地方政府治理中公共事务的公众参与方式与制衡

地方政府治理中公共事务的公众参与方式与制衡

笔者在美国从事地方政府治理调查时，十分关注普通民众在地方政府治理中公共事务的民主参与。可以说，公众的民主参与是美国地方政府最有特色的治理内容之一。我感到，这种特色不在于在起点上表现为地方政府官员是选民直接选举产生，也不在于在终点上表现为选民有罢免不称职的官员的权利，而主要表现为在政府治理的过程中，民众时刻在参与、关注、监督。他们采取的主要形式是建立起与地方政府各个部门相对应的、主要是由民众自愿者参加的各种理事会和委员会，来参与决策和监督决策的执行。

在美国地方政府，也有两套班子:一套是主要由不拿报酬(或只有少量补贴)的市民志愿者组成的各种理事会和委员会，他们对政府决策起参谋和咨询作用。另一套是以市政经理为首的行政机构，他们受雇于市政府，是全日制的政府雇员，是政府决策的执行者和政府日常事务的管理者。他们相互起着权力的制衡作用。

美国地方政府的议案通常是由市政府的各个部门提出，由市议会或镇理事会做出。但是在决策的过程中，主要是由市民志愿者组成的各种理事会和委员会起着很大的作用，也是市民参政议政的主要渠道之一。

目前美国地方政府采用的政府组织形式主要有两种:

1.镇民代表大会或镇民大会+镇经理+镇理事会(Town Meeting);

2.市政议会+市经理+市长(City Council)。

前者是古老的大民主管理形式，广泛存在于美国东北部的新英格兰地区6个州，一般用于规模较小的城市和镇，如5～6万人以下的城市和镇;后者是被广大美国地方政府采用的最普遍的政府组织形式，但是，也有人口2～3万的小城市采用这种政府组织形式。

美国地方政府一般设有镇经理和市经理，有些城市的这个职位由镇长或者市长来担任。他的职责就是运作市镇的公共财政和负责政府行政机构的日常运作。

在“Town Meeting”的地方政府组织形式中，镇民代表大会的代表一般由240人组成，他们由各个选区的选民直接选举产生。这些代表再加上一部分市民自愿者，就共同组成了与地方政府各个部门相对应的各种理事会或委员会，参与地方政府相关部门的决策、提供咨询意见、监督决策的执行。

马萨诸塞州的布鲁克林镇实行的是“Town Meeting”的地方政府组织形式。就地方政府的权力制衡来说，主要表现在他们的政府结构上。与中国地方政府有党政两套班子不同，布鲁克林镇政府有另外的两套班子。一套是由镇代表大会、主席和理事会选举或任命的各种委员会、咨询会、理事会，他们涵盖了政府工作的所有方面。尽管在这些机构工作的大都是兼职的人员，很少从镇政府那里领取工资，但是，他们的职责一点也不少，有的如财政咨询委员会甚至是镇里惟一有权力批准动用镇财政储备金的机构。另一套是在镇行政长官领导下的政府日常运行机构。这些人都是全日制的政府雇员，由镇政府聘用。这两套班子的关系是相互制约的关系。镇代表大会和理事会对镇行政长官及其机构行使着监督的职责。他们是布鲁克林镇的真正最高权力机构。

由镇理事会任命的部门和委员会有5个，他们是:计划和发展部，它下属:仲裁局、考试局、建筑委员会、经济发展咨询理事会、住房咨询理事会、计划理事会、文物保护委员会。行政与财政部，它下属:财产鉴定局、人力资源局、选民登记处、退休管理处、信息技术咨询委员会。公共工程部，它下属:环保委员会、固体废物处理咨询委员会、交通运输局、植树委员会、公墓理事会。文化和休闲服务部，它下属:布鲁克林镇电视台、庆祝委员会、布鲁克林艺术委员会、公园和娱乐委员会。人类服务部，它下属:公共健康咨询理事会、宽带检测办公室、残疾人委员会、妇女委员会、老龄理事会、大屠杀纪念委员会、人类关系和青年资源委员会。

以上这些布鲁克林镇政府的工作人员中，大多数都是没有或者只有少量镇政府发工资的，他们都是兼职的镇政府工作人员，有自己的职业。这也是美国地方政府管理的传统，不拿工资的地方政府工作人员从事着志愿者的工作，监督着全日制的政府工作人员正确履行自己的职责。

由镇代表大会主席(Moderator)任命，镇代表大会批准的有:财政咨询委员会(25人)和组织建设委员会(5人)。这两个委员会的权力十分重大，尤其是财政咨询委员会，它至少由16个选区的各1名以上的镇代表和不超过6名由全镇选出的其他代表组成，在财政收支的管理上起着非常重要的作用。这个任期为3年的25人委员会，虽然不从镇政府那里领工资(2003年整个委员会才花费了布鲁克林镇18 527美元，这对于1年预算额高达1.6亿美元的布鲁克林镇几乎可以忽略不计)，但是对镇财政的执行情况和第二年财政预算的编制起着重要的监督作用。他们可以就镇财政的所有问题向镇代表大会提出意见和建议，向选民收集社区建设需要解决的问题。他们也是在镇代表大会闭会期间惟一有权批准动用高达1 000多万美元镇财政备用金的权力部门。该咨询机构还下设7个委员会，他们是:行政与财政、资本、人力资源、人事、计划与规则、公共安全、学校，分别与自己业务相关的其他部门密切联系，收集相关信息。在2002年，该委员会召开了22次会议，举办了44次听证会，让有不同观点的人们进行交流。

在马萨诸塞州的艾莫斯特镇，由镇代表会议的代表和市民组成的、具有咨询作用的镇财政理事会也，拥有动用镇紧急备用金的最终决定权。

在“City Council”的地方政府组织形式中，由于作为决策机构的市议会人数有限，一般在13人以下，很多市县议会的议员人数也就是5～7人，所以主要由普通市民志愿者组成的各种理事会或者委员会在地方政府决策和监督决策执行方面，就起着更大的作用。

得克萨斯州的库帕斯克里斯蒂市实行的“市政议会+市政经理”的地方政府管理模式，由选民直接选举产生的市政议会和市长一起制定政策和决定什么事情要做，由市政经理及其行政机构来执行。在市政议会下面，设有51个专门的理事会和委员会，共有500多名市民作为志愿者在这些专门的理事会和委员会里为城市的立法机构的决策提供咨询服务。这些理事会和委员会的成员由市民自我申请，任期2～3年不等，领导由市政议会任命。这其中最重要的是“城市计划委员会”。按照库帕斯克里斯蒂市的《城市章程》有关条款规定，该委员会由9人组成，由市议会任命，任期3年，负责对包括财政预算、土地规划使用、资本项目开发、信息收集、今后5年的发展等有关城市全面发展的各个方面的计划提出建议，参与修改，对城市发展起重要的咨询和监督作用。

在华盛顿州的西雅图市，除了专职的政府行政官员之外，还有41个由专家、政府官员、市民志愿者组成的各种理事会和委员会，有470多名市民为市政议会、市长和市政府各个机构提供咨询服务和进行监督。

在北卡罗莱那州的杜姆市，活跃着25个主要由普通市民参加、与市民生活质量有关系的委员会和理事会。参加人员有290多人，其中80%的人员是普通市民。他们参加城市的管理，由自己申请，市议会和市长任命。这些市民从事这些工作，大部分是没有任何报酬的。这些委员会和理事会对从有线电视、历史遗迹保护，到公共交通服务和城市工程开发等一系列的公共事务，为市政府的决策提供建议和咨询。在那些与杜姆县有关系的委员会和理事会，组成人员中也有1/3到1/2是来自杜姆县的公民。

作为地方政府的市镇是这样，作为地方政府的县也是这样。

马里兰州的豪伍德县与其他美国地方政府一样，也有42个主要由普通民众组成的咨询和顾问理事会或委员会，参与民众约400人。这些理事会和委员会的工作内容涉及了地方政府工作的方方面面，虽然他们每年的活动次数有限，但是他们在向政府的相应部门提供制定政策的意见和建议、反映普通民众的呼声、监督政府的运行方面起着重要的作用。这些人作为志愿者虽然不从政府那里取得任何收入，但他们是美国地方政府运作模式非常重要的组成部分，体现了自治基础上的民众对政治进程的充分参与。

得克萨斯州的纽艾塞斯县政府也下设了28个专业委员会，人员由库帕斯克里斯蒂市政府和纽艾塞斯县政府共同任命。参加这些委员会的成员虽然大多是市民义务志愿者，既没有工资，也没有行政执法的权力，但是他们在决策和监督决策的执行上、在协调和沟通市和县的关系上，起着促进的作用。例如，县的市民卫生和福利咨询委员会就是一个有双方官员参加的委员会。该委员会有11名成员，其中5人是县政府最高委员会成员，另外5人来自库帕斯克里斯蒂市议会，还有1人由市和县政府共同任命。委员会选举自己的主席和副主席，并与市和县的公共卫生以及人类服务部门的领导密切合作。

北卡罗莱那州的杜姆县政府有45个各种理事会和委员会，吸收大约300多名选民参加，为县政府的决策和行政提供咨询和顾问作用。

不仅如此，有些美国地方政府还针对本地市民普遍参政议政素质不高的实际情况，通过培训来提高民众对地方政府治理的民主参与水平。

为了培养市民了解和参与政府的工作，北卡罗莱那州的杜姆市和杜姆县政府就专门为市民开办了一所“杜姆邻里学院(Durham Neighborhood College)”。学院开办的宗旨是“鼓励和支持市民去建设更好的杜姆市”。市民可以在秋季学期(9～11月份)和春季学期(2～4月份)的每个星期四的晚上6～9点钟和星期六上午在学院接受总共10个星期的教育。学院每个学期招收25名学员。晚上课程开始前，学院还为学生准备了简单的免费晚餐。在学习中，学院将请市政府和县政府的不同部门来向学员介绍市县政府是怎么运作的。在2004年秋季学期的课程里，就包括:(1)为什么要参与公共事务。学员要了解市县政府的结构，他们是如何工作的，地方政府是如何影响居民生活的等。学院还要组织学员就:市县的公共服务、社区发展、紧急情况服务、健康和人类服务、市县财政预算过程、环境保护等问题展开讨论。学员将这些知识带回自己的社区，成为社区活动的积极分子。(2)你是合适人选吗?告诉你什么条件可以使你在地方政府的管理中发挥作用。这其中包括:必须是本地居民、有在当地缴纳汽车和财产税的证明、参加了10个星期学期的至少8个星期的专题讨论、并完成了每次讨论的评价、对市县政府工作有兴趣，并且知道他们是如何为居民服务的。(3)参加学习的成本。每学期要缴纳25美元的学费，只有很少的奖学金。(4)对参加者的期望。参加者必须挤出时间来参加每星期一次的专题讨论，并获得学分，表示你完成了课程。

我在其他美国地方政府调查时，虽然也遇到过市民培训班这样的学习机构(如西雅图市)，但是，像杜姆市和杜姆县这样通过开办学院的方式来培养普通市民参与公共事务管理的情况，还真的是第一次。从这里我们也可以看到美国地方政府行政公开、透明的一面。

这其实是美国地方政府治理公开、透明、参与的一个特点，我几乎在所有调查的美国地方政府中都看到了这种现象。让市民在政府的日常管理和决策中起顾问和咨询的作用，从而不仅在开始的选举环节和最后的结果对地方政府进行监督，而且在政府的日常运作中的每一个月和每一项决策上都充分考虑了市民的参与。