论基层政府公共决策的伦理精神

论基层政府公共决策的伦理精神

徐元善

在构建社会主义和谐社会的进程中，基层政府的主要职责是以发展各项社会事业和解决民生为重点，为当地居民提供更好的公共产品和公共服务，并通过加强和改进社会管理，维护社会公正，保持区域的安定有序，通过创新公共服务和社会管理方式，在服务中实施管理，在管理中体现服务，最终促进和保障当地经济社会又好又快地发展。基层政府能否认识到这些职责，能否公正地提供公共产品和公共服务并惠及当地全部居民，能否充分反映民意、集中民智，能否维护居民的民主话语权和利益诉求权以促进社会公平主义，这实际上体现了基层政府的伦理精神，即基层政府在对当地社会管理过程中所表现的动机、行为及效果是否符合行政伦理的基本原则和基本要求。因此，探讨和谐社会视阈下基层政府的伦理精神，将基层政府的行为纳入制度伦理的轨道，对于实现社会公平正义、建设服务型政府、按科学发展观的要求构建社会主义和谐社会具有重要的价值。

一、基层政府公共管理的社会责任及伦理诉求

(一)基层政府公共管理的社会责任的主要内容

一是政治责任。基层政府及其行政人员必须代表当地公众的利益，表达当地公众的意志，必须对当地选民负责。行政决策与行政执行必须具有合法性。如果基层政府的决策失误或行为有损国家和人民利益，就必须承担政治责任。二是经济责任，基层政府是区域经济建设的组织者、调控者和服务者，承担着推动本地经济平稳有序、健康持续、快速发展的重要责任。三是社会责任。基层政府要提供既符合当地实际又能让本地公众满意的公共物品，使其服务更具有公共性、普遍性，更能体现社会公平。四是道德责任。这表现为基层政府的行政人员能够把职业责任与信念联系在一起，能自觉地恪守行政道德规范。

(二)基层政府公共管理的伦理诉求

由于中央政府及上级地方政府的政策和指令更多的是靠基层政府来执行和落实的，基层政府的伦理向度和价值追求就直接决定了基层政府公共管理的效率，从而直接决定了构建社会主义和谐社会的进程。那么，分析一下基层政府公共伦理的功用是必要的。其一，基层政府的行政伦理是公共道德的组成部分。它要求其行政人员只能是该区域公共利益的信托者，而不能成为一切私利的谋取者。其二，基层政府的行政伦理从属于政治道德，是行政过程和行政决策中的道德。基层政府在作出决策时必须注入正确的伦理价值观，以保证基层政府公共管理的政治方向性。其三，基层政府的行政伦理的核心是行政价值观。行政价值观的基础是公正，它重视的是公平、正义和民主。基层政府能否践行公正、民主的伦理价值观，直接关系到当地公众的人心向背及社会秩序等重要问题。其四，基层政府的行政伦理也是抑制官僚腐败、坚定公众对政府的信任、强化政府的权威以及重建公共行政伦理秩序的价值基础。

二、基层政府伦理精神构建过程中的问题及原因分析

(一)基层政府行政伦理构建中的问题表现

一是基层政府的自利性。主要表现为有些基层政府无视公共利益，利用职权通过审批、管理、罚款等手段对公共资源巧取豪夺，与公众争利，为行政组织谋私利；有的借地方保护之名行谋政府组织甚至个人私利之实；有的借机构重组、资产优化重组之事搞官商勾结，使公共资产流入“商”的腰包而行政组织或个人从中谋利等。二是瞒上欺下，我行我素。一些基层政府在公众心中早已成为一手遮天的“土皇帝”，置中央政府和上级地方政府的法令于不顾，对上级的政令不贯彻不执行或在当地公众的强烈要求下敷衍搪塞。这其实就是抵制上级政令，愚弄当地公众。三是政绩工程。“干部出数字”、“数字出干部”早已成为“数字干部”的经验总结。一些基层干部为了实现“短、平、快”彰显政绩、提高身价并早日升官，说假话、做假事、造假账、编假政绩。四是行事不公。如为区域内公众提供的机会不公正、不平等；又如分配不公，包括资源分配、时间分配、经济利益分配、奖项分配、人事调配、固定资产配置等；再如执法不公，不及时履行法定职责，侵犯当事人合法权益、乱罚款等。五是权力寻租。主要表现为具有“经济人”特征的政府官员利用行政干预的手段人为的“政治创租”和“抽租”。具体表现为以权力与责任相分离即“不作为”所导致的具有官僚主义性质的腐败，以及以公共权力为资本进行权钱交易而谋取小团体或个人物质利益与非物质利益的腐败。权力寻租是公众最关注的，也是公众最痛恨的。

(二)基层政府行政伦理缺失的主要原因

一是历史原因。我国古代伦理政治观更多是关注个人的德性修养，力图寻找的是一种由个人到国家的“修身、齐家、治国、平天下”的“内圣外王”之路。这种伦理政治观却忽略了一个重要问题，就是国家的行政组织及行政行为的伦理观即行政伦理价值观的思想与实践。二是制度建设的滞后以及执行制度的随意性。我国传统的政治伦理观念强调的是个人德性修养和锻炼，欲借助官员的个体自律使政府的公共管理符合行政伦理规范，忽视了法律制度、规章制度、岗位责任制度等外在约束、控制、监督规范的建设。目前尽管开始重视制度伦理建设，并不断完善各项制度，但尚有许多方面的公共事务管理在制度上还是空白的，已有的一些制度还存在着一些漏洞，而关键的也是最可怕的是有些行政组织尤其是基层行政组织对这些制度缺失视而不见，钻制度的漏洞甚至逃避制度的约束。三是基层政府行政人员的主观因素。在基层政府的公共管理过程中，行政人员对于公共管理的道德认识、道德情感、道德意志、道德信念以及所达到的境界对于公共管理伦理精神的体现十分重要。其中最重要的是要把维护社会公平正义放在基层政府公共管理的首位并作为首要任务。可以说，基层政府的许多行政人员在这方面的认识还存在较大的差距，道德认识不到位，又谈何道德情感和道德信念呢?当然更谈不上当地公众所期盼的道德行为。除此之外，行政人员的人生价值观的倾斜、缺少道德实践的历练、自身的学识和能力受限也有碍于基层政府行政伦理精神的构建。

三、基层政府伦理精神构建的核心原则及路径选择

(一)公正原则:基层政府伦理精神构建的根本原则

“公正”一词在伦理学中的运用，着重指待人处世要做到正直公道，如奉献与奖赏相当，罪恶与惩罚相宜就是公正，否则即为不公平、不正义。公正的核心内容是社会中每个人权利和义务的分配问题，能够掌握社会资源的、能够制定分配制度的、能够具体主持分配的，当然是政府。在一个范围相对较小的区域，应当是基层政府。

基层政府践行公正原则的内容和方式。第一，坚持公正原则，创新公共服务和社会管理方式。第二，坚持公正原则，以解决区域内民生为重点，建立并巩固惠及当地全体居民的公共服务体系。

(二)制度伦理:基层政府伦理精神构建的基本保障

其一，制度伦理建设是人类生存发展能走向普遍道德的根本前提。人类自进入国家社会时代以来，一切不平等，所有非道德和反道德因素与行为，都与制度的非道德或反道德倾向相关，并且最终都根源于制度的非道德和反道德倾向。^[15]其实，对社会而言，最基本的规则就是制度，制度是否适度，是其他所有社会规则是否适度的前提；制度是否道德，决定了社会是否道德和人的生活是否道德。而政府是相关社会制度的制定者和推行者，所以政府能否公正地制定社会制度，能否公正地推行社会制度，对于预防、抵制腐败和暴力十分重要。

其二，和谐社会的根本基础是政府所制定的制度应体现社会公平正义。对于基层政府来说，不仅表现为区域内相关制度的制定，还表现为贯彻执行上级制度的实施细则，因此，基层政府在辖区内负有制定和推行制度的责任。在建设和谐社会的进程中，作为基层政府要在制度方面体现社会正义，要保障辖区内公众的基本权利，同时还要保证公众机会均等，消除制度性歧视。居民的个人收入主要取决于出身、运气、努力和选择。这些因素有许多是随机的。但对社会来说，纯粹只是接受这些随机的结果，甚至实施这些结果强化和永久化的制度，却是不公平的。另外，基层政府在再分配阶段必须坚持公正平等，其底线是必须保证每家每户、每个人的收入至少能够维持其最低的生活标准。以上这些都表现为基层政府公共管理的制度安排的道德选择。

(三)人格塑造:基层政府伦理精神构建的主体要求

这里的人格塑造是指行政人员的人格塑造。基层政府的行政人员自身的德性是最受当地公众关注的。可以说，行政人员的德性表现在当地公众心目中就是基层政府的形象，进而代表上级政府的形象。行政人员的人格塑造不仅代表的是基层政府的形象，更重要的是对于基层政府的公共管理能否体现社会的公平正义、能否让当地居民对政府信任意义深远。因此，基层政府的行政人员必须在公共行政实践过程中不断加强自我道德修养，在“慎独”、“慎初”、“慎微”上多下工夫，按照党和政府的要求以及公众对政府官员的期待来塑造自己的道德形象，展示自身的品格魅力。要通过认真学习、自我教育、省察克治、内化扬弃、躬身实践、寻找榜样、总结反思、归纳升华等有效途径来获取公共行政的道德认识，培养公共行政的道德情感，强化公共行政的道德意志，树立公共行政的道德信念，养成公共行政的道德习惯。基层政府所有行政人员的道德修养普遍提升到更高的境界，才能使基层政府在公共管理过程中彰显社会公平正义的境界，才能推动社区以至我国社会主义和谐社会的建设。

(作者单位:徐州师范大学管理学院)