国家助学贷款的回收保障机制

第二节　国家助学贷款的回收保障机制

完善国家助学贷款的回收保障体制是抑制贷款学生还款拖欠率的基本手段。国家助学贷款的回收保障机制由三个部分组成：贷款利息制度、贷款回收制度和促进回收即贷款回收风险防范制度。要使国家助学贷款的回收顺利进行，作为基本条件，首先必须是国家助学贷款利息制度和回收制度的设计要合理，有利于贷款的回收；其次才是国家助学贷款回收风险防范机制的建立与完善。所以，下面先来分析国家助学贷款的利息和回收制度。

一、国家助学贷款的利息制度

虽然利息制度不属于国家助学回收制度的一部分，但是利息设定的合理与否对能否顺利回收很关键。下面从是否有利于回收的角度来分析国家助学贷款的利息制度。国家助学贷款的顺利回收，既要求商业银行积极回收也要求贷款学生积极主动还贷。那么现在的利息制度是否有利于回收呢？

首先，从促进贷款学生还贷来说，自然是利息率稍低为佳。我国的国家助学贷款是商业银行发放的贷款，所以贷款利息和其他商业贷款相同。这一点和国外相比略有不同，国外的学生贷款利息率一般低于普通商业贷款利率很多。但由于我国商业贷款的利息本身不算太高，所以这一点也不算太大的缺陷。最近若干年，我国商业个人贷款的利息率都不超过7％，今年利率的调整力度比较大，也只是7％多一点。所以整体上看，我国国家助学贷款制度的利率不算太高，这有利于减轻贷款者的负担。同时，政府对国家助学贷款的利息进行补贴，补贴在学期间贷款所发生的利息，所以国家助学贷款的贷款者实际所付贷款利息要低于市场利息。而且，政府还规定经办银行要在国家政策的范围内给予贷款人一定优惠。这些规定都有利于大学生的贷款，也有利于还款。但是对于促进还款来说，贷款利率也不是越低越好。本书第七章对日本相关制度研究的结果告诉我们，如果利率太低而低于一定程度时，低利率反而有可能不利于促进国家助学贷款的回收。因为贷款利率过低时，学生拖欠还款的成本较低。

其次，从促进商业银行积极回收贷款来说，自然是利息率稍高为佳。贷款业务的收益大小主要通过利率高低来体现，利率越高，商业银行从贷款回收中获得的收益越大。我国商业银行不能自己确定利率，但是根据有关政策的规定，存在着银行经营国家助学贷款的利息收入免征营业税的制度。这一制度促进了银行从事国家助学贷款的积极性，也从一定程度上促进经办银行和银行工作人员催还贷款的积极性。但是据研究结果表明，利息免征营业税所带来的增益空间并不大，这是因为国家助学贷款本质上是额小单多的零售业务。^[22]对于银行来说，利率过高也未必没有坏处。因为由于助学贷款信息的不对称，过高的利率会导致逆向选择，将风险较低的借款者赶走（这部分人打算贷款也打算还款，但过高的利率使贷款成本过大，因而放弃贷款），留下的都是高风险者（这部分人本来没有打算还款，所以高利率并不能把他们吓走）。^[23]这样，当利率过高时，拖欠贷款者几乎都是恶意拖欠者，会大大增加银行促还的难度。

所以，从促进贷款回收的角度来看贷款利率的设定，宜对发放贷款的商业银行和贷款的大学生实行不同的利率，对贷款大学生实行稍低于市场的实际利率，对商业银行实行较高于市场的实际利率。由于在同一个国度不可能实行两种不同的商业利率，这种不同对象、不同利率的思维只能通过政府对商业银行的补贴来实现。我国现行国家助学贷款的有关政策已经体现了这种思维，只是力度有所欠缺，对大学生来说利率不够低，而对商业银行来说利率却不够高。

二、国家助学贷款的回收制度

如上所述，回收能够顺利进行与否的原因既包括学生的积极主动还款，也包括商业银行的积极主动回收。首先，从贷款大学生的角度来分析。回收制度主要包括还款起始时间、还款期限和还款方式等。我国国家助学贷款制度对这三方面的规定有所变化，总的来说越来越倾向于有利于学生的顺利归还还款。

最初的规定是国家助学贷款的贷款者在学期间无须偿还贷款，学生毕业后开始还贷款，在毕业后四年内付清。很明显，毕业后立即开始还款对没有找到就业单位的学生来说压力很大。同时，在四年内付清对刚刚开始工作的大学毕业生来说经济压力也比较大。还有一个最大的问题，国家助学贷款的学生大学毕业后继续读研究生的也不在少数，他们的贷款怎么办？最初的政策中没有规定。为此，在2000年的有关规定中，就考虑到大学毕业后继续学习的情况，把这部分人的贷款期限相应延长，在研究生等学习期间结束后的四年内还清。时至2004年，又实行视毕业生具体情况，在毕业后一至两年内开始还款，六年内还清的措施。这样，我国国家助学贷款的还款开始时间和还款期限逐渐延长，有逐渐向国际趋势靠近的倾向。但在整体上还款期限仍然存在过短的缺点，也没有考虑到毕业生的实际收入情况。这些都不利于贷款的回收。

其次，从经办的商业银行的催促措施上来分析。如果贷款学生拖欠贷款还款存在，那么就一定要采取催促还款的措施。对于国家助学贷款这样的低收益贷款品种来说，商业银行本质上没有催促还款的积极性，银行最有可能采取的措施就是尽量缩小贷款规模，减少因拖欠率过高而造成的经济损失。所以政府要扩大银行放贷，就必须解决因拖欠而带来的银行损失，我国政府采取了为拖欠而产生的呆坏账埋单的方式。这样看似打消了银行的顾虑，其实另一方面又会使银行产生依赖思想，降低银行的催欠积极性。所以政府又规定，只有在银行积极催促后才能销账。可是积极催促是需要费用的，有时候费用还很大。某支行2004年2月清收逾期贷款4.5万元，仅电话费就达3600多元，占收回贷款本息的8％。^[24]这还没有把经办人员的工资等费用计算在内。因催促拖欠贷款而产生的这笔账该谁负责呢？政策没有规定。而且，达到什么样的标准才算是积极催促呢？政策也没有规定。所以在这一点上，政策仍然是一个空白，也许在当前体制内无法解决这一问题。

三、国家助学贷款的风险防范措施

大学生贷款还款拖欠现象的存在，使实行通过国家助学贷款进行大学生资助的方式存在着很大风险，这是世界各国政府的共识，因此各国政府都在采取积极措施尽量把风险降到最低程度。我国政府主要采取建立系统和严密的还款约束机制、设立风险专项基金和生源地贷款制度等三方面措施来防范国家助学贷款中存在的风险。

1．还款约束机制

建立还款约束机制是我国国家助学贷款制度开始最早也是迄今为止最完善的风险防范措施，它主要包括以下几个方面：利用高等学校毕业生学历查询系统，收集国家助学贷款学生的有关信息，接受经办银行对贷款学生个人情况的查询；逐步建立高等学校学生个人信用征询系统；公安部门将首先为全国普通高等学校在校学生换发第二代公民身份证，实现身份证号码终身唯一化，并协助银行查找违约借款学生工作和居住地址；各国有独资商业银行建立国家助学贷款学生的个人信用档案，并纳入电子化系统管理，实现学校和银行间联网；在媒体上公布违约人姓名等信息；各用人单位和银行、海关、出入境管理等单位在录用、发展新金融业务、进行出入境验放等业务时，应查验银行、教育系统发布的国家助学贷款信息。^[25]

从上述分析中不难看出，还款约束机制的核心内容就是有关贷款大学生信息系统的建立。信息系统一旦完善，就有可能在贷款学生拖欠还款时，为经办单位催促还款提供便利性，同时提高了贷款学生在助学贷款过程中失信的成本。但是这个措施仅仅具有间接性和威慑性，很难从根本上解决贷款拖欠率居高不下的问题。而且，征信系统的建立是国家各种社会和经济制度顺利进行的基础性工程，它的完善是一个漫长的过程，是社会制度发展和进步的结果，仅靠国家助学贷款有关部门和政策的推动基本上于事无补。而且国际经验告诉我们，仅有完善的信用制度并不能抑制大学生贷款拖欠率，美国是世界上信用制度最完善的国家之一，然而美国的大学生贷款拖欠率在没有采取其他有效措施的一段时间内并不低。

2．风险专项基金

为减少商业银行从事国家大学生资助的经济风险，2004年我国政府建立了国家助学贷款风险补偿专项资金。在国家助学贷款风险补偿专项资金制度中，仍然是中央部委属高校和地方高校采取不同财政负担的方式，这里以部委属高校的办法来说明该项制度。

国家助学贷款的经办商业银行于每年9月底之前将上一年度（上一年9月1日至本年8月31日）实际发放的国家助学金贷款金额和违约率（违约率是指连续90天未履行合同的贷款本息金额占进入还款期的贷款本息金额的比率）按高校进行汇总，经高校确认后，提供给国家助学贷款管理中心。国家助学管理中心根据银行提供的贷款实际发放率和违约率，采取加权平均方式，计算各高校本年度的风险补偿专项资金。高校所承担的风险补偿专项资金占当年实际贷款额风险补偿比例的50％。风险补偿比例和该校学生上一年的金额违约率相关联，这由国家助学管理中心确定。国家助学管理中心于10月底之前，将高校所应承担的风险专项资金数额报送财政部，作为财政部门扣拨的依据。高校应承担的风险补偿专项资金，由财政部在每年向高校返还按“收支两条线”管理的学费收入时，直接拨给教育部。国家助学管理中心把高校应承担的部分书面通知高校，高校据此在有关会计科目中列支。财政部门应承担的风险补偿专项资金，由国家助学贷款管理中心根据贷款发生额即风险补偿比例提出经费预算，经教育主管部门审核，编入年度预算，报财政部审批。国家助学贷款管理中心根据经办银行实际发放贷款额，按照协议比例，确定实际应支付给银行的风险补偿专项资金，并按协议规定，在每年12月底前将补偿资金及时足额付给经办商业银行。^[26]

国家助学贷款风险补偿实质是国家对商业银行的另一种形式的财政补贴，乍一看降低了经办商业银行经营国家助学贷款的风险和提高了银行的收益，有利于解决银行惜贷的问题。但是若仔细分析，不能不说是一项治标而不治本的措施。银行惜贷的关键之一是违约率高，但是风险专项基金除去可能增强商业银行的放贷积极性之外，对贷款学生还贷并无促进作用，若进一步考虑，风险基金的存在不仅不能降低贷款拖欠率，反而有可能增加经办银行不催促拖欠贷款的可能性，从而使贷款拖欠情况更为严重。这会造成两个负面结果：第一，银行更为惜贷，大学生贷款的供求不平衡进一步恶化；第二，国家支付的风险专项基金逐年递增。风险专项基金的建立还涉及中央政府、商业银行和高校三者关系的变化，对此我们在分析三者关系时还将进一步研究。

3．生源地贷款制度

现行国家助学贷款的经办银行为贷款大学生就读学校所在地的商业银行。固定的学校，流动的学生，这增加了银行催促拖欠贷款的难度。为进一步完善国家助学贷款的回收保障制度，2007年政府出台了生源地信用助学贷款的试点工作。试点在江苏、湖北、重庆、陕西和甘肃五省展开，由国家开发银行负责，在学生入学前户籍所在地办理。生源地贷款和以前的国家助学贷款有所不同，学生和家长（或其他法定监护人）为共同借款人，共同承担还款责任。^[27]生源地贷款和20世纪80年代实行的大学生贷款制度有共同之处，那就是经办银行都在生源地，并实行了担保制度。不同之处是，生源地贷款经办银行指定为国有商业银行，而在20世纪80年代的大学生贷款制度中贷款经办银行多种多样。

政府有关部门认为，生源地贷款具有以下优点：第一，在学生家庭所在地，这个学生是否有困难，周围人都很清楚，容易调查，当地的经办银行可以用极低的成本准确掌握资料。第二，生源地信用贷款将来还款时容易跟踪和管理。第三，学生借款的时间和金额比通过高校办理助学贷款要灵活。^[28]笔者认为，强化了担保制度是该项制度的最大特色。

和风险专项基金制度相比，生源地贷款制度是针对贷款拖欠问题的制度。但是从生源地贷款制度的操作程序上我们不难看出，作为新生事物的生源地贷款几乎就是20世纪80年代实行的由高校负责的大学生贷款制度的翻版，而大学生贷款在操作上曾出现过很多问题，所以对生源地信用贷款这一形式的风险防范作用的判断还需时间检验。

四、担保制度和国家助学贷款回收保障体制

以上对我国国家助学贷款的风险防范措施进行了详细分析，不能不说我国在提高风险防范措施从而促进贷款违约率下降上想尽了各种方案，这是因为国家助学贷款能够顺利进行的关键因素之一就是降低贷款违约率。然而，在分析国家助学贷款违约率之高和各种防范措施的同时，我们不妨把国家助学贷款的违约率和一般商业贷款比较一下，如果二者同样高，我们就不必要为国家助学贷款的高违约率而担心，因为这是贷款事业共有的现象。如果一般商业贷款的违约率远低于国家助学贷款，我们就不能不分析国家助学贷款违约率之高的原因和解决的措施了。通过比较我们知道，在一般商业贷款中，违约率相对比较低。为此我们是否可以从商业贷款的最基本模式，再找一找国家助学贷款违约率高的原因和解决措施呢？

一般商业贷款没有国家助学贷款如此高的拖欠率，原因很简单，那就是贷款担保制度的健全。商业贷款中有信用贷款、抵押贷款和保证人担保贷款等，相应的担保方式就有信用担保、抵押（物质）和保证人担保。没有工作经历和社会生活经历的大学生既没有信用记录也没有物质财产，所以信用担保和物质担保都不现实，唯一可能的担保就是保证人担保。当然，也不是什么样的人员都可以来作大学生助学贷款的保证人，保证人一般是三代以内的直系亲属，日本的制度就是如此。

商业贷款的基本原则是讲求“贷富不贷贫”，国家大学生贷款的基本原则却是“贷贫不贷富”。^[29]在一般商业贷款中，没有担保根本无法借到贷款，而且如果采取担保人担保，银行对担保人的债务偿还能力要做严格审查，如果银行认定担保人不具备相应的债务偿还能力，那么银行就会拒贷。但是由于国家助学贷款基本原则的存在，即使采用担保人担保，也不能像商业贷款那样，因为担保人的经济能力不够而拒绝贷款。这样就导致国家助学贷款制度实行担保人担保的致命缺陷：第一，困难大学生的直系亲属一般可能比较穷，所以当大学生违约时，其担保人未必就能够担当起还款的责任；第二，由于经济困难大学生家庭贫困，为其担保风险很大，他们有可能找不到经济担保人。

我国在20世纪80年代的大学生贷款和现在国家助学贷款初期均采取了担保人担保制度，其结果如上所述，很多贫困大学生找不到合适的担保人，致使大学生贷款制度难以达到应有的资助效果。正是由于这个原因，我国才实行了无担保即大学生个人信用担保的制度。然而如上所述，大学生并没有贷款可用的经济信用存在，所以如果在这种情况下还要强制推行国家助学贷款，最终只能是国家信用担保即国家埋单制度。这样，在大学生贷款还款违约率很高的情况下，国家助学贷款制度实质就变成了国家奖助学金制度。这时的国家助学贷款制度和国家奖助学金制度相比，唯一不同的就是国家和商业银行多花费了很多经营和管理成本。这种情况下国家助学贷款制度岂不成为“赔了夫人又折兵”的买卖？

既然担保制度是降低贷款拖欠率的有效手段，那么除担保人担保之外，还有没有其他更好的担保形式可供选择呢？从第七章分析的日本经验可以看出，可供探索的方法是机构担保制度。这是大学生自己担保和社会保险制度相结合的产物，世界上很多国家的国家助学贷款都或多或少地采用了这种担保形式。机构担保制度的具体内涵请参考第七章。