依法行政与以德行政的关系分析

时间：2022-09-09 理论教育版权反馈

【摘要】：依法行政主要是通过行政法律规范来实现对行政权力以及行政行为的规范与约束；以德行政的实质则在于运用行政道德规范的约束与限制功能。依法行政与以德行政的运行机制从根本上是由二者所运用规范手段的不同性质所决定的。正因为如此，依法行政能够确保国家法律与人民的

三、依法行政与以德行政的关系

依法行政与以德行政是现代行政领域的两种基本治理原则或管理模式。长期以来，对于这二者之间的关系，由于在具体内涵解读等方面存在差异，人们往往持有一种非此即彼的二分法式看法，也就是把它们看成是完全对立的两种治理体制。事实上，依法行政与以德行政只是两种不同的行政原则与管理模式，有着不同的内容与特点，但也有着一些根本共性，是实现现代行政基本价值与本质目标不可或缺的两种治理策略。

(一)共性

依法行政是法治在行政系统及其运行过程中的体现，是国家行政机关和行政人员在行使行政权力、履行行政职能过程中，其职责权限、工作程序以及方法都必须以法律规范作为依据、工具和保证的一种民主宪政原则和行政模式。以德行政则是以德治国这一治国原则与方略在行政领域的具体体现，是要求实现行政机关与行政人员以德修身，以德服众，以德行政，确保行政权力的行使要在行政道德规范的约束与规范之下进行的一种行政原则与模式。这两种行政模式具有以下基本共性。

1.对行政权力以及行政行为的规范性或约束性作用是依法行政与以德行政的共同精髓所在。依法行政主要是通过行政法律规范来实现对行政权力以及行政行为的规范与约束；以德行政的实质则在于运用行政道德规范的约束与限制功能。无论是作为一种民主宪政原则，还是作为一种公共治理模式，依法行政与以德行政的核心与精髓都在于实现行政规范对行政权力的规范性与约束性作用。

2.实现责任行政是依法行政与以德行政的共同目标。责任行政是现代行政活动基本原则之一，其实质在于行政权力及其运行过程应该处于一种对国家与人民意志负责的状态之中，实现权责一致。但是，现代意义的行政责任，是一种行政伦理学意义上的概念。它不仅仅包括传统行政法意义上的客观责任，还包括由于主体自身价值观和主观认知过程所形成的所谓主观责任，其中较为明显的就是在行使自由裁量权过程中行政主体所主观认识到与接受的责任意识。我们已经知道，依法行政主要是要从法律规范意义上实现行政权力及其运行过程的权责一致，而以德行政则主要是要实现在主观责任层次上的权责一致。二者的最终目的完全一致，就是要促成责任行政原则的实现。

3.依法行政与以德行政具有一些共同的基本功能。功能层次的共性只不过是实质与最终目标层次共性的具体体现。具体而言，这两种行政模式与治理原则都具有对行政权力和行政行为的规范化、实现合法合理化、控制权力腐败、促成与巩固行政改革与创新成果等方面的具体功能。其中，最为关键的是它们所共有的行政权力规范化与合法合理化功能。这正是在行政过程中确保行政规范的权威性地位的出发点与归宿点。或者说，这是行政规范在行政过程中权威性地位得以维持与实现的原因与结果。依法行政和以德行政只不过是从不同角度运用这种权威性的两种不同行政原则与策略而已。

(二)差异性

作为现代行政活动中出现的两种管理原则和模式或者说策略，依法行政与以德行政具有许多明显不同的地方，存在着鲜明的差异。无论是作为现代公共行政领域的治国策略、原则，还是作为治理模式，以德行政与依法行政在许多具体层面呈现出很多的差异。

1.形成的理论依据不同。纯粹的法治观念是建立在性恶论这一伦理哲学基础之上的。根据这一哲学理念，人性是不值得予以过多期望的。普通人不是天使，政府官员也不是圣人。因此，行政权力如果不受到法律规范的严格约束与限制，就必然会导致权力的滥用与腐败，甚至出现独裁。为了确保行政权力的合法合理化，就必须尽可能地实现法律规范化。为此，以韦伯为代表的近现代西方行政学者构建起了以法制化、去人格化为基本特征的现代官僚政府体制，其核心价值就是要实现依法行政。与此不同的是，现代行政伦理学，乃至于传统的德政思想却抱有更为乐观的人性观点。中国传统的德政、德治观正是建立在“人之初、性本善”这一性善论基础之上的，认为人具有自我觉悟、自我行善的可能性，认为道德教化可以比刑罚具有更好的效用。比如，孔子就认为:“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻有格。”^[22]20世纪70年代以来方兴未艾的西方行政伦理学也认为，培养行政人员的道德素质与道德想像力^[23]是实现责任行政，促成行政过程合法合理的基本途径。事实上，这两种理论依据都是不全面的。现代管理哲学一般认为，人是复杂人，既不完全的善，也非完全的恶。因此，行政法律规范与行政道德规范的这些早期的所谓理论依据都是片面的。只有把这两种理论结合起来，才能形成较为全面的有关人性的认识。

2.运行手段与内容不同。依法行政主要是依赖于行政法律规范的强制力来实现对行政权力及其运行过程的约束与控制。为达成这一目的，它主要包括行政意识的法治化、行政职权法定化、行政编制法定化、行政程序法定化、行政责任法定化等几方面的基本内容，尽可能地实现行政过程的法制化、规范化。与之相反，以德行政则试图运用行政道德规范来约束与调节行政主体的权力行为。为此，它主要是通过激励与建立有助于行政道德素质培养的各种行政组织制度这两个途径来培养与提高行政主体的行政道德素质。鼓励行政主体以德修身、以德服众、以德行政和促成良好的行政道德环境构成以德行政的基本运行内容。

3.运行机制的不同。依法行政与以德行政的运行机制从根本上是由二者所运用规范手段的不同性质所决定的。依法行政的基本运行机制是一个立法、执法与司法的客观、外在的法律过程机制。完全不同的是，以德行政的运行机制主要包括通过鼓励与制度建设等外在途径培养与提高行政主体道德素质和道德想像力水平，创造良好的行政道德环境，促成行政主体自愿自觉地做到以德修身，以德服众，以德行政。由此可见，以德行政是一个外在行政道德环境创造与内在的主观责任意识培养和实现过程的结合。但从根本上来说，行政主体对主观责任的确认与自觉遵守、实现这一内在心理过程是以德行政原则、策略与管理模式的核心机制所在。

4.运行后果的表现形式及效果不同。行政法律规范具有强烈的强制性与机械性特征，能够为行政机关与行政人员确立较低层次的行为准则，却不利于行政主体积极、主动、创造性地行使行政权力，更好地履行行政职能。正因为如此，依法行政能够确保国家法律与人民的意志得到最低程度的遵守与实现，但是，它也往往易于形成各种不求有功、但求无过的官僚主义作风与消极行政习气，不利于发掘行政主体的主动性与创造能力。而且，由于这种管理模式完全建立在外在强制基础之上，也难以形成良好的组织风气与自觉自愿的行政行为。近现代以来世界各国所建立的现代官僚制政府体制的运行现状就是纯粹依法行政模式的典型结果。另一方面，行政道德规范具有很强的个体化与自觉自愿性特征，能够激励行政主体积极地、有创造性地开展工作，不过，却往往难以确保行政主体实现最低层次的规范要求。相应地，以德行政或者说德治原则的实行能够为行政主体积极主动地履行行政职能创造前提条件，但是，由于缺乏真正有效的最起码的强制力约束，它也会导致贤人政治、清官政治所常有的“人存政兴，人亡政息”现象，其结局往往是政局动荡，乃至于专制独裁。这方面的最好典型就是中国自秦汉以来实行了近两千年的儒家德政体制。

(三)互补性

从行政原则或模式这个层次来说，依法行政与以德行政只是两种可以选择的类型。而且，这两种原则与模式并不是像通常所认为的那样是完全对立的。事实上，如同它们各自所运用的核心规范类型的相互关系一样，二者具有较为明显的互补性。二者在实质、最终目标与基本功能等方面基本上是相通的。它们只是为实现对行政权力及其运行过程的合法合理性约束、促成责任行政的实现而采取的两种不同管理原则与模式而已。另一方面，尽管在形成的理论依据、核心运行手段及内容、运行机制、运行后果的表现形式及效果等具体层次存在着明显乃至于根本性差异，但是，我们不难发现，同样明显的是，依法行政与以德行政的形成理论依据都是片面但却正好是互补的，二者在核心运行手段及内容、运行机制、运行后果的表现形式及效果等方面的差异性也是如此。因此，依法行政与以德行政应该是确保行政职能得到有效履行，实现行政权力与行政行为合法合理性的相互补充、不可或缺的行政原则、策略与模式。在现代中国，为适应社会主义现代化建设的需要，不断推动行政体制改革，实现行政现代化，就必须一方面加强社会主义行政法律规范的建设，确保依法行政，另一方面加强社会主义行政道德规范建设，促成以德行政。

【注释】

[1]夏书章:《行政管理学》，中山大学出版社1998年第2版，第177页。

[2]《乞不用赃吏书》，转引自王伟《行政伦理概述》，人民出版社2001年版，第324页。

[3]《论语·子路》，广西民族出版社1996年版，第302页。

[4]《论语·颜渊》，广西民族出版社1996年版，第289页。

[5]参见王乐夫、许文惠《行政管理学》，高等教育出版社2000年版，第344页；许文惠《行政管理学》，红旗出版社1992年版，第138页；王益玲《行政管理学原理》，中国物价出版社1996年版，第200页。

[6]特里·L·库珀:《行政伦理学:实现行政责任的途径》，中国人民大学出版社2001年版，第63页。

[7]特里·L·库珀:《行政伦理学:实现行政责任的途径》，中国人民大学出版社2001年版，第74页。

[8]特里·L·库珀:《行政伦理学:实现行政责任的途径》，中国人民大学出版社2001年版，第77页。

[9]张国庆:《行政管理学概论》(第2版)，北京大学出版社2000年版，第465页。

[10]张国庆:《行政管理学概论》(第2版)，北京大学出版社2000年版，第471～472页。

[11]《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1972年版，第483页。