政权交替与日本政治结构的转型

臧志军

2009年8月30日，日本举行了众议院选举，民主党大胜，在总共480个议席中，获得了308个席位。9月17日，以民主党为首的联合政权上台。这是1955年以来日本第一次真正意义上的政权交替。

有研究者将民主党上台本身称为日本“政治的转折”，或者是“政治结构的转折”。这样的表述虽然有助于凸现自民党长期政权的最终结束，以及日本的政治统治方式由过去的一党长期执政向两党交替执政过渡的变化，但是其模糊了以下一个重要的事实：任何一个政党和政权都处于特定的政治结构之中；日本此次政权交替是泡沫经济崩溃和冷战结束以来日本政治结构变化的产物，而非政治结构变化本身。本文将分析日本政治结构的转型及其对于以民主党为首的联合政权上台的影响。

本文中的政治结构，指的是政治过程中各种非个体性政治主体之间的经常性组合和联系方式，它是介于阿尔蒙德和鲍威尔所说的政治结构和政治体系之间的概念。本文之所以不直接使用阿尔蒙德和鲍威尔所作的界定，是因为，他们对于政治结构的理解，接近于政治过程中的集团性角色，他们所理解的政治体系，包含了多个层次，难以精确地分析不涉及基本政治制度在内的次政治结构系统的变化。^【27】

一、自民党长期政权时期日本政治结构的特点和问题

在代议制民主的框架内，政治结构通常可以被划分为三个基本层次。在“一层楼”的是需求-表达层，它由无数个角色和个体性结构（次结构）构成，如选民、企业、地区、行业、特定人群等。“二层楼”是综合-代理层，它处于结构的中间，通常由政治家、利益组织、政治团体、主流媒体等次级结构构成。“三层楼”是转换-实现层，它由立法机关、政府、执政党等国家公共法权主体构成。

关于三个层次之间的关系，有三种基本模式。第一种是基层主导型，在这种模式下，基层的政治角色和个体性结构决定了政策议程的构建和政策方案的选择；政策需求发源于底层，经过二层楼的中间结构代理和放大；进入三层楼，最终转换为政策。第二种是中间主导型，在这种模式下，位于政治结构中间层的财界、政界、官界以及受到他们操控或者影响的主流媒体的精英们，根据其自身的价值观或者利益需求，采取向国家公共法权主体直接提交或者经过社会动员后再提交的方式，主导政策议程的构建和政策方案的选择。第三种模式是国家主导型，在这种模式下，作为国家公共法权主体的国家机关和执政党牢牢地控制着政策议程的构建和政策方案的选择过程，其他层次中的那些角色和次结构，只不过是赋予政策合法性的工具。

自民党长期执政时期的日本政治结构系所谓“政官财铁三角”结构，这种结构是上述第二种模式中的次类型。在这种模式下，财界、政界（主要是执政党中的“族议员”和派阀组织）、中央政府高级官僚，以及受前者控制或者作为其长期和综合性意志体现的主流媒体主导了政策议程的构建和方案的抉择。换言之，自民党长期执政时期日本政治结构的特点是：第一，“三层楼”基本上是“办事的”，国家的权力实际上集中在政治结构的“二层楼”，政、官、财界三方的互动与勾结控制着政策过程，决定了国家的发展方向。第二，在“三层楼”，通过执政党内部的派阀政治来模拟政权交替，从而实现政策的调整和克服统治危机。第三，资源分配权集中在被中间结构控制的中央，地方自治制度名不副实。

二、自民党长期执政时期日本政治结构的问题

自明治维新以后，日本“精英们”在迅速追赶和超越欧美发达国家这一点上，一直具有坚定的一致。第二次世界大战中日本的战败，并没有动摇其在实现这一目标方面的高度一致。在这种基础上，显然日本的上述政治结构有助于提高决策过程的效率，集中有限的资源实现国家发展的战略目标。现实情况也证明了这一点：日本的“政官财铁三角”政治结构在日本成长为一个世界经济大国的过程中发挥过积极的作用。但是，任何政治结构都是特定政治环境的产物，都指向特定的政治需求，并且是利弊得失共存和互为消长的。随着环境和需求发生变化，日本原有政治结构的负面因素逐渐凸现，其弊端日渐暴露。

（一）经济增长中的“土建国家化”

日本的经济发展，先是以“追赶”为目标。在“国家”（实质是“政官财铁三角”）的主导下，通过制定和实施各种产业发展计划、国土开发计划以及与之相配套的各项政策措施，调集各种资源着力发展重化工业，以及道路交通、汽车、家电等产业。经过国家持续不断的计划和政策引导下，到了20世纪80年代，日本成功地实现了经济现代化，并成为世界第二大经济强国。但是与此同时，在全球贸易保护主义日渐盛行的背景下，如何规避生产过剩危机、实现经济的持续增长成为日本统治集团面临的越来越重要的课题。在继续维护和扩展海外市场的同时，大规模地扩大国内需求成为其基本的政策选择。在扩大国内需求的方法方面，受“路径依赖”以及利益因素的驱使，日本统治集团选择了大规模地开展基础设施建设、即“土建国家”的模式。

长时期、大规模地开展基础设施建设确实有效地推动了全国范围内的均衡发展。但是也产生了大量的利权交易和许多与百姓日常生活无关或者不在民众需求排序前列的靡费项目。不仅如此，“土建国家”耗费了大量的财政资源，使得政府难以有效地应对民生方面的需求。在日本的一些地方，因为缺少床位或医生，甚至妇女临产时送医院都成了问题，作为一个第二大经济强国，这种状况简直令人难以置信。此外，由于土建成为各地方的主要产业，因此每当遇到经济不景气时，为了“保增长”，“政、官、财铁三角”总是靠加大土建项目的投入，来保证就业和税收，在此怪圈下，各种莫名其妙的政策和基建项目越出越多，后患无穷。“空港建设特别会计项目”就是其中一例。20世纪70年代，为了克服经济危机，日本政府以发展地方航空的名义，设立空港建设特别会计项目，鼓励地方建设机场。在此政策鼓励下，各地不顾实际需求和能力，纷纷建设机场。到2009年初，日本全国已建有97个机场。如果扣除政府财政补助的话，这些机场中实际只有3个机场盈利，其余皆在亏本运营。2010年3月开港的茨城机场竟然只有一条国际航线和一条国内航线，每天往返各一次航班。^【28】机场建成后，政治家和行政官僚逼迫航空公司开设航线，结果导致航空公司亏损。被视为“国家名片”的日本航空公司之所以长期亏损以至于沦落至严重资不抵债，一个重要原因就是其长期被迫飞那些亏损航线。不仅如此，为了还债，当局不得不提高飞机起降的机场使用费，导致很多国外航空公司减少航班或者干脆不来。由此恶性循环，结果机场财务状况更加恶化。

（二）政官财三界的利权交易和共谋结构

政界乃以政治为职业者之世界。毫无疑问，政界的主导者是执政党。曾在日本长期执政的自民党是一个特殊的政治集团，它由党的正式组织、派阀和党属议员三个次级结构构成。每一个结构都需要资金才能运转。不断地获取更加多的政治资金是其基本工作。^【29】尤其是自民党内的“族议员”，他们以政务调查会的有关部会及政策调查会为据点，勾结或者“运动”官僚，将自己代理的利益需求转换为国家的政策和政府的项目，以此换取财界的资金支持，并且用财界提供的资金进行选举，获取职业回报。

官界，指的是对于国家政策有重大影响的行政机关高级公务员（亦即高级官僚）的集合。日本的高级官僚通常出身于名校。人们之所以向往官僚生涯与官僚的职业生涯和职位所带来的“超额报酬”有关。这种报酬中的一部分带有“期权”的性质，它不是在官僚在位期间支付，而是在其离职后“下凡”到民间企业或者事业单位时才予以支付。官僚能否兑现这种“期权”，不仅取决于他在位时的职位，更取决于他在位期间所做的“工作”。一名在位期间与政界和财界建立起了良好关系的官僚，当其退职后，将会有报酬丰厚的“下凡”去处。

财界，就广义而言指的是整个经济界，其中包括财界团体、业界和大企业三种次级结构。财界团体是超越个别企业和行业的利益，站在“总资本”的立场上整合和提出利益要求的团体。维护和不断扩大“总资本”的利益，是其基本目标。业界则是站在特定行业的立场上整合和提出需求的团体。财界和政界之间，明显地一直维持着表现为捐款、会面、个人接触等形式的制度化关系。虽然这不能直接保障财界对于政策的影响力，政府有时也需要根据舆论和媒体的反应，作出与财界不同的判断，但是与其他政治参与者相比，财界对于政策形成以及决策者具有特殊的优越地位，这一点是毋庸置疑的。^【30】财界主要通过由狭义的财界团体组织政治捐款、派遣财界大佬直接参加执政党和政府的政策审议机构、与执政党及政府首脑直接交流，发挥政治影响力。业界团体主要通过与政府有关职能部门以及执政党的政策研究、审议机构建立密切联系，发挥政治影响力。大企业主要通过向执政党及其派阀领袖提供政治捐款、向高级官僚提供退职后“下凡”的职位以及直接参加执政党和政府的政策审议机构，发挥政治影响力。

如上所述，在“政官财铁三角”时代，日本财界与政界之间、政界与官界之间以及官界与财界之间形成了某种利权交易的“惯例”，这种惯例导致了政官财的共谋结构。这种共谋结构的形成，虽然有利于统治集团集中意志并在此基础上对有关资源进行集中配置，但是，由于三方各自的自身利益也深卷其中，最后不可避免地陷入从自身利益出发的政策供给和项目设定这样一种自我目的化的政治泥沼。

以前述“土建国家”为例，日本统治集团之所以选择这一经济发展方式，固然有“路径依赖”的影响，但是另一方面，也因为在这种模式下，政、官、财界三者都可以获得最大的利益。执政党的政治家们可以通过预算审批和项目斡旋，获得政治资金和选票；中央政府机关的行政官僚可以通过项目确定和补助金发放，为自己寻得回报（退职后到有关企业或事业单位高薪发挥“余热”）；财界则可以通过公共资金大量投入基础设施建设项目，获得利润。

（三）官僚行政的自我目的化

日本官僚的职业收入实际上由三个部分构成：一是其在职期间的薪金等收入。和其他阶层相比，这一部分的收入并不特别高。二是其离职时的退职金。这笔收入虽然较为可观，但是基本上也就等于一套高级公寓的价格。三是离职后到企业或事业单位再就职（俗称“官僚下凡”）的收入，此笔收入金额堪称巨额，正是这笔收入使得官僚的“生涯收入”远高于其他职业。

因为长期采取国家主导的发展模式，所以日本中央行政机关在资源分配方面拥有很大的权力，它们通过设定政策项目、分配补助金等方式，调配财税资源。官僚在预算分配、政策和项目设定方面，极为重视本部门实际上也是他们自身的利益，他们通常并不通过受贿等低级的和非法的手段获取额外收入，而是通过以下两种方式获取额外收入：第一种方式是，由自己或者前辈在位时出台政策或者设立政务项目，为落实该项政策或政务项目建立政府部门的外围机构（如事业单位和中介组织），向承担该项目的机构发放项目补助金，最后通过“下凡”进入该机构担任理事长、理事等重要职务以“合法地”获取高额报酬。第二种方式是，在退职后按照规定经过一定的“冷冻期”之后，到与原先职务有关的大企业担任顾问等职，获取额外收入。这两种方式都称为“官僚下凡”，其获取的报酬实际上都具有“职务期权”的性质。

“官僚下凡”在日本是早已有之并且可以说是人所共知的现象（当然一般民众过去似乎并不清楚这些官僚下凡后拿的报酬有多高）。在过去，官僚下凡作为日本经济发展模式中的所谓“护航船队”方式的组成部分，对于形成政官财界互动结构乃至于帮助企业成长发挥过重要的作用。但是后来随着企业的竞争力的提高特别是泡沫经济的崩溃以及经济的持续低迷，企业吸纳官僚下凡的意愿和能力下降。在此背景下，政府部门的外围机构成为官僚下凡的主要去处。

官僚下凡是导致许多靡费政策和政务项目产生以及长期存在的重要原因。因为正是这些政策和政务项目提供了接纳官僚下凡的场所和资金。

（四）中央集权的异化

从法律上讲，日本是在单一制下实行地方自治的国家，但是日本的地方自治长期被人称为“三分自治”。20世纪90年代末的地方分权改革虽然重新确认了地方分权的原则，并且废除了“（中央政府）机关委任事务”，但是实际上并没有涉及财税领域的分权。进入21世纪后，在自民党统治时期日本虽然在财税领域进行了“三位一体改革”，但是中央政府以及政府部门仍然通过政策的设计、项目和标准的设定以及相关补助金的发放等形式，控制着地方自治体的行政及其财源。

中央集权虽然有助于实现全国范围内的基本公共服务供给的均等化，但是也导致地方自治体难以因地制宜地出台政策应对地方社会和民生问题。当中央集权与政官财界自身利益的满足紧密地联系在一起时，这种体制产生的弊端就更加为人所诟病。在日本，关于地方分权改革已经讨论了几十年，不仅是普通的民间人士，甚至政官财界中也有不少人一直在大声疾呼，但是就改革的实践来看，说得多，做得少，改革进程步履维艰。之所以呈现这种状况，关键原因还在于控制着国家权力的统治集团不愿意放弃既有的权力，执政党的政治家们如此，官僚和财界也是如此。现在日本的中央和地方之间的事权和财权分配是不匹配的。从所需经费角度而言，大致上中央承担40％的公共事务，地方自治体承担着60％的公共事务；而中央财税收入占全国的60％，地方自治体占全国的40％。试想，如果按照事权和财权相匹配的原则进行改革，将中央所掌握的财税分配比例大幅度转让给地方自治体，将会出现什么情况？当然首先就是来找政治家、政府官僚“陈情”者的数量大幅度减少，财界对于国家发展的影响力也会下降。正因为如此，一些人和组织处心积虑地寻找种种“理由”来抵制和延缓地方分权改革。

三、日本政治结构转型的端倪

自民党长期政权下形成的上述政治结构实际上从20世纪90年代中期就已经显现出瓦解的端倪。其表现主要有：

第一，财界与政界关系开始疏离。自民党政权是个非常费钱的统治结构。^【31】在冷战时期，财界虽然一直对此有所抱怨，但是出于维护保守政权统治这一大局，一直有组织地向自民党提供大量政治捐款。冷战结束后，财界觉得这样做的必要性已经消失，而同时其弊端已变得难以接受。^【32】于是从1993年开始，财界借口政治改革而停止组织向自民党提供政治资金。此后，随着政党补助金制度的实施，自民党政治资金的来源发生重大转变，其政党收入的一半左右转而来自于政党补助金。财界此举虽然降低了政治运作的成本，但是也导致了自民党对于财界出现某种程度疏离倾向。2004年，财界为了遏制这种趋势，决定在企业、业界向政党（主要是自民党）提供政治捐款中恢复进行“斡旋”，不过加了一个附加条件：就是政策评估，即在政策评估的基础上提供政治捐款。但是，财界的努力为时已晚，有组织的捐款毕竟已经停止了十年，在这期间，自民党已经建立起了新的资金渠道，因此，自民党领导人在很大程度上不再像过去那样唯财界马首是瞻了。小泉纯一郎在处理中日关系时，不顾财界领袖的一再劝说，坚持参拜靖国神社就是其中的一例。由此可见，原本日本政治结构中间层中的财界因素的影响力已有很大程度的减退。

第二，政界中的派阀因素和“族议员”因素影响力的下降。20世纪90年代中期所谓的政治改革，其矛头所指在很大程度上是自民党内的派阀。因为派阀虽然通常不是党内的政策集团，但是其在争权夺利中经常以对某项政策的反对或支持相要挟，这样就影响了保守政治统治的效率。20世纪90年代日本政治改革中有两项内容与派阀影响力的衰退有关：一是改中选举区制为小选举区比例代表并立制，并且小选举区的议席总数远远大于比例代表选区的议席数。这一改革从长期来看，增强了政党本身对于党属议员的控制能力，降低了派阀存在的意义。^【33】二是实行政党补助金制度，同时进一步加强对于政治捐款的限制。这一改革使得政党本身获得了相对稳定的资金来源，同时压缩了派阀和政治家个人的募款空间。族议员影响力的下降则和小泉纯一郎的改革有关。小泉纯一郎为了挽救保守政治统治，竟然喊出了“粉碎自民党”的口号，不惜通过邮政民营化改革以及道路公团改革向自民党自身统治的社会基础动刀。通过改革，自民党内族议员受到重创，其影响力开始下降。

第三，地方要求分权的声音开始扩大，魅力型地方领袖在全国政坛上崭露头角。在以往的日本政治结构的三个层级中，地方位居“基层”；地方的需求需要通过中间结构层的代理才能够在国家政策层面得到转换。此外，地方首长通常只是地方政治的“明星”，他们通常仅就本地方的事务发表见解；即使他们就全国性的事务发言，也很难成为政官财界和媒体持续关注的焦点。但是，进入20世纪90年代以后，这种情况发生了极大的变化：出现了一批在全国范围内有影响的“明星”地方首长，如冲绳县知事大田昌秀（1990年至1998年在职）、三重县知事北川政恭（1995年4月至2003年4月在职）、长野县知事田中康夫（2000年10月至2006年8月在职）、横滨市市长中田宏（2002年4月至2009年8月在职）、大阪府知事桥本彻（2008年2月至今在职）、宫崎县知事東国原英夫（2007年1月至今在职）、名古屋市市长河村隆之（2009年4月至今在职）等，他们虽然是地方首长，但是其言论和改革实践在全国范围内受到持续关注；其中的一些改革措施（如北川正恭在三重县发起的“政策和项目评估”改革）在全国范围内得到推广。^【34】这表明，他们所触及的问题实际上并不仅仅是本地方的问题，而是在全国范围内带有普遍性的问题。这样一来，以他们为代表的“地方”在日本政治结构中的地位和影响力上升至了中间层级。

第四，官僚优秀论破灭，官僚下凡受到日益强烈的批评。过去很多人认为，日本官僚是非常优秀的，美国学者C·H·约翰逊甚至著书《通产省与日本奇迹》，认为日本官僚及其行政指导直接促成了战后日本经济持续高速增长的奇迹。^【35】然而，曾几何时，日本经济连年不振，加之各种行政丑闻接连曝光，日本官僚优秀论终于破产。原来在很大程度上为社会所容忍的官僚下凡也越来越受到人们的强烈批评。

第五，“土建国家”这一经济增长模式难以为继并受到广泛的批评。经过连续的经济增长，日本国民财富剧增。在此背景下，政府一直倾向于通过新开或者扩大政策口子来应对各种问题和需求。遇到经济危机，也总是通过扩大财政支出来进行刺激；而由于既得利益格局所形成的“路径依赖”，这些扩大的支出大多又投向了钢筋混凝土建设项目，个中靡费，难以计量。由此财政所背的包袱越来越大，政府投资建设的项目和日本民众日常生活所急需的事项之间的关联度和优先顺序之间的距离越来越远。

当然，上述变化只是端倪，只是开始，如要成为一种转折，成为一种不可逆转的趋势，既需要契机，更需要结构性的保障。所谓契机和结构性的保障指的是：第一，有新的执政者；第二，有真正的新的执政纲领；第三，开始实施大规模的政策方针的转向。2009年9月民主党上台执政，基本满足了上述条件。

四、新政权上台后的新政及其意义

新政权上台时间不长，迄今为止在政治与行政领域实施的新政可以归纳为以下三个方面：

第一，强化政策过程中的政治主导，消除以往的官僚主导。强化政策过程中的政治主导，开始于自民党执政后期。2001年日本实施的中央政府机构改革，其中一项重要内容就是加强政治对于行政的控制。为此，当时采取了设置阁僚会议、设置特命担当大臣职位、设置内阁府、在内阁府设置有关重要政策领域的政策规划机构、精简各省厅中的政策审议机构，以及在各个省厅设置副大臣等措施，大幅度地提升以执政党总裁——政府首相为代表的“政治”在政策过程中的主导地位和对于行政的综合控制能力。

新政权上台后进一步采取了以下措施：一是在各省厅建立“政务三役会议”（大臣1人、副大臣2人、政务官3人），按照政权公约全面审核和甄别行政机构的职能、政策和项目，控制省厅内的政策决策。二是废止自明治维新建立内阁制度以来一直存在的事务次官会议制度，强化内阁的决策权。三是设立行政刷新会议，对于各省厅提出的预算项目进行甄别。四是着手废止官僚下凡惯例。以上措施，得到国民的普遍支持，也受到一些人的强烈反对，真正产生实效，尚需待以时日。

第二，加强执政党内的集中统一领导，防止产生新的派阀和族议员。民主党上台后吸取了自民党执政时期的教训，严防党内产生派阀结构和族议员，以免导致在政治结构中间层产生次结构之间的内耗。其措施有：（1）禁止党属国会议员以个人名义提交议案。（2）禁止党属国会议员个人接受来自个人、企业、地方、组织和其他利益关系人的陈情，所有的陈情统一向干事长办公室提出并由党的有关部门汇总后提交给政府及其他有关方面。这一改革在实施中也遇到了阻力，一些党属议员以法律赋予了国会议员以提案权等为由，试图维护政治家在政治结构和利益表达-代理过程中的传统地位。

第三，改变经济发展思路，从“土建国家”转向民生政治。新政权上台后，中止了八场水坝等一批基础设施项目的建设，筹措资金实施子女津贴、高中免费教育等民生政策，力图实现从土建国家、钢筋混凝土项目为中心的经济增长方式向以民生为中心的经济增长方式的转变。

这些新政措施所产生的影响是结构性的，因而也是转折性的。其实施不仅涉及广泛的利益纠葛，而且关系到日本政治基本格局的变动，其复杂和艰巨程度，决定了其绝非三年五载、十年八年就可以实现。整个过程或许还会有反复，但是这是日本自20世纪90年代以来长达20年累积而成的变化和趋势，因而也是难以动摇的。

在大规模政治的时代，履行综合-代理功能的政治中间层和中间结构是必不可少的。问题的关键是这一结构如何有效地发挥其承上启下的功能，避免走向自我目的化。就此而言，此次日本政治结构的转型并不是政治结构中层次的增减；日本政治结构中原有中间层内的结构的瓦解，并不意味着这一层级本身的消失。此次日本政治结构的转型的核心，将是中间结构的更替和再造，其目标是整个政治结构一层、二层、三层之间的高效沟通与转换。在这一点上，保守政治统治集团和普通国民之间有着高度的一致，虽然这种一致只不过产生于两种不同政治意愿在当下的一种交叉，但是就是这种交叉决定了日本政治结构转型的必然。

（本文作者为复旦大学国际关系与公共事务学院教授、日本研究中心研究员。本文的研究得到复旦大学亚洲研究基金的资助。）