能源供需关系对能源政策及能源战略的影响

三、能源供需关系对能源政策及能源战略的影响

能源供需关系是制定能源政策的重要依据，同时也影响国家能源战略的重点与方向。在“八五”时期之前，我国石油资源尚能支持我国的石油生产时,我国能源战略追求的是能源供需自我平衡，强调增加产量，在多个五年计划中都把产量及产量增长作为一个重要计划目标。与之相应，我国所颁布的一系列政策措施也都是以扩大能源生产，增加能源供给为出发点。政策措施的着力点也主要在能源生产方面。当时采取的政策措施主要有以下几点:一是鼓励能源企业扩大能源生产规模、提高生产积极性。所采取的政策措施先是扩大企业经营自主权，实行承包经营责任制，实行价格双轨制等。后来是建立现代企业制度，实行政企分开，完善企业经营机制等。二是实施优惠政策、鼓励社会资金投入能源建设。能源建设项目可减按15%的税率征收企业所得税；电力工业打破中央财政一家办电，允许其他投资者投资电力项目，集资办电，实行还本付息的电价政策，等等。三是放松能源生产的所有制准入限制。在能源生产领域，积极利用外资，鼓励非国有企业发展，煤炭行业实行国家、集体、个人一齐上的发展方针。

从能源工业的发展速度来看，我国的政策措施取得了明显成效。1980～1995年，我国的能源产量增长了1倍，煤炭产量居世界第1位，发电量居世界第2位，石油产量居世界第5位。但是，我国的能源需求仍没有得到充分满足。此外，能源工业的生产技术水平没有与规模扩张而同步提高，基本上属于低技术水平的规模扩张。企业规模不经济，能源生产的集中度下降。煤炭企业最多曾达8万多个，平均产量不到2万吨。5万千瓦以下小火电占30%左右。以煤为主的能源生产与消费结构引发环境恶化。全国85%的二氧化碳排放、74%的二氧化硫排放、60%的氮氧化物排放以及大气中70%的烟尘都是燃煤造成的。能源需求对外依赖度增加，能源安全问题日益显现。“九五”期间，针对我国能源生产与消费存在的问题，能源政策重点有所调整:由原来的关注能源生产转向关注能源生产与能源需求两个方面。能源安全问题、能源环境与效率问题、清洁可再生能源问题受到重视，虽然在此之前，我国也有一些相关的政策与措施，但是在“九五”时期及之后，随着上述问题的日益突出，以及一些相应的法律法规的颁布，这些问题逐步成为我国能源政策的核心问题。从“九五”规划开始，能源发展战略不再单纯强调国内的产量目标，而是提出油气并举，“走出去”利用国外资源的发展战略。与此同时，加速能源工业体制改革，明确了石油与电力行业在产业组织与价格机制的改革方向。“十五”期间继续贯彻这一战略方针,并加紧石油战略储备的建设。针对过去我国能源工业发展只注重产量的增长，忽视产业组织的优化等经验教训，“十五”期间的能源发展注重了能源工业的组织优化。例如，针对我国一些地区尤其是沿海地区争上炼油项目的问题，国家有关部门提出了炼油工业应以改建扩建现有企业为主，谨慎安排新布点，对炼油能力相对过剩地区要增加控制能力，关停并转小型、低效炼油装置，做大做强条件较好的大型炼油企业，对空白地区可适当布点，对油品供应不足地区，首先考虑改扩建，适度、谨慎安排新布点等政策。煤炭企业的组织调整向大型化、集团化方向调整。建成了一批大型煤炭企业集团。一批生产技术落后，不符合国家规定的违法小煤矿退出了市场，煤矿数量由1998年的8万余个减少到目前的2.8万个左右。注重改善能源生产结构，水电建设步伐加大，稳步发展核电事业，确立风电等新能源开发建设的具体政策支持，启动西气东输，西电东送工程，改善我国经济发达地区的能源结构和能源供需状况。

“十五”期末，针对我国能源需求增长过快，供需矛盾紧张，以及各能源行业发展的不协调等问题采取了一些措施，我国政府从战略高度加强了对能源工业的宏观调控。成立了总理任组长的国家能源领导小组，作为国家能源工作的高层次议事协调机构，对能源战略规划和重大政策等前瞻性、综合性、战略性工作进行指导。启动了《能源法》制定和《石油天然气法》的立法准备工作，颁布了《可再生能源法》。对开发和利用可再生能源进行立法，一方面是为弥补我国常规能源的不足，更重要的是开始考虑环境问题，减少能源的对外依赖，维护国家安全。2004年，为了保证国内能源需求，减少出口，增加进口，国务院在实行配额制的基础上，取消炼焦煤、焦炭半焦炭出口退税的政策。此后，国家财政税务部门又调整了原油、天然气、煤炭资源税税额标准，税额水平与过去相比有所提高，在一定程度上修正了我国能源资源供需与税率不相符合的状况。

综合分析我国“十五”期间所采取的一系列能源政策，其重点进一步转向节能、环保。这种政策的调整主要源于我国快速增长的能源消费对我国的环境与资源形成越来越大的压力。2004年，我国的二氧化硫排放量为2255万吨，居世界第1位，比2000年上升了13%，其中火电厂排放的二氧化硫占到全国二氧化硫排放总量的一半以上。据测算，我国煤炭资源保证年限为114.5年，石油资源保证年限为20.1年，天然气资源保证年限为49.3年。虽然煤炭资源相对丰富，但是按目前的消费速度，到2020年，煤炭精查储量缺口达1250亿吨，详查储量缺口为2100亿吨，普查储量缺口为6600亿吨，需要投资400亿元以上。如果不对这种以浪费资源、污染环境为代价的能源消耗进行限制，我国环境污染和资源短缺会愈演愈烈，经济增长将难以为继。

中共中央在“十一五”规划的《建议》中，明确了新时期的能源产业政策，“能源产业，要强化节约和高效利用的政策导向，坚持节约优先，立足国内，煤为基础，多元发展，构筑稳定、经济、清洁的能源供应体系”。值得一提的是，“十一五”规划与“十五”规划在能源供应的来源和工作重点有所区别，“十五”规划中关于能源来源只是提出在“保障能源安全的前提下”，而“十一五”规划明确提出要“立足国内”；“十五”规划中把优化能源结构作为重中之重，而“十一五”规划则是强调节约优先。

为了配合“十一五”能源发展战略，各能源行业的发展方针也有调整，煤炭工业提出了加强煤炭资源勘探，提高回采率，减少煤炭开采对生态环境的破坏。煤矿建设由“新建为主，整合为辅”转变为“整合为主，新建为辅”。取消了“十五”规划中关于积极扩大煤炭出口的方针。电力工业“十一五”发展方针与“十五”不同之处是，变“十五”规划中的“积极发展水电”为“在保护生态基础上有序开发水电”，变“适当发展核电”为“积极推进核电建设”，由“因地制宜发展新能源发电”为“大力开发风能等可再生能源发电”。石油工业“十一五”的发展方针是在“十五”发展方针的基础上，提出了稳步发展石油替代产品新的发展方针。

还需要说明的是，“十一五”规划中提出了“构筑稳定、经济、清洁的能源供应体系”新的任务与目标。能源供应体系应由能源供应的物质体系和能源供应的价值体系两部分组成，能源供应的物质体系主要包括能源资源勘探开发系统、能源生产系统、能源运输系统、能源销售与服务系统、能源安全保障系统、能源环境监测系统等多个子系统组成。能源供应的价值体系也就是能源价格体系，能源价格体系受能源供需的影响，同时，能源价格体系又反作用于能源供应体系与需求体系。合理的价格体系是构建能源物质供应的基本条件。当前我国能源发展存在的一个比较突出的问题就是各能源行业发展与价格改革的协调性较差。例如，水电与火电的协调问题，原油价格与成品油价格的协调问题，煤炭行业与电力行业在电煤价格上的协调问题，煤炭运输与煤炭发展及火电布局、电网建设的统一协调问题等都还没有得到很好的解决，在一定程度上影响了能源工业的发展。

目前能源工业内部比较突出的矛盾是原油与成品油的比价、煤炭与电力的比价。2005年，国内成品油与国际原油价格倒挂，国内成品油价格涨幅比国际原油价格涨幅低20个百分点左右。在国际原油价格连连看涨的情况下，2005年国家虽然5次上调成品油价格，每吨涨幅累计在500元至600元不等，但仍然比国际市场价格低1500元至2000元。自1993年以来，我国的煤炭价格就已经放开，而电价仍由国家控制，煤电企业之间的价格博弈就再未停止过。煤炭企业与电力企业各自在博弈中的优势与劣势，除了主要受煤炭供需关系的影响外，也取决于这两个行业产业组织的构成与市场化程度。为了解决电煤价格问题，2005年国家出台了煤电联动措施:一是2005年发电的电煤价格上涨幅度控制在8%以内，二是电煤价格累计上涨5%，电价相应上涨一次，三是煤炭涨价因素的30%由电力企业内部消化。这一政策设计是防止电力价格大幅度上涨，同时给发电企业一定的价格上涨空间。煤电价格联动主要是解决煤炭价格和电力价格“市场价”和“计划价”的差价，而造成电煤价格矛盾的问题并没有根本解决。“十一五”规划提出“构筑稳定、经济、清洁的能源供应体系”表明我国在“十一五”期间，将会进一步注重能源工业内部的协调发展。