日本能源结构与能源政策调整

日本能源结构与能源政策调整

丁　敏

煤、石油、天然气与核能是支持现代经济发展的主要能源，并主导着现代社会的能源结构及其变化。自英国产业革命以来，世界工业经济的发展大大改变了世界能源形势。在世界能源形势的变化中，首先出现了煤进水退的结构大调整，即煤在能源结构中的比重上升，水的比重下降，以后又出现了油进煤退的结构大调整，即石油的比重上升，煤的比重下降，随着科技进步，天然气、核能的开发利用增加，清洁可再生型新能源如太阳能、地热、风能、生物能源的开发利用，也正在受到重视，今后新能源的比重将继续上升。

日本是世界上少数几个发达国家之一，是能源消费大国。战后日本能源消费增长和结构转换比较典型地反映了世界能源消费增长和结构转换的规律。研究日本能源结构变化和能源政策，可以为后发国家提供诸多可学习的经验和必须记取的教训。

一、日本的能源结构

战后日本发展经济主要依赖的能源是水力、煤、石油、天然气、核电。随着经济发展，社会对煤、石油的消费增加，水力在能源生产和消费中的比重下降，煤、石油、天然气、核电成为支持日本经济的四大能源支柱。

(一)战后日本能源结构现状

1945年到1955年是日本经济恢复期，由于第二次世界大战刚刚结束，国际环境还处在战后动荡之中，国际贸易在范围和领域上都受到很大限制，日本在解决能源问题上只能依靠自己国内现有条件。当时日本一次能源主要依靠国产煤和水力。1955年日本的国产煤在一次能源供给中占44%，水力占27%，一次能源的自给率达80%。

(二)经济高速增长中能源结构的转换

1955年到1975年日本经济出现高速增长，同期对能源的需求也成倍扩大。日本在努力开发国内外能源资源和努力增大能源供给的同时，能源供给结构发生重大变化，最突出的就是石油取代煤在一次能源中占了主要地位。

由于开采石油的技术和能力提高，国际石油能源供给力增强，石油比煤清洁又便于运输，当时石油价格又很便宜，日本由大量使用煤转向大量使用石油。

在1955年到1975年的20年间，日本对能源的总需求增长了5.7倍，对各类一次能源的需求增长分别为石油增长23.8倍，天然气增长46倍，煤增长2倍，水力增长1.1倍。到1975年，日本一次能源结构中石油的比重超过70%，煤的比重降到16.4%，日本国产煤的比重降到3%，水力的比重降到5%，一次能源的自给率也降到12%，日本能源的安全系数也因此大大降低。

在60年代的能源结构转变中，日本能源的进口依赖度大幅度上升，特别是对中东石油的依赖度迅速上升。1973年，进口石油在日本一次能源中的比重上升到75.6%，同年意大利、法国的进口石油比重分别为74.3%、69.6%，美国的进口石油比重为17.1%。由于日本过度依赖进口石油，70年代的石油危机使日本能源成本的上涨率大大高于其他国家。

(三)石油危机后日本能源结构的再转换

20世纪70年代，中东地区发生两次大的局势动荡:1973年第四次中东战争爆发和1979年伊朗政变。中东石油生产和运输受挫从而导致世界石油价格飞涨，引发了世界石油危机。

1973年1月石油价格大约为2.5美元/桶，同年12月涨到5美元/桶。1974年1月每桶石油价格已经涨过11美元，是1973年价格的4.4倍。这场石油危机在不同程度上打击了主要发达工业国，日本是其中遭受创伤最深的国家。石油价格暴涨引发了通货膨胀，严重打击了过度依赖石油的日本经济。在这场前所未有的能源危机中日本痛切地认识到过度依赖石油的风险。

这场危机使沉浸在石油梦中的日本惊醒。从能源安全角度考虑，日本开始调整能源结构，积极推进原子能开发和使用，用进口煤和天然气取代部分石油，在耗能的产业领域坚决开展节能运动，通过各种努力降低日本经济对石油的依赖。

日本改变能源结构和降低能耗的努力在以后的若干年中逐渐显露良效。在1975年到1997年之间，日本对能源总需求增长了1.5倍，其中对原子能需求增长12.6倍，天然气需求增长7倍，相比之下对煤和石油的需求增长幅度缩小，煤增长1.6倍，石油增长1.1倍，石油在能源结构中的比重明显下降。90年代末日本一次能源供给中，石油的比重已经降到52%左右，比20多年前降低了19个百分点。日本经济的能耗也大幅度下降，整个社会的能源效益得到提高。

尽管石油危机以后日本努力降低了自己对石油的依赖，降低了能源结构上的风险，但石油在日本一次能源中仍然占50%以上，进口率几乎是100%，对中东依赖程度仍然高达80%以上。

二、日本能源政策调整

日本能源政策是关系日本社会能源总供给和总需求的重要经济政策，起着调节能源结构，协调能源资源配置等重要作用。能源政策是战后经济发展战略的核心部分，能源外交在日本对外关系中也占有重要地位。

(一)经济高速增长期的能源政策重点

能源政策在日本经济政策中占有重要地位，一直受到国家高度重视。没有能源，经济列车就跑不起来。战后日本实现经济高速增长首先得力于能源产业的发展，能源产业的优先发展一直受到国家政策上的高度重视。

日本的能源政策主要由煤炭政策、石油政策、核电政策、节能政策以及新能源政策组成。日本能源政策的基本目标是:经济增长，能源保障，环境保护。因为上述三个目标的英文表述是:“Economic Growth，Energy Security and Environmental”，简称能源“3E”目标。

在20世纪50年代，日本要大力发展重工业，这一时期首先重视的是煤炭生产，对煤炭产业采取“倾斜生产”政策，给予保护和优待，使其优先发展。当时，能源政策的重点在于积极发展煤炭产业，以煤炭产业的先行发展支持钢铁等重工业的发展。

60年代，廉价石油开始进入日本，这对日本经济发展增强了能源供给，同时，对日本煤炭产业又构成冲击。日本曾经为了保护煤炭产业，不顾市场规律，用行政手段对煤炭业实行保产保价，比如硬性规定国有企业使用高价国产煤，把煤的价格成本转嫁到产品上，由消费者分担。这一时期，国际石油供给充足且价格便宜，日本用进口石油代替煤炭，是有利于以较低的能源成本发展工业的。60年代，日本煤矿资源已经走向枯竭，国产煤的供给出现不足，且国产煤炭比进口石油成本高出太多，日本国产煤的市场竞争力明显下降。另外，煤的生产和使用容易造成灾害和环境污染。鉴于上述情况，日本的能源政策开始向廉价石油倾斜。

在政府主导下煤炭产业开始结构调整，削减过剩生产设备，裁减雇员，压缩国产煤的生产，对一些经济上不合算的煤炭企业，实行关、停、转产与合并。在减少国产煤供给的同时，增加进口石油和煤。能源政策重点向石油倾斜后，石油在一次能源供给中的比重迅速上升。

石油成为日本基干能源以后，如何保障石油的供应稳定和价格稳定，成为日本能源政策的中心课题。让国内石油产品市场在相当程度上受控于国家，是当时经济主管层的主导思想。日本制定了一系列石油政策，陆续出台了有关石油的法规，主要有《石油业法》、《石油储备法》、《挥发油销售业法》、《特定石油产品进口暂时措施》。除上述四个法规外，还有应付紧急情况的两个法规:《石油供需调节法》和《稳定国民生活紧急措施》。这些法规构成了比较完整的石油政策体系，为发展日本的石油产业制定了框架。

(二)石油危机以后能源政策调整

石油危机过后，日本调整了能源政策，政策的重点转移到降低石油依赖度，促使能源多样化上。积极发展核电、天然气，部分取代石油，成为日本后石油危机时期的重要能源政策。这一政策的实施，使日本20世纪80年代的能源结构发生重大转变，一次能源中石油的比重大幅度下降，核能、天然气的比重上升。

回顾战后日本的能源政策，国家高度重视能源供给，重视能源结构调整，大力支持进口能源，重视在全社会开展节能，是其政策的显著特征。由于日本有比较明确和完善的能源政策，保证了能源与经济的协调发展。

当然，日本在能源方面仍然面临诸多问题。日本虽然没有石油资源，却是世界第二大石油消费国;日本经济对石油依赖度仍然居高不下;进口石油离不开中东轴心;国民对核电安全的质疑增加，政府逆水行舟坚持推进;生产领域须要继续节能，生活领域耗能问题突出;十年景气低迷拖后腿，新能源计划进展慢。针对日本的能源问题，决策层面的政策选择动向是:继续重视供给，控制消费;继续提倡全社会节能，重点放在民用领域;咬住油、气、核电不放松，其他能源为补充;关注国际能源动向，加强外交攻势;继续推进新能源开发，适当增加投入。

1.继续推进节能，重点放在生活领域。在战后相当长的时期内，产业一直是日本能源消费的主体，特别是重工业的发展需要大量消耗能源。石油危机促使日本产业结构调整，重工业在产业中的比重下降，家电、机械、半导体等劳动密集型和技术密集型产业，成为80年代经济增长的支柱。产业结构调整和家电普及，使产业能源消费增长得到控制，民用能源消费和运输用能源消费增加。生活和运输领域耗能问题突出。

针对当前能源消费形势，日本加强节能对策，除继续开展产业自主节能运动外，在生活层面，加强节能宣传和教育，强化具体措施。促进家电、办公机械能效改进，控制民用空调对能源的消耗;鼓励开发新建筑材料，提高住宅、建筑物温度调节效率，提倡建设节能型住宅和建筑物;提倡国民改进生活方式，减少能耗。在运输层次，继续改进汽车能耗系统，促进环保型汽车普及，对能效低、不环保的运输工具，用税费政策加以限制，强迫淘汰;促进节能运输工具生产和使用;提倡利用公共交通工具，尽量控制私车用量;改善交通条件，提高物流效率;推进电子商务和家庭办公。

2.继续保障石油稳定供应，努力提高石油产业经营效率。2000年度，日本消费石油3.12亿kl，在一次能源中占51.77%。预测2010年度，日本石油消费量和比重都有可能下降，但仍然是21世纪日本经济的主要能源。因此，日本将一如既往重视石油对策。保障石油供给的安全性，是石油对策的重点。在此前提下，对石油产业放松规制。1996年3月废除《特定石油产品进口临时措施》(简称“特石法”)，增加了进口石油产品自由度，促进日本石油市场国际化，利用好国际石油市场。放松规制增加了日本内部石油市场竞争，促进石油产业提高经营效率。

3.坚持利用核电，重视安全和环保。日本是核能利用大国，使用中的核电站52个，在建的2个。目前世界上拥有核电站最多的是美国，有104个;其次是法国，有55个核电站;日本在世界核电领域位居第三。

日益成熟的核能利用技术和设备国产化比例的提高，降低了日本的核电成本。日本政府和能源界的一些人士坚持认为发展核电最经济实惠，是符合日本国家利益的能源战略选择。问题是日本国民对核电站泄漏事故、核废料处理问题的顾虑增加，对建设新核电站的反对呼声加大。也有专家认为，过去，日本对核电成本的计算没有考虑环境因素，如果今后把环境成本核算进去，核电价格可能上涨，这将影响社会对核电的利用。经济产业省正在考虑促进核电利用的新措施，计划2005年出台一些新规定。同时，对核废料储存和再利用技术的开发给予积极支持。

4.继续实现能源多样化，探索最佳综合利用途径。石油、原子能、煤和天然气是日本的主要一次能源。在此基础上，政府积极鼓励开发新能源，争取提高新能源比重。同时加强对各种能源特性的研究，努力实现能源最佳综合利用。日本虽然一直主张加强新能源开发投入，事实上投入重点一直没有离开石油和原子能。从2002年日本对能源的预算看，对石油的预算投入金额最大，占能源预算总额的78%;其次是对核电的投入，对新能源的投入力度与前两项相比，差距甚大。

5.密切关注东亚能源动向，加强研究和预测。日本认为，东亚经济增长，特别是中国经济高速增长，带动东亚能源消费增长，增添了日本能源安全的不测因素，必须给予警惕。近年来，日本对东亚能源问题加强了研究和预测。一方面呼吁日本高度警惕由中国引发的能源危机，一方面建议东亚建立共同协调能源问题的机制，建立共同的能源储备体系。

在经济现代化过程中，能源经济在世界经济以及国家经济中的地位和作用日益突出。能源问题解决得好坏，已经成为经济和社会可持续发展和协调发展的重要前提。日本在发展经济中的能源决策、能源战略的成败，对诸多后发国家有十分重要的借鉴意义，特别是石油危机以后日本在节能方面的各种成功经验，值得在世界范围学习和推广，从而促进世界经济尽快步入节能高效发展轨道。

(原载《日本:2006》，世界知识出版社，2007年)