教育政策与教育行政的关系

一、教育政策与教育行政的关系

众所周知，迄今为止对教育政策实现过程的研究一般都是围绕教育行政开展的活动为中心而进行的。

比如，一种代表性的观点就认为，“所谓教育行政，就是对作为社会公共活动的教育活动指示目标，同时并为了实现这一目标而确定必要的条件，以及为了完成这一目标而进行指导与监督……但要进行上述这样的行政活动，不可缺少指导原理或根本方针，而这一指导原理或方针就是教育政策。”^[2]又比如，还有一种观点认为，“教育政策即是以其基本纲领通过教育立法的过程而成为成文的教育法规，而教育行政就是对教育法规所规定的条款予以具体执行和落实……因而广义的教育行政即包括教育立法及狭义的教育行政这两部分。”^[3]

笔者以为，上述观点及论述固然有其合理的地方，但是，若从教育政策概念的定位来看，上述观点关于一项政策的决定及其实施的过程其实并不完整。换言之，教育政策并不是仅靠教育立法及行政命令机械地去推行或实施就能完成的。其实际制定过程所呈现的其实是一种动态的特征，即各种错综复杂的因素掺和其中而构成的一个极为复杂的构造，并且还具有某种力学般意味的动态机能。因此，在教育政策的实现过程中，主体（政治权力——包括决策人物与决策组织）所提出的构思，是如何得以贯彻的，也即在这一实现的全过程中，实施的机构及工作方式应成为问题研究的中心。

近些年来，在国内的一些行政学论著中已经有很多涉及教育行政的问题，而在教育行政学论著中，对教育行政的解释则各有差异。一般来说，有三种具有代表性的观点。第一种观点认为：教育行政是教育行政机关和其他国家机关管理教育的活动。第二种观点认为：教育行政是指校内教育行政机关管理本校教育的活动过程。第三种观点认为：教育行政是有别于学校管理活动的国家管理教育的特殊活动。比较而言，第三种观点较为全面和符合实际情况。而第一种观点只是简单的推理，体现的是字面上的理解，即教育行政是由教育行政机关推行的政务，因而观点不够全面，它仅属于一种狭义的教育管理观。随着教育事业的不断发展和社会全面进步带来的政治民主化，教育行政活动已不单纯是教育行政机关的事情，教育行政机关虽然承担了大部分的教育行政，但教育与整个社会的政治、经济、文化的联系越来越密切，教育事业的发展亦需要整个社会的重视及国家其他行政机关的支持与配合。因此，只有整个国家来管理教育才能真正发挥教育行政中国家管理教育的职能。第二种观点亦有失偏颇，其原因在于教育行政的出发点是运用国家权力管理教育，学校内部的行政活动虽然也类似于国家权力，但毕竟自成系统，学校行政也不同于国家机关对教育的管理。就目前的研究而言，把宏观的教育行政学和微观的学校管理学作为教育管理学的两个分支学科已经得到了学术界的普遍认同。可见，第二种观点混淆了以上两者的关系。

综上所述，对教育行政的界定既要从具体的范围来着手，又要从宏观的角度来观察。因此，本文借鉴这样的观点，即“教育行政就是国家对教育的管理”^[4]。这个定义的理解不仅体现了国家层面的宏观教育管理观，而且也体现了具体范围内的教育意义。毕竟，学校就是国家在培养下一代事业上的“代言人”。把教育事业当成是整个国家的事业，把管理教育当作是学校的重要职能之一，这样才能真正确立教育在国家发展中的战略地位和对学校教育的重视。