教育政策环境

三、教育政策环境

构成教育政策环境的要素是多层次、多方面的，而且不断变化，其中一些是时代境遇中的特定背景，直接影响教育政策系统的运行态势，还有一些环境要素总是保持相对的稳定性，构成教育政策相对恒定的背景。

（一）自然环境

自然环境指一个国家、区域所处的地理位置和自然状况，包括地形、地貌、气候、自然资源、土壤、水系、矿藏及人种构成等。自然环境是一个国家生存和发展的物质基础，也是国家经济建设的立足点和出发点，构成教育政策系统最基础、最稳定的环境要素。自然环境的优劣，决定着一个国家或地区的生存能力和发展潜力的大小，很大程度上也决定着一个国家或地区的教育发展水平。多数情况下，自然环境与教育发展水平呈高度正相关，即自然环境越是好的国家和地区，其教育发展水平也越高，自然环境较差的地区难以支撑起教育的规模和质量。除了自然环境本身可以成为教育教学的对象之外，自然环境也通过对文化环境、经济环境的影响，制约当地的教育投入、教育层次类别的格局、制度创新方向等。但是，在很多情况下，自然环境对教育政策的影响并不如其与经济发展水平的相关度高，相反，在一些自然环境恶劣、经济发展相对困难的地区，由于教育成为当地公众摆脱贫困的唯一希望，当地政府会倾力办教育，以满足本地学子通过教育改变人生命运的愿望。自然环境对教育政策系统的影响最集中地体现在城市与乡村教育不同的发展道路上。教育政策除致力于教育资源的均衡配置外，还必须在促进教育内容适应乡村教育的特点与满足乡村学子城市化需求的张力之间获得平衡。

（二）人口特征

人口是影响教育政策的环境要素，一个地区的人口特征包括人口规模、人口增长模式、年龄分布以及由其他重要数据形成的相关信息。对于教育政策制定来说，学龄人口规模及其分布、人口迁移情况和城市、郊区与农村的人口变化、家庭构成与生活方式的变化、家庭收入情况、长期人口变化周期等，都是重要的制约条件。比如，人口老化、人口平均年龄上升即会产生终身教育的需求，独生子女政策导致家庭对优质教育资源的需求，移民与迁徙对非户籍所在地教育供给提出需求，城市郊区化发展形成对学校布局的需求，而人口变化周期则要求教育层次结构作出适时调整。

人口特征对教育政策的影响除了产生这些物理现状的改变需求外，还对教育政策系统的深层改变提出要求。比如，贫富差距扩大造成的贫困儿童数量的增长，现代社会亲情的疏离造成的心理亚健康人群的扩大，电视媒体暴力渲染造成的问题儿童，都要求今天的学校肩负起更艰巨的使命，满足这些儿童特殊的社会与教育需求。

可以说，人口及其生活方式的飞速变化使得今天的儿童生活在一个与政策制定者们的生活经历完全不同的世界，需要教育政策作出不断的调整。值得注意的是，为满足学龄人口激增而形成的扩张型教育政策在学龄人口步入低谷之后需要进行适时调整，否则会造成学校在低水平上的竞争和教育资源的极大浪费。

（三）经济环境

历史唯物主义阐明了经济基础决定上层建筑的辩证思想，从而也阐明了经济之于社会政策的决定作用，经济至少“决定了制定和实施政策的重要的参照体系”。⁽³⁴⁾可以说，无论什么性质的国家和地区，其公共政策，包括教育政策的目标、途径都要受到经济环境的制约。这里所说的经济环境是指对教育政策系统的存在、发展和运行具有重要影响的各种经济因素的总和，包括生产力的性质和结构、生产资料所有制的形式、经济结构、经济制度、经济体制、经济总量等。

1.经济发展水平对教育政策的影响

经济发展水平常被视为一个国家和地区的经济实力，主要以人均国民收入来衡量。它与教育投入及当地平均的教育水平呈高度正相关。“国家或地区的经济实力是教育政策制定和实施的基本物质条件，也影响着国家的基本政策倾向和政策实施效率。”⁽³⁵⁾很明显，世界范围内义务教育年限不断提升、高等教育入学率大幅跃进均受经济发展水平的影响，从教育平等到教育优质均衡的转型，从一元学术教育到多元化教育模式的实践，亦是经济发展水平提升的必然需求。而且，经济发展水平对政策本身与政策过程的影响也是巨大的，一个大型的政策项目常常需要以千万、亿的财政投入来计算，没有足够的经济实力，一些教育改革将不得不停留在政策设想阶段。

2.经济制度对教育政策的影响

经济制度是一个国家经济领域最为基本的社会经济关系的总和。私有制与公有制是当今世界的两大经济制度。教育是公认的公共事业，公立教育的性质和任务大体相似，但不同经济制度下的教育内容和教育方式大不相同，因此，相关的教育政策、管理模式也有差异。此外，不同经济制度下私营经济的地位和运营方式不同，对私营教育（我国称民办教育）的政策也会有较大差别，进而导致人们对私营教育的产权归属、赢利与否等相关问题的认识以及政策规定性的差别。

3.经济体制对教育政策的影响

与经济制度相比，经济体制强调较为具体的经济运行规则与规范。不同经济体制对教育政策系统的影响不尽相同。市场经济通过价格这只“看不见的手”来进行资源配置，调节整个社会的经济生活；计划经济是通过国家计划，运用行政手段调节国民经济。这两种经济体制下的教育虽然都可以是由国家主办的教育，但在教育的经营方式上有不同的追求。计划体制更重视国家对教育资源的分配，力求在平等分配的前提下，能通过国家计划确保重点战略的实施，如新中国成立后实施多年的重点学校制度；市场体制则更强调竞争与选择，通过分权给地方乃至给学校，促进学校变革，让优质教育脱颖而出。西方国家20世纪80年代以来的学校选择运动就是市场体制在教育系统中的反映。

我国正处于社会主义市场经济初级阶段，其主要特征表现在:

坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，毫不动摇地巩固和发展公有制经济，毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展，坚持平等保护物权，形成各种所有制经济平等竞争、相互促进新格局。深化国有企业公司制股份制改革，健全现代企业制度，优化国有经济布局和结构，增强国有经济活力、控制力、影响力。深化垄断行业改革，引入竞争机制，加强政府监管和社会监督。加快建设国有资本经营预算制度。完善各类国有资产管理体制和制度。推进集体企业改革，发展多种形式的集体经济、合作经济。推进公平准入，改善融资条件，破除体制障碍，促进个体、私营经济和中小企业发展。以现代产权制度为基础，发展混合所有制经济。加快形成统一开放竞争有序的现代市场体系，发展各类生产要素市场，完善反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的生产要素和资源价格形成机制，规范发展行业协会和市场中介组织，健全社会信用体系。⁽³⁶⁾

社会主义市场经济初级阶段的基本形势对于我国教育事业发展的影响表现在:教育体制机制不完善，学校办学活力不足；教育结构和布局不尽合理，城乡、区域教育发展不平衡，贫困地区、民族地区教育发展滞后；教育投入不足，教育优先发展的战略地位尚未得到完全落实，在接受良好教育成为人民群众强烈期盼的背景下，我国教育还不完全适应国家经济社会发展和人民群众接受良好教育的要求。⁽³⁷⁾

（四）政治环境

教育政策是国家管理教育这项公共事业的重要手段，是国家对教育资源的权威性分配，其中充满了利益的考量与冲突。教育政策的议程和制定直接取决于政治法律制度，是国家政治生活的重要环节，政治制度、政治体制、政治结构、政治关系、政治传统以及政治文化等，都对教育政策系统发挥着重要作用。

1.国体

国体即国家的阶级本质，表现为社会各阶级、阶层在国家中的地位，包括社会各阶级、各阶层在国家中所处的统治与被统治地位、领导与被领导地位。一般而言，国体按类型大致可分为君主制和共和制。不同类型国家的宪法对国体的表述方式颇不一致。西方资本主义国家往往回避社会各阶级在国家中的地位问题，声称国家为民有、民治、民享的国家。在同一类型的国家，由于阶级力量的实际对比关系不尽相同，也可能出现多种模式的国体。如同为资产阶级国家，有的可能是大资产阶级专政，有的可能是中产阶级专政，有的可能是资产阶级与地主阶级的联合专政，等等。我国的国体由《中华人民共和国宪法》规定:“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”这一国体，直接决定了我国教育的性质是“新民主主义的，即民族的、科学的、大众的文化教育”。⁽³⁸⁾现阶段，我国教育的基本方针是“坚持育人为本、德育为先，实施素质教育，提高教育现代化水平，培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人，办好人民满意的教育”。⁽³⁹⁾基于此，各项教育政策的制定无不围绕解决公众所关注的教育难点、热点问题而展开。

2.政体

政体是指一个国家的权力构成及其运行的组织制度，即居于统治地位的阶段采取何种形式组织政权以及政权如何运作等方面的制度。政体与国体相适应。由于历史条件和阶级力量对比等具体情况的不同，国体相同的国家可能采取不同的政体，但都表现为同一特定阶级的专政。如资产阶级国家有君主立宪制、民主共和制（内阁制和总统制）等不同政体。我国的政体是人民代表大会制，全国人民代表大会是我国最高国家权力机关，其常设机关是全国人民代表大会常务委员会。全国人民代表大会常务委员会下设全国人民代表大会教科文卫委员会，其主要职责:审议全国人民代表大会主席团或全国人民代表大会交付的有关教科文卫等方面的议案和法律草案、质询案；向全国人民代表大会主席团或全国人民代表大会常委会提出属于人大职权范围内同教科文卫委员会有关的议案；参与教科文卫体和人口等方面的立法工作；依法对教科文卫等方面的法律进行视察与监督等。议行合一是人民代表大会制的基本活动原则，即既制定法律、决定国家大事，又组织行政机关，领导和监督行政机关的工作，并且通过其代表向人民群众传达所制定的法律和作出的决议的精神，以自己的模范行动带领群众认真贯彻执行。

3.政治文化

“政治文化是一个民族在特定时期流行的一整套政治态度、政治信仰和政治情感。”⁽⁴⁰⁾我国的政治文化传统带有很强的伦理意识，人治色彩较重，人情因素、血缘政治、地域观念、权力意识等在政治领域有很大影响，因而伦理秩序、等级观念、依附心理等在社会行为方面有明显的表现，其对政策过程的影响表现为在最有参与机会的政策议决阶段，独立思考不足、从众攀附、利益表达不足，从而导致政策执行过程中的心理冲突和行为冲突，造成所谓“上有政策、下有对策”。不过，随着政治体制改革和网络社会的兴起，利益表达空间的逐步扩大，公民参与意识的日益增强，公众开始不再是教育政策的被动接受者和服从者，而更多的充当建言者和评价者，这必将会对教育政策过程产生更加积极的影响。

（五）社会文化环境

社会文化环境是指对教育政策产生影响的社会状况与文化状况的总和。社会文化环境包括社会成员的受教育程度、民族构成、社会道德、社会风尚、人口素质等。社会文化环境影响教育政策的运行，一方面表现在社会文化环境决定了教育政策的制定者和执行者的素质构成；另一方面表现在社会文化环境决定了政策受众的基本素质。我国当前以单一追求升学为核心的应试文化，即深刻反映了社会文化环境对教育政策的强大影响。

（六）科技环境

科技发展水平对社会产业结构和就业结构有着直接的影响，从而不仅影响到大学的专业教育、中小学的课程内容，而且其所引发的传播方式的变革在很大程度上改变了人们的学习、交往等行为方式。在信息化的背景下，教育民主进程加速，民众参与教育政策的制定、执行和评价越来越普遍，对教育政策的关注度上升，教育政策不再只是教育行政部门内部控制的事件，而必须考虑到对社会大众产生的影响力；区域性教育事件和教育政策正日益突破地方域限，表现出区域教育政策的高度关联性，一个不妥当的政策行为一夜之间就可能酿成民怨沸腾、国际瞩目的重大事件。比如，作为教育信息公开互动的重要平台，教育部的新闻发言人制度在宣传发布国家教育政策、动员社会力量、推广教育改革经验中起到了积极的作用，但是，由于发言人的口误或个人意见误导，也多次导致媒体和民众对有关教育政策的误解和不满。因此，信息化发展对教育政策的开放性、科学性、严谨性要求越来越高。

（七）国际环境

国际环境是一国与他国的相互关系以及他国之间相互关系的总称。当今世界，全球化的趋势使得国与国之间的交往日益频繁，国际环境对各国教育政策的影响越来越大，不少问题已经超越国界，成为全人类面临的共同问题。随着全球化时代的到来，国际教育交流日益频繁，国际教育竞争日益激烈，这不仅催生了国际教育质量标准互认［如国际标准化组织质量管理和质量保证技术标准（ISO9000）、⁽⁴¹⁾国际与跨地区鉴证、⁽⁴²⁾经济合作与发展组织的国际学生评价项目（PISA）⁽⁴³⁾等］、国家间学历学位互认、国际上权威课程（如英国A‐Level课程、美国AP课程、国际文凭组织的IB课程⁽⁴⁴⁾）的全球推广、国际流动人口的双语教学等潮流，而且促使各国纷纷进行教育改革，将教育质量的提升作为国家教育发展战略。在这种国际环境大势下，各国迅速超越教育平等的原初理念，将卓越教育、英才教育、创新教育、教育优质均衡作为应对全球竞争的重要政策目标。教育对外开放是教育改革和发展的推动力，是经济全球化发展的客观要求。为了全面建设小康社会和创新型国家，从人力资源大国向人力资源强国迈进，我国也将培养国际化人才的教育纳入教育政策的范畴。以上海为例，为了实现到2020年基本建成“四个中心”⁽⁴⁵⁾和社会主义现代化国际大都市的奋斗目标，不断增强城市的综合竞争力和国际竞争力，上海将积极推进教育国际化，进一步扩大教育对外开放，加强教育国际交流和合作，大力培养具有国际视野、知晓国际规则并能参与国际交流的国际化人才，提升上海教育的国际化水平，把上海建设成为国际教育交流中心城市。为此，相关的配套政策正在抓紧制定和实施，如积极引进和消化国外先进课程资源，加强国际理解教育，积极发展中外合作专业和课程开发，开展学生交换项目，探索与境外学校之间的课程和学分互认等。⁽⁴⁶⁾