是与教育政策密切相关的。有时教育政策的制定和实行是在外部政策的作用下而发生的，如1998年高等教育扩招政策的出台，就是因为国家“拉动内需”经济政策的驱动。教育政策的制定和实行，有时也受到外部政策的制约，如教师聘用制政策的出台，就受到社会保障政策的制约。

教育政策体系结构可以有不同的逻辑区分。比如，从功能层次上，可分为教育总政策、教育基本政策和具体教育政策3个层次;从范围上，可分为国家教育政策、区域教育政策;从制定主体上，可以分为国家教育政策、党的教育政策、教育部政策、省政府政策等;从教育的类别上，可以分为高等教育政策、中等教育政策、初等教育政策、学前教育政策之类;从对象上，可以分为普遍教育政策、成人教育政策、终身教育政策;从作用上，可以分为战略性政策、调控性政策、操作性政策;从活动上，可以分为教学政策、科研政策、招生政策、就业政策……

孙绵涛认为，教育政策的体系不宜套用一般政策的分类方法，他把国家教育政策体系区分为广义和狭义两大类。广义的国家教育政策体系，是由国家针对影响教育改革与发展方方面面的问题而制定的教育政策所组成的体系;狭义的国家教育政策体系，是国家针对影响教育改革与发展的基本问题而制定的教育政策所形成的体系。他认为，狭义的政策体系所要回答的问题是，哪些教育政策是一个国家教育改革与发展所需要的基本教育政策，抓住了这些教育政策，也就抓住了一个国家教育改革与发展中最关键最基本的问题^［19］。

如何来确认基本的教育政策，实际上还是很难有一个逻辑的标准，只能作经验性的判断。美国学者佛兰德·柯伯恩认为，教育经费政策、课程政策、学生政策、教师政策、教育管理政策是一个国家教育改革与发展的基本的教育政策。孙绵涛认为，教育质量政策、教育体制政策、教育经费政策、教师政策这4大政策是一个国家教育改革与发展所必需的基本的教育政策。柯伯恩所说的学生政策和课程政策，可以涵盖在质量政策中，管理政策可以涵盖在教育体制政策中^［20］。韩清林认为，在教育政策体系中，教育体制政策、教育质量政策、教育经费政策、教育人事政策、课程与教学政策、学制政策是最基本、最重要的教育政策^［21］。

讨论基本的教育政策是有意义的，便于我们把握教育政策体系的大体框架。从高等教育范围来看，什么是基本政策呢?我们认为，规模发展政策、教育体制政策、教育经费政策、质量标准政策是最基本的政策。

规模发展政策所要解决的中心问题是，谁能上大学、多少人可以上大学。高等教育是社会的稀缺资源，由于它同时具有私人产品性质，上大学就是个人投资，可以取得高收益，因此高等教育受教育权利格外受公众关注。我国在1998年以前，实行的是稳步发展、适度增长的政策，政策的依据是要与经济、与社会发展水平相适应，与国家的财力相适应。1998年开始，在“拉动内需”经济政策的驱动下，我国开始实行大规模扩张的高等教育发展政策。连续3年的大扩招，在校生总规模从643万人，增加到2001年的1214万人，净增571万人，4年间几乎翻了一番，使高等教育毛入学率从9.8%提高到13.2%。这项政策保持了连续性，虽然增幅减缓，但每年招生人数不断递增。2002年，高等教育毛入学率突破15%，进入大众化阶段。到2006年，已经达到21%。

教育体制政策要解决的中心问题是，谁有权力办学、让谁来管理。这既是一个制度问题，也是一个政策问题。政策作为一种行政举措，经过实践检验，符合社会发展的要求，通过法定的程序，则可以形成固定的形式，即从制度上作出安排。改革开放以后，我国高等教育体制政策发生了重大变化，中心点是调动各方面的积极因素、充分发掘社会资源，打破高度集中、高度垄断的僵化旧体制，推动适应社会主义市场经济新体制的发育。在办学体制方面，20世纪80年代，出台了允许社会力量办学的政策。2003年，《民办教育促进法》颁布，实行了允许办学者营利的政策。从政府办学体制来看，推选了“共建”、“划转”、“合并”、“独立学院”等政策，多元办学成为既定政策。管理体制上，实行了重心下移的政策，中央、地方两级管理，以地方统筹为主。

教育经费政策是要解决教育投入问题。改革开放以来，我国高等教育的经费政策改革的基本走向是，引入市场机制，开辟多元筹集经费渠道;引进绩效机制，实行重点投入，提高财政效益。政府出台了一系列的具体政策，以增加高等教育的投入。包括缴费上学政策、后勤社会化政策、科技成果转化政策等，都与之相配套。

质量标准政策要解决什么样的办学才合格的问题。改革开放以后，我国出台了学位条例，对本科以上的学位教育制定了国家标准，建立了办学条件基准，对高等学校也开始实行合格性评估、办学水平评估和选优性评估，有过“黄牌”和“红牌”的警示行动。但总体而言，制度短缺和政策短缺、政策失效同时都存在。尤其是对于不同类型、不同层次、不同方向的学校，没有对应性的质量标准和控制政策。