国家助学贷款的政策缺陷与完善路径

国家助学贷款的政策缺陷与完善路径

邓光平

国家助学贷款，是政府发起并引导，并由金融机构对普通高等学校家庭经济困难的全日制学生发放的无担保(信用)商业贷款，旨在保障贫困学生公平接受高等教育的机会。国家助学贷款政策虽然历经数次调整，希图逐步加以完善，但在执行过程中，还是表现出了部分具体内容与实际情况不相符合的情况，从而阻碍了国家助学贷款政策的顺利实施，难以达成预期的政策目标。

一、国家助学贷款政策的缺陷

(一)从政策的性质看，存在商业性与政策性之间的明显冲突

国家助学贷款，实质是一种政策性、公益性贷款，因为它的实施旨在为贫困学生提供更多公平接受高等教育的机会，体现了政府保证教育机会公平的原则。同时，国家助学贷款又是一种商业贷款，这要求银行遵循安全性、流动性和效益性的原则，按照市场经济规律来经营国家助学贷款。商业银行在经营过程中所追求的是风险的最小化和利润的最大化。而国家助学贷款在具体操作中恰恰表现出与之相反的特点^[2]:

(1)经营成本高。一是放贷成本高，虽然每笔贷款的额度只有6 000元，但手续与上千万元、上亿元的贷款相同，而且笔数又多，这无形之中增加了银行人力资源的投入；二是收贷成本高。在目前信用机制不成熟的情况下，银行为了收回贷款，要花费比较多的人力去寻找贷款学生。

(2)贷款期限长。毕业后6年内还清贷款，使得贷款期限最长可达10年，延长了银行贷款本金周转时间，影响了银行的收益。

(3)贷款风险大。国家助学贷款是无担保的信用贷款，在目前的信用环境下，风险较大；贷款学生毕业后工作流动性大和还贷能力不强，也增大了贷款风险。在自身权益得不到保证的情况下，商业银行对国家助学贷款没有积极性是很正常的。政府以发布文件等传统行政方式，很难约束具有自主经营权的商业银行。

由此可见，国家助学贷款的这种商业性经营与政策性规约之间存在着明显的冲突。而这种冲突的直接后果，自然就导致了国家助学贷款新政策执行中的困难重重。

(二)从政策的具体内容看，存在固有的制度缺陷

1.违约成本低，对失信学生缺乏有效的处罚措施

一般而言，贷款者的还款意愿除了受道德水平制约以外，还主要受违约成本的支配。如果违约成本很低，那么就难以达到有效的约束作用。目前，我国个人信用体系不健全，即便违约也不会对将来的信贷能力产生任何影响，因而违约成本是非常低的。其次，就对违约者的惩罚措施而言，新政策虽做了不少改进措施，但仍停留在道德惩罚的层面。商业银行在预见到存在着无法控制的高额违约风险时，能够做出的唯一选择就是退出国家助学贷款业务，避免遭受经济损失。因此，较高的违约率无疑严重影响了银行参与助学贷款的积极性。

2.风险补偿机制不健全

为减少银行可能遭受的损失，国家助学贷款新机制中建立了风险补偿机制，但实行的效果不明显，主要是因为这一机制的建立本身就存在疑问:在贷款还未到期甚至还未发放时就确定有一定比例的贷款是逾期不还的，要补偿给银行，依据是什么?而且容易给学生可以不还贷款这样一种暗示。^[3]据了解，自国家助学贷款机制实施改革以来，各经办银行承担的助学贷款坏账风险几乎逐年增加。

另外，国家助学贷款风险补偿专项资金由财政和普通高校各承担50%。这一规定没有考虑到制度激励的兼容问题，在关注贷款银行利益的同时，忽视了高校的利益诉求。在国家助学贷款工作中，高校投入了大量的人力和物力来帮助学生获得贷款。协助银行跟踪借款学生，这样做一方面使贫困学生能继续学业，另一方面尽可能在维护银行利益。但最后的结果是，不管工作成效如何，必须要承担一定额度的补偿金。这样高校就有可能为了少交风险补偿专项资金，会拒绝招收可能需要贷款才能交纳学费的学生，与国家助学贷款制度设计的初衷相悖。

3.还款额占还款人收入的比重过高，还款方式缺乏应有的弹性

我国国家助学贷款还贷方式虽可选择按月平均还款或在规定年限内分几次还款，但都被框定在固定的期限内还清，无论学生是否按时毕业、就业，是否收入悬殊。

(三)从政策执行看，存在严重的机会主义倾向

国家助学贷款制度是由中央政府单方面制定的。它的基本模式是中央政府制定，地方政府服从和执行。由于制度的制定者是一个拥有最高权力的机构，因此，难免会出现政策制定者对自己责任的逃避。我们知道，纯市场行为不可能选择困难家庭的学生进行贷款，因为风险足够大。而这恰恰是国家助学贷款产生的原因，即由国家来承担这个市场不能承担的风险。对于国家助学贷款中的核心问题即风险的承担，中央政府把责任交给了地方政府，而且也几乎是命令式的由地方政府接受下来。然后地方政府又把风险交给银行，银行因此成为风险的最后承担者，而国家对银行又规定了严格的风险保护制度，银行因而极不愿意贷出具有“巨大”风险的贷款，制度于是出现梗阻现象。最高权力者常常有转移责任的倾向并且常常使人们忽视这一点。权力与责任的不对称使得权责模糊从而产生政策实施中的机会主义，制度衰弱不可避免。^[4]

二、国家助学贷款政策的完善路径

(一)成立专门的政策性银行，构建与国家助学贷款性质相适应的运作方式

由于国家助学贷款是由政府推动的，具有鲜明的政策性色彩。因而，它更应该由一家政策性银行，而不是由现代商业银行来承担此项业务。针对国家助学贷款中的现实困境与既成矛盾，建立国家政策性银行来实施这一政策性助学贷款，就能够超越单纯的利润目标，更好地达成预期政策目标，因为它追求的是社会效益最大化，而非利润最大化。由国家政策性银行代替商业银行来实施国家助学贷款政策的最大优势与好处在于:国家政策性银行能更好地贯彻国家政策的意图，使国家助学贷款更好地得到落实。由于国家政策性银行遵循的是社会效益大于社会成本原则，只要社会收益大于社会成本，它就会开展这项业务，发放贷款。一旦由政策性银行行使发放国家助学贷款的职能，它将积极主动的去开展国家助学贷款，能更好地承担起商业银行无力或不愿经营的利润较低、风险较高、金额小而分散的信贷业务。

(二)完善国家助学贷款政策内容

1.构建完善的失信惩罚机制

必须采取措施将不可置信威胁转变为可置信威胁，使学生在选择不还贷时，会让违约学生获得惩罚，进而获得负效用。在失信惩罚机制下，如果不还贷会记入守信记录，会给其带来违约损失。一旦一个人有失信行为，在一定期限内，不能够再享受信用工具及其带来的行为便利，如信用卡、旅游贷款、住房贷款、汽车保险等。

2.建立科学的风险补偿机制

(1)调整风险补偿金的比例。我国现行的风险补偿金的负担比例既不利于调动商业银行的积极性，更不利于中西部地区助学贷款业务的开展，因此有必要降低商业银行承担风险比例，加大对中西部地区高校助学贷款的政策支持力度。考虑到中西部地区经济发展水平和人均可支配收入较低的现状，适当降低中西部地区高校负担的风险补偿金比例:一是提高中西部地区财政补偿比例，以降低高校负担的比例；二是在保持财政补偿比例不变的情况下，协调中西部地区和东部地区高校的负担比例，即适当提高东部地区高校负担比例的同时降低中西部地区高校负担比例。

(2)尝试在助学贷款中引入商业保险。商业保险企业作为专门经营风险的企业，可以集中大量同质的风险，借助“大数法则”^[5]来正确预见损失发生的比例，并据此厘定保险费率，通过向所有被保险人收取保险费来补偿少数被保险人遭受的意外损失。而我国助学贷款需求市场非常大，可确保商业保险企业数理基础——大数法则运用的科学性。且保险资金具有融资性，保险公司可以通过运用保险资金积累巨大的保险基金，可以给助学贷款工作提供强大的经济保障。

3.降低还款收入比重，还款方式保持一定的弹性

在还款方式和还款期限上，需结合我国的具体实际，在还款方式上可采取更为灵活的方式，如“分期定额”、“定期定额”、“分期不定额”等方式。在还款期限上，经办银行也要考虑到毕业生的现实困境，结合地区、院校类别和专业前景等情况分别予以延长，甚至可考虑在毕业后10年或15年内还本付息的做法。在贷款归还方面还可建立动态考核机制，可将助学贷款的归还和奖学金制度相结合，对品学兼优的学生实行一定的利率优惠；针对学生毕业后的就业去向和收入情况，实行不同的偿还政策；鉴于目前就业困难的情况，鼓励贫困生到特定的社区或边远地区服务，以其所得劳动报酬归还贷款。^[6]

(三)明晰政府责任，发挥主导作用

国家助学贷款因其政策性强、涉及面广，有赖于政府直接参与高校、银行和社会等多方的统筹协调和大力推进，才能顺利促进这项这项福利政策的顺利实施。在其政策执行进程中，中央及地方政府在国家助学贷款政策的执行中承担的责任和风险主要体现为以下几个方面。

1.完善助学贷款的法律保障和贷款制度设计

在国家助学贷款制度的安排中，中央政府、地方政府、高校、银行和学生之间的权责关系不仅需要明确，更需要相当，即必须合理地规定各方的权责。在国家助学贷款制度建设中，政府应负责建立相关的法定管理体制，在法律框架内确立政府的主导地位，使中央政府承担贷款的相关主要风险，同时对于风险的最小化应该辅之以其他的制度安排。

2.将国家助学贷款分为无担保贷款和有担保贷款，并采取不同的管理策略

就无担保的国家助学贷款而言，应由国家政策性银行发放，采取政策性贷款的发放模式；就有担保的商业助学贷款而言，应交由商业银行负责管理，按照商业化运作方式运营。政府只需在宏观上努力构建高等教育的金融框架，设立风险基金，真正为银行解决核销风险的后顾之忧，而不能靠行政施压打破商业银行本真的市场经济模式下的自主运营机制。

3.发挥政府宏观调控功能，确保财政贴息及时到位

对于各项贴息资金，中央财政部门应当保证贴息资金足额、及时地拨付到位。尤其是财政收入不足的省份，中央财政应当拨付专项资金用于助学贷款的贴息以及各种补偿。在整个国家贷款制度的实践过程中，无论是贷款的发放还是贷款的回收，贴息资金的拨付以及贷款的损失，各个环节都需要政府主动地承担。不仅如此，其他利益相关者职责的履行也需要国家宏观政策的调控与监督。

4.转移学校对毕业的贷款学生管理的责任，解脱高校承担的经济风险

高校是从事教学、科研的重要场所，不能因承担违约学生过大的经济风险而影响自己的本职工作。学生在校期间，高校的主要责任是充分发挥教育功能，加强对贷款学生的信用教育和辅助银行做好还款知识的辅导工作。学生离校后，从法律的角度讲，学生一旦顺利毕业就与学校不再有任何关联，因此，学生毕业后的一切行为都应与高校无关，包括学生还款或欠款行为。针对目前高校因承担过大的违约责任，而采取消极或被动执行国家助学贷款政策的现实困境，政府应切实采取措施帮助高校实现对毕业的贷款学生的管理责任的转嫁。

(作者单位:中南财经政法大学公共管理学院)