依法执政的宪政意义具体分析

三、依法执政的宪政意义

1.依法执政在渊源上契合宪政理性。宪政理性即宪政的内、外在合法性，旨在探寻与求证宪政的合价值性、合目的性或符合其灵魂与精髓。其实质就是民主政治以及民主政治得以实现的权利与权力的互动关系状况与归宿。自近代以来的宪政与政党结下不解之缘，横亘其间的关键便是执政党与国家的关系问题。而从法治的层面看，就是执政党的合法性、合宪性问题。因为“合法性事实上与治权有关。合法性就是对治权的认可”，“合法性形成了治权的基础，是法治体制中开展政治活动的基础。合法性作为政治利益的表述，它标志着它所证明的政治体制是尽可能正义的”。^[8]

“合法性”即英文中的“Legitimacy”一词，译为“正当性”，是指“拥有为普遍的行为标准(大多数人或传统、法律)所承认的正当理由的状态”，这种标准既可以是法律，也可以是道德或其他行为准则。在当代政治语境中，对执政存在着“合法性”上的两个误解，一是将“合法性”等同于“合法”，认为执政行为只要有了法律上的总体依据，就具有了合法性，从纯粹实在法的意义上理解执政的合法性。一是单纯地从价值层面分析执政合法性问题，或者准确地说是从政治逻辑和政策规定中寻找政治合法性，认为只要符合执政党的政策规定，就具有了“合法性”，即Legitimacy。革命历史的选择和现实政策的地位就是党执政的合法性来源，并成为其他政治行为的合法性的唯一依据。不能否认，上述分析中关于执政合法性的分析具有某些合理的成分，其中也不乏某些真知灼见。当然，如果从两个极端来分析问题，则不免失之偏颇、持之无据。应当根据宪政与法治发展的内在逻辑，从“普遍的行为标准”和“正当性”多维视角来进行解析。

在分析合法性时，马克斯·韦伯通过实证地分析政治统治的合法性后，发现任何统治者所认定的衡量合法性的普遍标准不外乎三种:一是遵从传统;二是服从法律;三是服从超凡的神力(charisma)。^[9]当掌权者宣称自己代表了传统，符合法律或具有克里斯玛(charisma)力量时，与之对应的统治类型就分别为传统型统治(traditional)、法理型统治(legal-rational)或克里斯玛型统治(charismatic)。韦伯的发现虽有一定道理，但始终没有触及实证的操作与具体的构架，没能回答统治应该怎样被建立起来这一应然意义的合法性基本问题。另一著名学者弗兰克·帕金(Frank Parkin)也正是从这个角度上指出了韦伯只注重统治集团将其统治合法化的努力而不管其正当性的真正渊源的局限性，认为他忽视了这样的道理，即合法性还涉及“那种在其中上述要求已在事实上被受压迫群体所接受和认可的条件。这也就是说，要求服从的基础已被那些被期望去服从的人们当做‘正当’而接受。合法化来自上层，而合法性则是下层的赠品”，而“经同意而统治”乃是一切统治合法性的最终来源。正是基于这一点，帕金认为“在有的情况下，可以说克里斯玛型的合法性是唯一纯粹的合法性类型”，因为“克里斯玛型领袖对其追随者和信徒们并没有控制比信仰更多的东西，那信仰是他们自愿给予他”。“真正合法性的试金石是，当主子没有力量惩罚反对者时，他的属下是否还愿意服从他的命令。”以帕金为代表的西方自由主义的局限也是十分明显的，只是回答了“统治应该怎样被建立起来”的问题，关注的重点是“怎样”，而真正重要的问题却是“什么样的统治应该被建立起来”。对此，西方宪政主义的典型代表卢梭等奉行理性建构主义，在柏拉图的哲学王统治即智慧之治后，在《社会契约论》中提出了公意的统治。卢梭在《社会契约论》第一卷卷首开宗明义地指出:“我要探讨在社会秩序之中，从人类的实际情况与法律的可能着眼，能不能有某种合法的而又确切(legitime et sure)的政权规则。”作为探讨合法性的宪政与法治大师，卢梭是从公意、主权在民与法律相关联的角度来衡量统治合法性的标准的。

综上可知，韦伯的统治合法性研究是一种实证的、价值中立的法社会学研究，韦伯重在分析实际中各种统治据以要求合法性的东西。帕金的“经同意而统治”所关注的是一个形式合理性问题，立基于程序正义;而卢梭的“公意统治”所关心的则是一个实质合理性问题，立基于实质正义。^[10]实际上，执政的合法性应该是形式理性与实质理性的高度统一，而使之结合起来的纽带与桥梁便是具有价值优先性、良善性，以人民主权为基本原则，以权力制约为机制、以人权保障为根本归属的宪法。也就是说，所谓合法性问题应当包含事实、规范和价值上的三重合法性。

为此，有必要研究法律本身的合法性。现代立宪主义认为，一个法律，即使是由通过民主选举和公开讨论而产生的代议机关依据一套严格的法律程序制定，并由一个严格依照法律程序执行的司法机关实施，只要该法律侵犯了人类的尊严和自由，它就不具有合法性。可见，遵守公认的法律规范不是充分的。^[11]而所有的普通法律本身的价值是中立的，在不同的政权执掌者手中因为被注入自己的价值偏好而各具特色。当立宪主义形成与发展到现代后，法律理性主义促进了成文法在合法性与合法化、正当性与妥当性上的结合，这一结合的产物就是宪法的产生与发展，宪政的兴起与推进。只有在宪政框架内的宪法，才永远是具有合法性的法律。依法执政首先对执政行为的合宪性提出了挑战与崭新要求，即要使执政所依之法必须是合乎宪政的内外在精神与规范性的法律。对此，亨廷顿指出:发展中国家的“首要的问题不是自由，而是创造一个合法的公共秩序。很显然，人类可以无自由而有秩序，但不能无秩序而有自由。必须先有权威，然后才能对它加以限制”。^[12]这虽然有点偏激，但是并不是意味着专制与暴政，而是要求建立那种抛弃将传统习惯和个人魅力作为合法性基础而将其定位于以理性和法律为合法性渊源的政治权威。惟其如此，才能推进民主和法治的进程，为民主宪政的政治秩序提供法理型的合法性基础。当今共产党提出从依法执政与科学执政、民主执政三方面加强党的执政能力建设，完善执政方式，就是这一理论的科学总结与升华，因为它们之间是辩证统一的:科学执政是基本前提，民主执政是本质所在，依法执政是基本途径。这三者相互联系、有机结合，构成了我们党执政方式的基本理论框架和合法性的内容与形式，科学执政与民主执政必须通过依法执政的途径来实现，这是实现民主政治、顺应和推进宪政建设的必然要求。

2.依法执政在本质上要求依宪执政。宪法是宪政的载体和规范形式，宪政是宪法的要求和根本目标。有法律不一定有宪政，只有制定并奉行体现正义价值的宪法的社会，才有可能实现宪政。从宪政运行的规律看，从人权立宪到政治立宪，已经成为宪政实践发展的一条客观规律。^[13]政治活动及政治关系的宪法化，是不可抗拒的历史法则。作为政治活动的主要内容的执政活动，当然必须宪法化。依法执政中的所依之法，首当其冲的是宪法。因为，一方面，法治之法只能是良善的法律，良法是法治的前提已是一个不争的事实。而对何为良法，既应从价值和逻辑的角度来分析，也更应立足客观现实，从实然法的意义来加以考量。在近代宪政国家建设的革命运动中，法律从根本上注入了人权、自由、平等的因素，其标志性的成果是宪法作为国家实在法出现在人类法律的舞台上。宪法在当时成为良法的主要形式，也是评价其他法律和制约其他法律的最高法律。宪法最能体现和代表良好、善良的法律理想和法律价值。依法执政旨在谋求执政的合价值性和理性化。所以，执政的法治化应当以执政的宪法化为中心。另一方面，宪法是万法之源，只有将执政所依据的法律上升到宪法的最上位的法律效力位阶上，才能表达执政者对依法执政的决心和态度，真正实现通过法律的执政。宪法与法律的权威与威信如何，是衡量宪政建设成败得失的重要指标。而制约一个社会法的权威与威信高低的关键因素在于主体对法的内在信服与真诚信守的主观意识与精神，其中包括民众的尚法信念和官方的崇法意识，而官方的法律水平和法律态度又是关键和核心。所有政治权力的掌握者都必须依据法律活动，不仅一切国家机关是政治权力的执掌主体，而且在现代国家，政党尤其是执政党在实际上成为了政治权力的握有者或控制者，是政治舞台中最为活跃的力量。执政党的法律信仰和法律理想是宪政建设的根本制约因素。执政党的法律水平高，宪政建设的速度就快，宪政发展的程度就高;执政党的法律意识淡薄，宪政的发展规模和前进速度就会受到严重限制，最后可能窒息宪政的生命。依法执政是政党制度和宪政在当代社会发展中的最为理性的契合点。依法执政既是政党政治现代化的必然要求，又是宪政建设的客观需要。游离于宪政之外的政党只能是独裁专制、践踏法治、丧失民心、日益走向衰败的政党，宪政框架内的政党必须是真正符合法治精神、依法执掌政治权力的政党。依法执政是政党制度在现代宪政架构内运作与发展的必由之路。

3.依法执政在价值上奉行人民主权。主权在民是近代宪政孕育的理论基点。本来，主权是不可分离的、属于全体人民，人民是主权的主体。随着社会的分化与发展，人民的主权在实践运作中逐步被分化，形成为国家权力与人民权利。但是，无论怎样分离，权力必须是围绕人民利益而运行的。否则，便有违其形成的初衷与本意，人民就可收回所托付出去的主权形式。社会主义宪政所奉行的主权在民原则已经得到了更进一步的升华与提升。它具有两大基本特征:一是社会主义，二是民主主义。社会主义是决定性的，民主主义是社会主义的必然要求，其价值内核是人民当家作主。这就决定了中国的民主政治必然是宪政，即国家依据充分体现现代文明的宪法进行治理，以实现一系列民主原则与民主制度为主要内容，以厉行法治为基本保证，以充分实现最广泛的人权为目的的一种政治制度。宪政是党执政的奋斗目标，也是其政治基础和法律基础。同时，宪政规定了执政党执政的基本价值取向，即党执政必须全心全意为人民服务，代表最广大人民的根本利益，维护、发展、完善社会主义制度，全面推进人民民主;还规定了党执政的法律基础和制度基础，即党的执政必须以宪法为准绳，依法治国，发展和完善人民代表大会制度，建立和完善党领导和运作国家权力、处理社会事务的制度与机制，推进民主的制度化和法律化。这必然要求党提高党的领导水平和执政水平，提高依法执政能力。

4.依法执政在机制上优化政治配置。依法执政要求规范由于执政党而引起的广泛的社会关系，其实质在于依法厘定和沟通执政党与国家的关系，即“党权”与“国权”、执政党所拥有的公共权力与国家机关所拥有的国家权力的关系。从而使政治利益、权利与义务资源得到最为优化的调节、整合与配置。

在现代民主政治条件下，国家的权力来自于人民，决定国家权力须在宪法规定的制度框架内运作，服务和保障人民的利益，国家与社会的内在关系，决定了政党执政的基本政治逻辑:政党因得到人民的信任和支持掌握国家的权力，在“宪法”和法律规定的范围内活动，实现党所代表人民的意志，党的执政能力是政党在执政活动中，掌握和运用国家政权，通过协调党与政权和社会的关系，为实现政党的奋斗目标，赢得最广大人民群众的信赖和拥护，推动社会发展与进步所具有的能力和水平。在实体上，依法执政要求具备应对复杂的现实社会问题、行之有效的处理各种社会关系、社会矛盾与利益纠纷的能力和水平，建立调节利益、分配利益、整合利益的敏感而强效的法律机制，以实现社会主义，促进政党、国家与社会三者的和谐发展。具体来说有以下四种关系模式:

一是执政党内部的法律关系。包括执政党内部各组织、各单位、各部门和党员之间的关系，应该有法可依。要通过法律来增进党的活力与团结统一的能力。加强执政能力建设，就要增强维护中央权威、保证政令畅通的指挥能力，增强严肃党风的能力，提高内部的执法能力，增强充分发挥党内民主的能力，允许党员保留不同意见而又维护党的团结统一的能力。对于执政党自身建设来讲，增强党的执政能力，最重要的是要增强党的创新能力。这是党能够长期保持活力并真正达到团结统一的法宝。党的执政是指作为一个整体的不可分离的政党的执政活动，但由于党内存在着不同的职能分工，决策与执行的权力主要由中央到地方各级领导机关和领导干部行使，这些组织和人员是执政活动的直接主体，执政能力建设的重点必然是党的各级领导机关和领导干部。加强党的执政能力建设，也包括领导者个体的能力建设，还包括提高广大党员的素质。各级领导干部个体能力的提高，构成了党的整体执政能力的基础。任何组织活力的产生和创造，基本前提是其成员活力的发挥。因此，提高各级领导干部的能力和素质是提高党的执政能力的前提条件。政党作为一个整体，其执政能力并非各级领导机关和领导干部能力的简单相加，而是建立在个体能力充分发挥以及各个个体之间的有机互动上。这就必须探索人才配置的规律，以实现人才的优化配置和组合。

二是执政党与参政党之间的法律关系。依法执政要求依据法律来确立和规范执政党与参政党的关系，使作为执政党的中国共产党与各民主党派和无党派民主人士之间的关系具有法律上的依据并得到法律的认可与保障。执政党对民主党派和无党派人士的领导以及民主党派和无党派人士对执政党的监督有法可依，有章可循。加强执政能力建设，首先就要学会怎么执政、怎样巩固党的执政地位。作为执政党的共产党长期以来是革命、建设和改革事业的领导核心，凝聚成了丰富的领导经验和强大的领导能力。这些能力在现阶段的执政条件下在总体上仍然是适用的，特别是科学地分析形势的判断能力，民主化和科学化的决策能力，应对突发事件和抵御各种风险的能力，等等。当然，作为执政党，又有不同于参政党、不同于一般领导组织者治理国家和管理社会的能力，而其中的一个重点是要具备依据法律来调整党际关系、协调党际利益的能力。

三是执政党与国家、政府之间的法律关系。宪政立意于国家的宏观结构及其与市民社会的协调共生，而公权力与公权力之内部关系又是宪政所直接关注的焦点。当法律的力量驯服了漫无边际的国家公共权力进而使政府从无限权力转变到有限权力后，政府执掌政治权力的行为就不再是“家”“国”不分的私人活动，为公共领域与公共空间拓展出了一片蔚蓝的天空。此时国家开始成为公共的领域而从个人治理的状况转变到依据聚合公众利益与意志的法律进行治理的有序而理性的状况。但是，我们也不能否认这样一个真理，只要这个社会还有不受外部治理与约束的公共空间，哪怕它的领地是多么地微不足道，如果对之放任自流、不加设防，势必为其肆意蔓延与扩展留下了余地。执政党对国家与社会的统帅地位始终是不可抗拒的，如何保障这种不可抗拒的力量始终良性运行，一直是宪政国家的一大难题。所以，依法执政的展开，关键是要在法律上科学地设定执政党与国家立法、行政和司法机关的关系，从而据此提高执政党依法治国和依法行政的能力，在处理党政关系问题上总揽全局和协调各方即应用法律来调整各个方面的外部利益关系的能力。而党权与国权关系的正当化、理性化与规范化，正好是宪政国家构建的根本保障。

四是执政党与人民之间的法律关系。宪政的主体力量是且只能是人民，在法律上转换为公民和社会组织。依法执政作为提高执政党执政能力的根本出路，其力量源泉来自于作为权利主体的人民，要求执政党必须有能力在法上代表人民、领导人民、受人民监督。为此，应当提高党密切联系群众的能力。加强执政能力建设，必须努力增强党领导和支持人民当家做主的观念和能力，正确认识和处理人民内部矛盾的能力，反映和兼顾不同方面群众利益的能力，推进社会主义民主政治的发展，最广泛、最充分地调动一切积极因素，使党具有最广泛、最坚实的执政基础。要做到这些，单纯地依赖政治思想手段是远远不够的，惟有将思想方法、政治方法、组织方法与法律方法密切结合起来，使法律成为执政之政治、思想与组织手段得以发挥功效的承载者与推进器，坚持科学执政、民主执政与依法执政的统一，不断完善党的领导方式和执政方式。这是实行依宪治国、厉行宪政、发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的必然要求。