公共部门决策的理论与方法

第二节　公共选择理论

公共选择（Public Chioce）指在市场经济条件下，理性经济人出于追逐个人利益最大化的目的并以此为行为选择的内在动力，按照民主程序和民主原则，通过实施投票等方式来实现的对公共经济和公共事务的理性决策。公共选择理论是对政府决策过程实施的经济分析，其理论的核心是通过对民主投票及其相关决策程序的总结和研究，以保证政府及其部门按大多数社会成员的意愿来提供公共产品，并提供符合要求的数量和质量满足其意愿。公共选择理论产生于20世纪40年代末，经过近20年的发展完善形成了现代公共选择理论的基本原理和理论框架。英国经济学家邓肯·布莱克被尊称为“公共选择理论之父”，而公共选择理论的代表人物则是美国著名经济学家詹姆斯·布坎南。詹姆斯·布坎南认为，公共选择虽然只是政治上的观点，但是在研究集体或非市场的决策过程中，它大量应用经济学的分析工具和研究方法。而丹尼斯·缪勒则认为，公共选择理论属于对非市场决策的经济研究，如果简单地定义，就是把经济学的方法和研究工具应用于政治科学。公共选择理论的研究主题与政治科学的主题是一致的，包括有关国家治理的理论、政党政治学、社会政治、投票规则和投票者行为等等。保罗·萨缪尔森和威廉·诺德豪斯在其合著的《经济学》中给公共选择理论的定义是：公共选择理论是一种研究政府决策方式的经济学和政治学的综合科学门类。公共选择理论在多方考察不同选举机制的运作方式和规则结构以后，认为寻求一种理想的机制将所有的个人偏好综合为社会一致选择是极其困难的，也是不现实的。公共选择理论研究当国家干预不能提高经济效益或改善收入分配不公平时所产生的政府失灵，对于竞选等资金预算短缺所导致的政府失灵等问题也有涉及和研究。

公共选择理论认为，人类社会是由政治市场和经济市场两个市场组成。在经济市场上活动的主体是消费者和生产厂商，而在政治市场上活动的主体则是政府、选民、利益集团和政治家及官员。他们之间的关系都可以简单地定义为“供给—消费”的供需关系。在经济市场上，人们往往通过以货币作为选票来选择能够给其带来需求最大化的物品；在政治市场上，人们则是通过政治选票来选择能够给其带来利益最大化的领导者或法律制度。实践证明，无论是在经济市场上，还是政治市场上，活动的主体都是同一个人或组织，公共选择理论试图在一个统一的分析框架或理论模式中，利用经济学的方法和基本假设来统一分析人或组织的行为的两个方面。公共选择理论的方法论一般包括三个方面：一是方法论上的个体主义。把个人看做决策的基本单位，而集体行动是由各个个体行动组成的。无论是在个人的活动中还是在集体的活动中，个人都是最终的选择行为决策者和实践者。二是理性经济人的假设。人是理性的，在经济活动和政治活动中，总是在追求自身利益的最大化。三是把政治活动作为交易分析。认为政治活动也是一种交易，而市场交易与政治交易的本质差别，就是个人追求其不同利益时所处的条件和手段的不同。

公共选择理论中的“理性经济人”假设，主要是为了方便人们以此作为依据研究制定出有效率的制度和政策。对于公共产品的供给，需要建立起一套能够制约和监督决策者的有效机制，使所有的政府公共决策都能够符合满足公共利益最大化的要求。但是要充分实现这一目标是非常困难的。雷恩（2002）认为：“人们往往并不是理性的，而是由本性支配的，因而通过研究分析理解这些本性，就可以解开迄今未经探索的秘密。”布莱布鲁克（Braybrooke）和林德布洛姆（1963）指出，公共选择不可避免地面临八大困境：人类解决问题的能力有限，决策所需信息不充分，决策评估方法的局限性，决策的实施与价值之间的干扰，决策涉及变量的开放程度，分析步骤的策略顺序，政策问题表现形式各异。所以，理性选择往往会成为一种“虚幻的理想”。公共选择理论同时揭示了“偏好显示机制”在公共决策中的重要性。公共安全信息的透明度问题是当前亟待解决的首要问题。通过建立规范、及时、准确、公开透明的水产品质量安全信息发布制度，以建立和完善有保障的、通畅的公民偏好显示机制。

公共选择理论中的“特殊利益集团”理论，对于我们正确分析我国水产品质量安全存在的问题，并有针对性地制定相应的管制措施提供了一个有益的视角和思路。不同形式的特殊利益集团在我国也是广泛存在的，地方保护主义就是以行政区划为单位的地区性利益集团行动的结果。农（渔）民作为我国最主要的水产品供给者，也可以看做一个的利益集团的存在。但是由于人数众多、经济基础薄弱、组织形式松散、人员素质参差不齐，难以形成影响有力的“特殊利益集团”，所以对公共决策制定执行和产业市场发展的影响力很小，在公共选择制度安排中一直是被动的安排者和参与者，成为弱势群体。这也使其难以有效参与到水产品质量安全的管理体系中，并在一定程度上弱化了其通过提高水产品质量安全改善其经济收益的潜在积极性。