国家助学贷款的建立和发展

虽然在国家奖助学金之外，大学和社会各界也设立了很多面向大学生的奖助学金，但是随着我国高等教育规模的迅速扩大，高等学校中的贫困学生越来越多，这就出现了奖助学金僧多粥少的局面。到2003年底，全国共有各类高校在校生1300多万人，其中普通高校在校生为700多万人。据调查，高校在校生中经济困难学生约占20％，特别困难的约为10％。^[5]由于高校中贫困学生众多，奖助学金制度已经远远不能满足大学生对资助的需要。所以为扩大大学生的资助力度，国家又建立了国家助学贷款制度。国家学生贷款制度的形成经历了一个长期的发展过程。

一、20世纪后期的学校助学贷款

1986年，根据中央政府规定，大学生助学贷款制度在部分高等院校进行试点。1987年7月，原国家教委和财政部发出通知，规定在1987年入学的本科普通高等院校新生中全面实行学生贷款制度。专科院校是否自1987年起实行学生贷款制度则由各省、自治区、直辖市人民政府和中央主管部门决定。1993年，原国家教委和财政部颁发了《关于修改“普通高等学校本、专科学生实行贷款制度的办法”部分条款的通知》，根据形势的发展变化，对原来文件中有关学生贷款额度和享受贷款学生的比例的条款进行了修订。修订后的规定为：学生每人每年申请贷款的最高数额，由学校根据当地居民基本生活水准或本校学生学习、生活费用的基本需要研究确定。学生在获得奖学金后如生活仍有困难，可以申请贷款。其申请贷款的数额，由学校在贷款和获得奖学金的两项之和能够保证学生在校期间学习、生活费用的基本需要以内掌握。享受贷款的学生比例，由学校根据本校本、专科学生中经济特别困难的学生数，在规定的贷款经费总额内确定。目前各高校学生贷款实际最高额度一般在每年1000元以上。返还方法如下：（1）学生毕业前，一次或分次还清；（2）学生毕业后，由其所在的工作单位将全部贷款一次垫还给发放贷款的部门；（3）毕业生见习期满后，在2～5年内由所在单位从其工资中逐月扣还；（4）毕业生工作的所在单位，可视其工作表现，决定减免垫还的贷款；（5）对于贷款的学生，因触犯国家法律、校纪，而被学校开除学籍、勒令退学或学生自动退学的，应由学生家长负责归还全部贷款。

虽然1999年之后我国开始实行国家助学贷款制度，但是根据教育部、财政部有关文件规定：普通高等学校在宣传、组织实施下述国家助学贷款制度的同时，仍要继续执行原国家教委和财政部共同发布的有关学生贷款制度的规定。不过，政策作了这样的规定并不等于该规定实际上已发挥效力，据笔者调查结果表明，我国大部分高等学校的助学贷款制度已经名存实亡。而且，上述学校助学贷款也多来源于各级政府的拨款，本质上是政府助学贷款。

二、21世纪初期的国家助学贷款

由于上述大学生贷款的实际资金来源于各级政府的财政拨款，在各项建设急需资金的我国，政府对大学生贷款的财政拨款不可能一下子增长很快，所以贷款规模仍然受到限制，不能适应迅速扩大的高等教育规模的要求。为此，国家于20世纪90年代末建立了国家学生助学贷款制度，该制度在中央政府的大力推动下，经过8年的发展，到2007年已经比较成熟。国家助学贷款属于商业贷款，具有较大的灵活性。对这一制度，将在第十二章中详细分析。

研究者一般认为，我国现行的国家助学贷款制度迄今为止已经经历了两个阶段。两个阶段的划分以2004年教育部、财政部、人民银行、银监会发布的《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》为界，之前（1999—2004年6月）为国家助学贷款的第一阶段，之后为国家助学贷款的第二阶段。第二阶段和第一阶段的政策有很多不同，^[6]虽然未必就能说第二阶段是第一阶段的发展和完善，因为相比较而言，既有属于有所改善的地方也有大幅度改变的地方，但从制度体系的严密性上来说，在第二阶段政策指导下建立起来的国家助学贷款制度体系整体上要严密一些。

国家助学贷款适用于中华人民共和国（不含香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区）普通高等学校中经济确实困难的全日制本、专科生（含高职生）、研究生和第二学位学生的学费、住宿费和生活费。为使国家对经济困难学生的助学贷款工作顺利进行，1999年先在北京、上海、天津、重庆、武汉、沈阳、西安、南京等八个城市进行了试点。从2000年9月1日起，国家助学贷款在全国范围内全面推行，所有普通高等学校均能申办国家助学贷款。2002年2月7日，经国务院同意，中国人民银行、教育部、财政部下发了《关于切实推进国家助学贷款工作有关问题的通知》，国家助学贷款实行“四定”（定学校、定范围、定额度和定银行）、“三考核”（按月考核经办银行申请国家助学贷款的人数和金额、考核已审批的贷款人数和贷款合同金额、考核实际发放贷款人数和贷款金额）措施，^[7]以确保经济困难学生能够及时获得贷款。2004年之后，国家又对贷款进行了重大改革，对年满18周岁以上的在校大学生一般发放无担保的信用助学贷款，同时还款时间延长，又规定若干免于还款的事项。经改革后的国家助学制度在性质（政策性信用贷款）、参与主体（政府、银行、学生和高校）、运行模式（包括发放、回收和风险防范）等方面都比较明确而具体。^[8]

近十年来，我国的国家助学贷款制度虽然发展迅速，但是和日本、美国的国家助学贷款制度相比，因起步较晚，稚嫩之处在所难免，本书第十一章将集中分析我国国家助学贷款制度的基本特征。