何谓教育政策

二、何谓教育政策

在教育漫长的发展历史中，真正意义上的以国家为主体的教育政策（包括教育法律）的出现，是到了教育权利开始国家化和社会化的今天才实现的。换言之，教育政策就是国家对教育由间接影响到直接控制所产生和发展起来的。再就学科形成而言，其又是由于公共政策经与教育的融合与分化而形成的。

因此，在探讨教育政策的概念之前，有必要对目前已经形成的有关教育政策的定义作一番深入探讨。首先《辞海》中把“教育政策”解释为“政府或政党所规定的行动准则”。^[10]袁振国在《教育政策学》中则进一步作了补充：“教育政策是一个政党或国家为实现一定时期的教育任务而制定的行为准则。”^[11]而孙绵涛在其所著的《教育政策学》一书中又继续予以完善：“教育政策是一种有目的、有组织的动态发展过程，是政党政府等政治实体在一定历史时期，为实现一定的教育目标和任务而协调教育的内外关系所规定的行动依据和准则。”^[12]对教育政策的定义进行论证的还有成有信，其在《教育政治学》一书中认为，教育政策应是“负有教育的法律或行政责任的组织及团体为了实现一定时期的教育目标和任务而规定的行动准则”。^[13]

从以上国内学者对教育政策所下的定义来看，大多数的论述还主要是从静态的角度去理解和描述教育政策，而把教育政策看作为是一个动态发展过程的则是少数。大多数的观点是把教育政策理解为某种“文本”或文件的总称，并认为其是一种或多种行动的依据、准则或措施。上述四种观点就都突出了教育政策作为一种行动依据或准则的意义。这种认识实际上亦代表了我国教育政策领域长期以来形成的一种思维模式，其特征之一是把教育政策视为静态过程，特征之二是突出强调教育政策作为一种行为准则的权威性和强制性。造成这一片面理解的原因无疑与教育政策本身的研究难度有关。教育作为一种培养人的活动，尤其是对教育这一活动进行总体规定的政策文本，其更受到社会政治与经济的影响与制约。因此，对教育政策学的研究遇到一些困难也是可想而知的，而这也同时形成了围绕教育政策定义和性质的判断而出现的争议和不确定性。

上述国内关于教育政策的定义往往限于一般政策的形式范畴，同时把教育政策看作是一般公共政策的一种特殊形态。这样一种理解虽然注意到了教育政策与一般公共政策的密切联系，但是无法清楚地明晰教育政策自身固有的特殊性。此外，国内关于教育政策的定义大多肯定国家或政党是教育政策的制定者，但是对于教育政策的利益主体如家庭、受教育者乃至作为基本教育机构的学校在教育政策中的作用和地位则缺乏明确的说明和定位。

诚然，把教育政策理解为具有权威性的政府文本固然有其一定的依据和可行性。其基本理由是因为政策文本是任何一项政策的基本表现形式，同时在形成教育政策的过程中，教育政策的制定主体往往把教育政策所要表达的实质内容或隐晦或明确地体现在不同形式的合法化文本之中。因此，只要通过对文本的理解与解读，就可以严格地贯彻落实政策的精神。所以，强调重视教育政策文本将有助于分析政策的内容，解释乃至解构政策所要表达的意愿，以最终达到揭示政策本质的目的。同样，对于隐含在政策文本背后的实质内容——教育政策的制定原则和价值取向等，亦都可予以相应的发掘。

但需要指出的是，如果把教育政策仅理解为发布“文本”式资料的过程，则就把教育政策片面地解读为一个静态的“点”。实际上政策文本只是对教育决策结果的表述，在政策制定过程中，它只代表一个相对的结果，而并没有具体反映政策及决策过程中多个制定主体和要素之间的相互作用和关系。因而若把教育政策主要理解为“文本”的解读，那就忽视了教育政策制定及审议等整个过程的实际性质。但以上也有观点认为教育政策是有目的、有组织的动态发展过程，这一见解触及了教育政策过程的实质，但问题是其仍还没有明确地对教育政策过程的根本性质进行具体的分析。总之，上述国内理论界对教育政策的理解较多地局限于对政策定义的表象分析，即从分析教育政策与一般公共政策异同的角度，把教育政策归类为公共政策的一个特殊形态，并从公共政策的定义出发衍生出教育政策的概念。这种理解看到了教育政策与公共政策的内在联系，却无法清楚地揭示出教育政策区别于公共政策的自身特点。

无疑，教育政策具有自身的特殊性质，它并不是一般政策的简单演绎及推理的结果，教育政策亦具有其自身内在的逻辑特点，而这也应该成为我们研究教育政策定义的一个最核心的问题。以下，我们将通过对教育政策活动本身特殊性的研究与考察，来科学地论证教育政策所具有的特殊规律。

对于教育政策特殊性的认识。首先应探究的是教育政策的对象，即它是以教育活动及其问题为研究对象的，而教育活动与其他社会活动相区别的根本属性就是教育是培养人的社会活动。在教育活动中，主客体关系始终表现为“人与人”的关系而非“人与物”的关系，而这一特性也就决定了教育政策与一般公共政策的根本不同，即教育政策是以“人”，特别是以教育活动中的主体作为研究对象，并在尊重人的主体性和人的价值选择问题上，来区别于其他任何公共政策的特殊属性。简而言之，教育政策核心价值的实现应体现为必须依赖作为教育对象的人，及其人的能动性与参与的积极性。

在这一认识的基础上，美国的佛兰德·柯伯思（Flander Corpas）曾对教育政策活动的特殊性作了几点补充说明。他指出：第一，教育政策的制定是一项由成千上万人参加的极其复杂的工作，具有自身的专门术语，政策的内容极其广泛和多变，因而真正理解教育政策的本质是困难的。第二，相对而言，公众对教育系统比其他社会系统更为熟悉，对教育政策也更为关心，大多数公民对教育系统都有一定的接触和了解，并且都积极参与教育活动和学校的管理。第三，教育领域的权力比其他任何领域的权力都分散，教育政策不仅在不同的权力级别上形成和执行，而且在同一权力级别上也存在复杂的权力分配，从而加大了教育政策活动的难度和复杂性。第四，教育过程本身具有多种目标，在不同的教育机构中目标又具有含混性，评估教育成果具有先天的困难性，等等。^[14]佛兰德的论述进一步揭示了教育政策及其研究与其他公共政策相比所具有的“人”的特征及其明显的区别。

再就教育政策的学科形成而言，其又基本包括政策研究和政策分析两个部分。前者侧重于理论形态的探讨，而后者则侧重于技术形态的分析。教育政策研究的主要对象，是政策制定的主体、制定过程、制定方法及制定的环境与机制等。而教育政策分析，则指向对教育政策制定过程中的具体步骤、各步骤之间的因素关系，以及具体政策内容、策略、手段与保障措施等进行跟踪与反馈，其涉及的是应用性的研究。具体内容又包括教育政策分析、教育政策执行和教育政策评价等三大部分。

教育政策学是研究教育政策现象并揭示其规律的一门科学，这里所谓的规律又指的是构成教育政策各个因素之间所存在的内部联系。由于这种联系不断重复出现，并在一定条件下起着决定教育政策向某种趋势发展的作用，所以对其进行研究尤为重要。其次，教育政策在发展变化中所表现出来的外部形态和联系，亦可称之为教育政策的外部现象，其又表现为教育政策的制定过程、教育政策的基本内容、教育政策的组织形式等多种形态和功能。教育政策的内容分析可分为宏观内容分析和微观内容分析两个方面。宏观教育政策的内容分析指的是一个国家制定怎样的教育政策才能满足该国教育改革与发展需要的问题；而微观教育政策的内容分析则指通过分析某一教育政策的具体内容来评价其是否科学、全面和完整的问题。^[15]

现代政策科学理论认为：价值分配或利益分配是现代政策科学理论的一个重要特征。也就是说，公共政策的功能或目的就是为了进行全社会范围内的价值分配，而在此基础上形成的对于教育政策的理解，也被打上了利益分配的深深烙印。理查德·范斯科德（Richiard Vanscode）在论述教育政治学的学科意义时，就直接指出教育政策的目的就是进行教育价值分配。他认为“教育政治学即是通过政府的活动合法地借助权力在社会上分配（或分派）教育价值（或资源）的过程”。^[16]其中“合法地借助权力”即是说教育政策的制定要合乎法律和道德。这些认识和理论都反映了公共政策包括教育政策具有进行价值或利益分配特征的这一基本属性。

教育政策具有教育利益分配的功能是在教育政策产生和发展的过程中被赋予的。^[17]在西方国家漫长的中世纪里，国家并不直接管理教育，加之那时所谓国家的概念还没有清晰地形成，教育的权力主要存在于家庭、私人和教会手中，当时教育被视为民间的事务，因此也就谈不上国家运用教育政策分配教育利益的问题。但伴随着资本主义政治经济的发展，教育的重要性越来越凸显出来，国家通过各种手段对教育进行干预甚至控制便也在情理之中。但是当国家对教育进行了控制之后，如何协调各方利益便也成为摆在政府面前的重要问题。毕竟，教育不是仅仅通过一道形式命令就可以解决所有问题的。因而“当现代国家从分散的地方权威中兴起以后，便进一步地把过去一直属于私人、地方或教会管辖范围的教育集中到国家手中，以不同的方式处于国家的管辖之下”。^[18]在西方社会，教育权利的国家化和社会化进程的本质就是教育权由家庭、教育组织和地方团体或教会的掌控逐渐向国家转移的过程，这实际上就是一个教育权利即所谓利益重新分配的过程。现代国家在取得教育的掌控权以后，通过“规定全面的教育政策和目标、制订教育发展规划和计划、筹措教育经费和分配教育资源、编写和审定教科书、审批和设置教育教学机构等等来控制教育活动”^[19]，同时并以此满足国家领导集团自身的利益。与此同时，当家庭、教育组织和地方团体在失去了部分或全部教育权利以后，其作为教育利益主体的角色却并没有任何改变，其仍然保持着相当大的力量和影响力。而国家为了维护自身的权威和利益，也必须利用教育政策来调控其自身与家庭、教育组织、地方团体等价值主体之间的教育利益关系，以稳固其自身统治的基础，而这个利益的核心就是教育权。

再就中国而言，由于长期处在漫长而独特的封建社会，情况就相对比较复杂。因为长期以来，官学教育和私学教育并存发展，国家则主要是通过选士制度（科举制度）来间接地控制教育。直到20世纪初“癸卯学制”颁布，以国家为主体的现代教育政策实践才由此开始。“1904年公布的‘癸卯学制’是我国以法令形式颁布并在全国推行的第一个学制……它指导着我国教育向现代教育的发展迈出了第一步。”^[20]在我国教育历史上，国家真正全面直接控制教育的开端是1905年学部的成立。中华人民共和国成立以后，教育权则逐渐地由国家集中掌控。从国际范围来看，教育规模的不断扩大，教育社会化的日趋普及，国家或政府在大规模教育改革中的作用越来越突出，教育亦成为国家公共政策的重点领域，而由教育政策调节教育利益关系的范围也越来越广泛。