行政战略的分析框架及其中国意义

行政战略的分析框架及其中国意义

施雪华　孙发锋

任何一个组织要生存和发展下去，都离不开一定的战略。组织依靠战略才能适应不断变化的、动荡的环境，制定面向未来的目标，发挥自身优势，回应和克服环境的挑战。从这方面说，没有战略的组织，就没有未来。行政战略是战略的一种。行政部门采用战略观念和战略思维，实施行政战略，对于增强行政组织的适应性和应变能力，克服自身存在的问题，增强行政管理活动的效能，实现、维护和增进公共利益具有重要意义。

一、行政战略的内涵

在我们看来，行政战略是指在一个行政系统内为实现行政价值或曰行政目标而进行的全局性、整体性、宏观性的生存与发展之行政设计。一般来说，行政战略的内涵可以从以下四个方面来理解。

(一)行政战略是行政系统内部的战略设计

新公共管理理论家承认，行政系统正是出于主动应对不确定的、动态的环境的动机才采用战略思想的。一个行政系统形成后，它就具有了新的功能。这个功能的发挥固然依赖于各个部分，但是各部分决不能脱离系统而存在。通常为了深入研究行政系统，而把行政系统分解成各个子系统，以便进行细致的、具体的研究。与行政系统的层次性相联系，行政战略也具有层次性。

(二)行政战略的目的是为了实现行政价值和行政目标

多元性和冲突性是行政价值的内在本质。不只公平和效率，其他的行政价值如民主和权威、自由和平等、秩序与参与无不处于冲突之中。面对各种冲突的行政价值，行政领导者必须善于从战略的高度上权衡它们，通过行政战略来更好地协调和实现它们。正如有学者指出的:“尽管不同途径的价值和主张是冲突的，但平衡各种矛盾和冲突正是公共行政艺术的精髓所在。”^[15]

(三)行政战略是全局性、整体性和宏观性的行政设计

行政战略关注的是长时段的、面向未来的总体发展问题。行政战略一旦形成，行政部门内外的人力、财力和物力都必须围绕着它进行分配和部署。同时，行政战略是依靠国家权威做出的。行政战略的失败，必然产生重大的甚至是灾难性的后果，造成物质资源的严重浪费，损害行政部门在人民心目中的形象。这就要求行政领导者善于从全局和整体的高度上分析问题，而不是执著于局部的、细节性的得失。

(四)行政战略的主要内容是维持和推进行政组织的良好生存和发展的宏观战略思路与方法

行政组织必须考虑自己的长远发展目标，制定和实施行政战略，提高公共服务的质量，满足公众多样化的、不断增长的需求，以期更好地克服生存危机。此外，当前政府面对的环境更加复杂和动荡，全球化、信息化和知识化对政府治理提出了新的更高的要求。种种迹象表明，政府治理所面对的环境类似于德罗尔所说的“逆境”。^[16]逆境中的行政组织必须持续不断地关注内部与外部事态的发展趋势，增强自身的灵活性、能动性和适应性，提高自身竞争力。那些实施行政战略的行政组织，有着更强的生存和发展能力，更多的生存和发展机会。

二、行政战略的分类

1．根据SWOT分析法对组织内外环境进行分析所得出的战略类型。通过分析组织的优势和劣势可以明晰组织的内部情况，确定组织的核心竞争力，而通过分析组织的机会和威胁，可以把握住组织的外部条件和未来发展方向。运用SWOT分析法的目的是为组织找到满意的战略类型。这个战略类型能够使组织发挥自己的优势，克服弱点，抓住外部机会，规避威胁。

2．根据行政组织所处的环境类型、采取行动的压力和外部回应度的高低把行政战略分为流浪者战略、造势者战略、支配者战略和共生者战略。这种划分方法是纳特和巴可夫在分析公共部门和第三部门战略类型时提出来的^[17]。他们认为，当采取行动的压力低，外部回应度也低时，组织的环境是平静的，此时，行政部门处于行动要求很少的环境之中，应该采用流浪者战略。当组织处于局部平静的环境之中，采取行动的压力低，而外部回应度高，此时，应该采用造势者战略；当外部回应度低，而采取行动的压力高时，行政部门处在骚动的环境之中，此时行政部门应采用支配者战略；当外部回应度高，采取行动的压力也高时，行政部门处在动荡的环境之中，此时行政部门应该采用共生者战略。

3．根据行政过程的基本环节，可将行政战略区分为行政领导战略、行政组织战略、行政决策战略、行政执行战略和行政控制战略。行政领导战略在形式上主要体现在行政领导者的活动中。行政组织战略主要有精简战略、重建战略和不断改进战略。

行政决策是行政过程中的核心环节，故而人们对行政决策进行了深入探讨，总结了许多行政决策战略。西蒙和林德布洛姆在前人的基础上分别提出了有限理性决策战略和渐进决策战略，影响很大。行政执行战略是为了正确贯彻决策方案，使社会发生决策者所期望的变化而采用的战略。通常使用的行政执行战略有动员战略和组织战略。行政控制战略是为了防止和纠正实际执行结果与预期决策目标之间的偏差而采用的战略，对于保证决策目标的顺利实现和进一步完善行政决策具有重要作用。

三、目前中国行政战略中存在的问题与解决方法

(一)行政战略的价值导向和目标规范有偏差，没有很好地将政治与行政协调与融合起来

行政战略是一种新的理念。受传统的政治与行政二分法的影响，在相当长的时期里，战略理论一直处在行政部门之外。20世纪80年代，政治与行政二分法受到强烈批评。新公共管理理论家指责传统公共行政专注于内部管理和日常管理，只关注过程、程序和机构，而对行政组织的外部环境、组织的目标和未来发展关注不够。事实上，行政战略是将政治意志转变为行政行为的一种中介。

如果行政部门能够更加重视行政战略，更好地把行政与政治协调起来的话，我们将会得到一个更具有回应性、更具有效率和效能的政府。首先，行政部门不仅要关注自身的内部管理，更要关注对社会公共事务的治理。加强行政部门自身的建设，是十分必要的。其次，政治部门要尊重行政部门的自主性，在保证它们贯彻政治意志的前提下，适当发挥行政部门的创造性。再次，行政部门要适当推行民主行政，扩大公民的有序参与。公共行政不仅仅是执行政策的工具，它还对广大民众生活的各个方面产生重大影响，担负着广泛的社会责任。无论是在制定行政战略过程中还是在执行行政战略过程中，行政部门在回应政治部门的同时，也要直接回应公众多样化的、不断变化的需求，以增强行政部门与公众之间的互动与互信。

(二)行政战略的制定缺乏足够的动力

个别行政部门不能够主动、积极地制定行政战略。引入竞争机制是克服行政部门缺点和弊端的重要措施。那些远离竞争机制的行政部门往往没有采用行政战略的动力。另外，行政工作是一种性质特殊的工作，人们通常很难区分具体的部门和个人对整个行政目标的实现做出了哪些或者多大贡献，这使绩效评估的有效性打了折扣。因此，个别行政部门往往能够利用这些缺点来规避绩效评估，它们没有采用行政战略的动机，更谈不上积极、主动地制定行政战略了。

在当前和今后相当长的时期里，我们在积极引入竞争机制和完善政府绩效评估机制的同时，要进一步加强和改善行政监督，依靠行政系统自律和外部监督来增强行政部门采用行政战略的动力。在可能的条件下，中央政府应出台关于行政战略的原则性指导意见，督促各级行政部门积极采用行政战略。另外，要积极利用各种外部监督方式，在要求行政部门政务公开、透明行政的同时，要求行政部门把行政战略作为它们正确行使权力，向公众提供令人满意的服务的重要保障。

(三)行政战略缺乏长远性、全局性

长远性、全局性是行政战略的内在本质。在现实的行政实践中，少数行政领导也喜欢谈论行政战略，强调行政战略的重要性。但是，他们通常只考虑眼前利益和短期目标，特别是他们任期之内的事，至于任期结束之后的事，则一概置之不理。同样重要的是，有些行政部门的领导人更换后，行政战略也紧跟着被改变，导致各种行政战略像走马观花一样频频登场，失去了起码的稳定性。

目前，党中央提出了以人为本、全面、协调、可持续发展的科学发展观。这为我们解决此类问题提出了指导方针。行政领导者要按照科学发展观的要求，树立正确的政绩观和权力观。特别重要的是，要建立科学合理的政绩考核体系。行政部门只有扎扎实实地把科学发展观落到实处，行政战略才能真正具有长远性和全局性。

(四)个别行政领导者缺乏战略思维

我国的公共管理迫切呼唤战略思维。^[18]在现实生活中，个别行政领导者沉湎于具体的行政事务，把主要精力都花在了细枝末节问题的解决上。

为了更好地推行行政战略，必须善于转变思维方式，开发和培育战略思维。首先，他们要提高授权于下属的能力，树立授权于下属的意识。其次，他们要对国际国内形势有深刻的把握。一方面，行政领导者要有全局观念，要善于站在全局的高度分析问题，做到“全局在胸”。另一方面，局部问题解决不好，又会制约全局性问题的解决，影响到全局的发展，因此，行政领导者又要“统筹兼顾”。最后，他们要放弃做“太平官”、“无过便是功”的旧观念，把主要时间和精力用在抓关系到老百姓切身利益的重点问题和难点问题上，培养做大事、做好事的魄力和勇气，而不是把个人的利害得失摆在首要地位。

(五)行政战略的执行力度不够

行政战略执行是实现行政战略目标的一个关键环节。有些行政部门把行政战略制定与行政战略执行截然分开，习惯于把已经制定的行政战略束之高阁。有些行政部门依靠“旧人办新政”，通常使行政战略的执行出现扭曲和变形。

为此，我们要提高行政战略制定的质量。在制定行政战略时，就要考虑到它在执行中会面临的问题，充分论证它的可行性，把方方面面的利益协调好。更为重要的是，要建立行政战略执行责任追究制度。此外，要完善用人机制，健全行政战略执行机制。

总之，我国目前行政战略的现状与构建社会主义和谐社会的要求还有一定差距。各级政府应该积极克服行政战略中存在的缺陷和缺点，把行政战略摆在更加突出的位置，不断提高治理水平和服务能力，以期为中国特色社会主义建设作出更大的贡献。

(作者单位:北京师范大学政治学与国际关系学院)