布什第二任期美国对拉美的政策与美拉关系

2.布什第二任期美国对拉美的政策与美拉关系

徐世澄（中国社会科学院拉丁美洲研究所研究员）

2005年1月20日布什连任美国总统以来，与其第一任期相比，其对拉美的政策既有连续性，又有所调整和变化。在政治上，布什政府继续在拉美推行所谓的“民主”、“自由”和“人权”；在经济贸易方面，尽管阻力重重，仍继续实施其建立美洲自由贸易区的既定目标；在外交和军事方面，继续以反恐、安全和扫毒为名，竭力控制拉美国家。从国家来说，重点发展同哥伦比亚、中美洲国家和多米尼加等加勒比一些国家的关系，因为这些国家的立场与美国保持一致；与此同时，注意保持和发展同墨西哥、巴西、智利、阿根廷等拉美主要国家的关系，尽管这些国家在一些问题上的立场与美国不尽相同；布什政府继续对古巴采取封锁和孤立的政策，对委内瑞拉持敌视的态度。

一、布什第二任期对拉美的政策

布什连任总统前夕，1月18日被布什总统提名担任美国国务卿的赖斯在参议院外交委员会听证会上谈到布什第二任期的外交政策，说：“美国肩负重任，美国外交也肩负重任。首先，我们将团结民主政体大家庭，建立一个以共同价值观和法治为基础的国际体制。第二，我们将加强民主政体大家庭，抗击对我们共同安全的威胁，并消除滋生恐怖的绝望情绪。第三，我们将在全球扩大自由与民主。这是布什总统给美国及全世界确立的使命，也是今天美国外交的伟大使命。”在谈到对拉美的政策时，赖斯说，布什第二任期将促进拉美的民主和经济发展，对美国来说，拉美“十分重要”。美国将促进拉美民主的发展及民主机构的建立和巩固，使民主机构与地区各国人民的经济进步相一致。赖斯希望美国参议院尽快批准美国已同中美洲和多米尼加签署的自由贸易协议（CAFTA-RD），美国将继续与巴西等拉美国家共同努力，创立美洲自由贸易区^[1]。

2月17日和3月2日，美国泛美事务助理国务卿诺列加先后在美洲开发银行“欧洲—拉美—美国论坛”和美国参议院外交委员会上发表有关布什第二任期美国对拉美政策的讲话，他说，美国在西半球的目标依然是谋求“繁荣和安全的邻居”，要使“独裁者、毒品走私犯和恐怖分子不能为所欲为”；布什第二任期政府对拉美政策的四个战略支柱是：加强民主机制，促进西半球繁荣，投资于民，加强安全。他强调，只有政治稳定和经济持续发展，拉美各国政府才有可能向穷人提供政治权利和经济机会，拉美国家应进行第二代民主改革，建立预警机制，及时解决问题^[2]。

所谓“加强民主机制”，根据诺列加的解释，美国认为，拉美地区许多政治危机是由于民主机制的脆弱造成的，美国将帮助拉美国家加强民主机制，进行政治改革，强调法治，确保透明性和汇报制度，保障基本权利和解决争端。美国将帮助海地对警察和司法机构进行改革，改进反腐败计划，促进人权和建立经济繁荣的基础。美国将帮助玻利维亚确保政治稳定和宪法民主，支持尼加拉瓜为2006年的大选作准备，继续支持委内瑞拉的“民主分子”，实施“援助自由古巴委员会”为古巴民主过渡所提出的建议。

不难看出，在布什第二任期期间，将继续以所谓的“民主”、“自由”和“人权”为名，干涉海地、玻利维亚等国的内政，千方百计阻止尼加拉瓜左翼政党桑地诺民族解放阵线在2006年的大选中获胜，继续支持委内瑞拉的反对派颠覆查韦斯左翼政府，支持古巴的持不同政见者推翻古巴的社会主义政权。

所谓“促进西半球繁荣”，根据诺列加的解释，就是拉美国家应该充分利用拉美对美国的出口（2004年达2170亿美元）、美国对拉美的直接投资（每年年均高达200亿美元）和在美国的拉美侨民每年向本国年均达320亿美元的侨汇来促进拉美经济的持续增长。为促使拉美经济繁荣，布什政府将鼓励拉美政府取消对建立企业的障碍，提供吸收资本的方便，加强对知识产权的保护和修改劳工法。美国将继续实施其建立美洲自由贸易区的计划，尽快批准已经达成的美国与中美洲和多米尼加自由贸易协定。

所谓“投资于民”，就是要使拉美各国所有人都享有政治自由和就业机会，拉美各国政府应增加对本国教育和健康的投资。为此，美国将对拉美一些国家政府提供必要的援助。布什政府已将“投资于民”纳入“新千年挑战账户”（MCA）这一新的援外计划，根据这一计划，美国将对世界上16个最不发达的国家进行援助，其中包括玻利维亚、洪都拉斯和尼加拉瓜3个拉美国家。2005年财政年度，美国又将圭亚那和巴拉圭纳入这一援助计划中。

所谓“加强安全”，美国强调拉美各国的安全是同美国的安全密不可分的，因此，美拉双方负有共同的责任来防止武器、人员和毒品的非法交易。美国将同墨西哥和加拿大加强边境的安全，将同加勒比国家共同实施“第三边界倡议”，继续支持哥伦比亚政府反对“毒品恐怖主义”；布什政府强调西半球国家在反恐和安全问题上应进行多边合作，共同反对有组织的犯罪，武器、人员和毒品的非法交易，以及切断国际恐怖主义组织的资金来源。

为实施布什第二任期对拉美的政策，3月10日，赖斯访问墨西哥，4月下旬，赖斯还访问了巴西、哥伦比亚、智利和萨尔瓦多等国。3月，美国国防部长拉姆斯菲尔德访问阿根廷和巴西。3月23日，布什总统同墨西哥总统福克斯、加拿大总理马丁在其家乡得克萨斯州的韦科会晤。布什第二任总统后，还没有出访任何一个拉美国家。

2005年6月5—7日，第35届OAS大会在美国佛罗里达州劳德代尔堡举行。6月5日，美国国务卿赖斯在开幕式讲话中，强调要在拉美“将民主的好处变成现实”，“政治和经济的自由是通往持久繁荣的唯一途径”。6月6日，布什总统在会上发表讲话，强调自由贸易是美国对拉美民主和繁荣的承诺，由自由贸易统一的美洲将更加繁荣和更具有竞争性；美国将同拉美国家一起，建设一个自由和繁荣的美洲，要求美国国会尽快批准美国同中美洲国家和多米尼加已达成的自由贸易协议。布什认为，落实美洲民主宪章是实现繁荣和自由愿望的保障。在会上，美国提出了一项关于成立一个美洲国家间监督和追踪民主的机构的建议。但美国的建议遭到委内瑞拉、墨西哥、巴西、阿根廷、玻利维亚和加勒比14国等多数成员国的反对而被否定。大会最后通过的《佛罗里达声明》没有提及美国这一建议，美国想通过这一机构并以民主为名，加强对拉美控制的图谋没能得逞。

二、布什第二任期美国与拉美国家的关系

美国和墨西哥的关系美墨关系总的来看还是不错的。2000年福克斯执政后，墨美关系比过去更加密切。福克斯希望同美国和加拿大建立像欧盟一样的“北美联盟”，并急于与美国结成“战略联盟，甚至军事联盟”。2000年8月，作为当选总统，福克斯便访问了美国。就任总统后，福克斯已多次访美。布什总统也已四次访墨。2001年2月16日，刚就任第一任总统不久的布什便访问了墨西哥，这是布什就任总统后的首次出访。这表明墨美的特殊关系。2001年3月和5月，福克斯对美国进行了工作访问。9月5—7日，福克斯对美国进行了国事访问。福克斯是布什就任总统后第一位对美国进行国事访问的外国元首。福克斯向美国提出“边界开放”和“自由移民”的建议，美国对此持保留态度，但美国在移民问题上也做出了一定的让步。2002年3月21日，布什出席了在墨西哥蒙特雷市举行的联合国发展筹资国际会议，期间布什同福克斯总统达成了关于建立《美墨边境同盟》协议和关于建立《美墨争取繁荣联盟》协议，发表了联合声明。根据《美墨边境同盟》协议，两国将共同采取“特殊措施”，共同建立“智能边境”，即在边境安装现代化的监测设备，以有效打击偷渡、贩毒、走私和恐怖活动，并确保合法的商品和人员的正常交流。根据《美墨争取繁荣联盟》协议，美国将帮助墨西哥落后地区发展经济并促进在那里的私人投资。在联合公报中，双方认为，两国互相信任和互相尊重的程度已达到“历史最高水平”，“两国在移民、边境安全、执法和环境保护方面的合作取得了进展”。自1994年年初北美自由贸易协议生效以来，美墨两国建立了世界上最有活力的贸易关系，两国日平均贸易额达6.5亿美元。

然而，美墨之间在农产品补贴和移民等问题上矛盾不断。2002年5月13日，布什总统签署了5月初美国国会通过的增加农产品补贴法案，根据这一法案，在今后10年内，美国政府用于农业的补贴将达1900亿美元，比原来增加了80％。美国的农业保护主义做法立即遭到墨西哥的批评。5月15日，墨西哥政府发表了公报。公报指出，美国这种农业补贴政策将危及墨美双边和多边的贸易关系，因此，墨西哥政府坚决反对美国新出台的增加农产品补贴法案。

在移民问题上，布什政府曾允诺要与墨方签署一项移民协定，准备给予在美国的墨西哥非法移民以合法地位。然而，布什政府以种种借口，迟迟不同墨西哥签署移民协定。2003年5月，美国众议院外交委员会通过一项决议，提出在与墨西哥签署移民协定时，应以墨西哥石油公司对美国企业的投资开放为条件。这项决议的通过引起了墨西哥方面的强烈反应。墨西哥内政部副部长莫特苏马指出，这种企图是“不能接受的”。他说，解决将近400万墨西哥非法移民的问题不应该以其他东西为条件，移民问题不仅同墨西哥有关系，而且同美国也有关系，因为它与安全问题密切相关。2004年1月，出于竞选连任总统的需要，布什政府作出的给予800万非法移民（其中2/3是墨西哥人）合法身份的决定。根据这一决定，美国境内的非法移民可以向有关部门申请为期3年的临时工作许可证，该许可证在到期后还可延期。同时，美国还准备增加每年颁发的绿卡数量，美国总统布什亲自向福克斯总统通报了这一计划，但布什在2004年11月再次当选总统后，并没有兑现其诺言，美国迟迟不与墨西哥达成关于移民问题的协议。

此外，2003年3月，墨西哥对美国发动的伊拉克战争表示不满，在联合国表决时不支持美国。

2005年年初布什连任总统以来，美墨之间在一些问题上争吵不断，关系十分微妙。1月，美国驻墨西哥大使对墨美边界愈演愈烈的黑帮暴力活动表示担忧，并指责墨西哥南部恰帕斯州存在人权问题。2月中旬，美国中央情报局在一份报告中批评墨西哥政府打击犯罪行动不力，给恐怖活动以可乘之机。3月7日，美国联邦调查局局长罗伯特·米勒再次批评墨西哥边界存在安全问题，指责墨西哥已经成为“基地”组织用以进入美国的通道。美方的批评引起福克斯总统和墨西哥内阁官员的强烈不满。福克斯表示，美国官员指责墨西哥打击贩毒集团不力的说法非常错误，墨西哥不需要别人施压，也不接受威胁。福克斯指出，布什政府要么有意贬低墨西哥政府，要么没有管束好自己的手下，他希望美国认真看待墨西哥的真实状况。

2005年3月10日，为修补美墨双边关系，美国国务卿赖斯对墨西哥进行了不到7个小时的闪电访问，这是她就任国务卿以来首次访问拉美国家。

墨西哥外长德韦斯认为，对墨西哥提出批评的美国官员“没有阅读”到完整的报告，所以才会得出错误的结论。关于美国方面所指出的恰帕斯州的人权问题，他表示，将向美国递交外交照会，并清楚明了地解释墨西哥政府在当地所做的努力。

访墨期间，赖斯同福克斯总统和德韦斯外长举行了会晤。会晤后她在记者招待会上说，美墨两国双边关系素来良好，美国无意插手墨西哥2006年的总统大选。对有的记者提出的美国情报部门指责墨西哥政府控制边境暴力活动不力一事，赖斯表示，墨西哥在打击犯罪和恐怖活动领域同美国配合默契。她同时解释说，“基地”组织企图利用各种手段非法进入美国境内制造恐怖事件，也是众所周知的事情。墨美有着漫长的边界线，很容易成为“基地”组织的目标，等等。

德韦斯在招待会上表示，双方会谈气氛友好融洽，而且已经就墨美边境的水资源问题达成一致。两国政府将真诚合作，为解决双边关系中存在的问题而努力。在此次访问中，赖斯对墨西哥多有溢美之词，称赞墨西哥是个法治和民主国家，在实行民主制度等方面堪称拉美国家的楷模。这多少缓和了墨美两国此前的对立情绪，在一定程度上弥补了两国关系的裂痕，为2005年3月23日墨美首脑继续就有关问题展开讨论奠定了良好的基础。

2005年3月23日，布什总统邀请福克斯总统和加拿大总理马丁到其家乡得克萨斯的韦科举行峰会，讨论3国间的安全和贸易合作问题。三方在会后发表了一份《建立北美安全与繁荣合作伙伴关系》的联合声明，签署了一项旨在加强安全及经济合作关系的协议。三方表示，将加强共同边境的安全；在经贸问题上，三国认为有必要联合起来，与亚洲新兴工业国展开竞争。但是，评论认为，虽然声明和协议调子很高，但三方的分歧并没有解决。布什在会晤后的记者招待会上承认，分歧依然存在，但将继续改善关系。

美国的重点是解决边境安全问题，自“9·11”事件以来，美国一再敦促墨西哥加强边境安全，美国担心恐怖分子从墨西哥边境随大量非法移民进入美国，美国一直指责墨西哥在防止非法移民进入美国方面做得不够，希望墨方加强对边境的控制。而福克斯则要求布什兑现他在竞选中做出的给予800万非法移民（其中2/3是墨西哥人）合法身份的承诺，要美国放宽对移民的规定。

然而，就在美加墨峰会结束不久，同年5月11日，布什总统签署了一系列移民政策改革法案，其中包括要求南部各州对驾照申请人进行更为严格的身份核查，以检验申请人在美国居留的合法性。此外，美国不顾与墨西哥签署的环境合作协定，公然允许在加利福尼亚州与墨西哥边境线上修建隔离墙。5月12日，福克斯总统表示，墨西哥政府将对美国最近推出的一系列移民政策提出正式抗议。福克斯说：“我们认为，继续修建隔离墙及动用武力甚至暴力等措施都是无用的，我们将对这些有碍墨美关系发展的改革方案提出抗议。”据墨西哥总统府官员透露，政府打算把此事提交联合国或其他国际组织评议。移民问题一直是困扰墨美关系的主要问题。福克斯总统在2000年上任时把与美达成移民协议列为其主要政治目标，但是美国出于反恐需要，日益收紧其移民政策，并加强美墨边境的安全措施，致使墨美移民协议谈判停滞不前。最近加利福尼亚州招募边境巡逻志愿者发起所谓“民兵计划”，主要就是针对来自墨西哥和中美洲国家的非法移民。

为了迎合美国的要求，墨西哥政府已多次冒犯古巴。在2004年和2005年日内瓦联合国人权大会上，墨西哥一改过去的立场，投票赞成批评古巴人权状况的提案，遭到古巴的谴责。但是，福克斯总统对美国加强对古巴封锁的做法，仍持批评态度。2004年5月7日，福克斯表示反对美国对古巴进一步实行经济封锁的加压计划。

从目前情况来看，布什第二任期以来美墨之间的关系不如其第一任期。美墨之间在移民、安全、扫毒、贸易和农产品补贴等问题上依然存在不少矛盾和冲突，这些矛盾和冲突不可能在短期内得到解决。

美国与中美洲国家及多米尼加的关系。中美洲国家和多米尼加在许多国际问题上坚决支持美国的立场，如支持美国发动对伊拉克的战争，萨尔瓦多、尼加拉瓜、洪都拉斯、多米尼加等国还曾派兵进驻伊拉克，至今，萨尔瓦多在伊拉克仍有驻军。

2003年4月10日和5月19日，布什先后邀请全力支持美国的中美洲5国元首和多米尼加总统访问美国，布什表示将加快推进正在谈判中的美国—中美洲自由贸易协议。

继2003年6月智利与美国签署双边自由贸易协定（于2004年1月1日正式生效）之后，2003年12月17日，美国与中美洲4国（尼加拉瓜、萨尔瓦多、危地马拉和洪都拉斯）签署了自由贸易协议。随后，2004年1月25日美国还同哥斯达黎加正式签署自由贸易协定。2004年3月15日，美国同多米尼加签署自由贸易协定。同年5月28日美国与尼加拉瓜、危地马拉、洪都拉斯、萨尔瓦多和哥斯达黎加5个中美洲国家在华盛顿签署了自由贸易协定（CAFTA）。同年8月5日，多米尼加正式加入美国与中美洲5国的自由贸易协定（DR-CAFTA）。哥斯达黎加、洪都拉斯、尼加拉瓜、萨尔瓦多、危地马拉和多米尼加之所以同美国签署这一协定，是想背靠美国这棵“大树”，吸引更多的投资和增加出口。而对美国来说，将中美洲纳入自由贸易的范围，使美国“后院”的这一大块地盘更加巩固，并能为日后建成美洲自由贸易区打下基础。然而，在中美洲5国，反对与美国签订自由贸易协定的意见相当强烈，对协定反对最强烈的是5国的农业生产者。这些国家农业工会的领导人认为，美国方面并没有宣布放弃农业补贴政策，中美洲5国的出口产品以农产品为主，根本无法与美国竞争，将来等待他们的必定是价格和产品规格方面的种种劣势。5国的企业界人士也加入了反对的行列。中小企业是这些国家国民经济的支柱，各国企业界都十分清楚，面对强大的美国企业，所谓的竞争根本无从谈起，中小企业要么大量倒闭，要么面临被收购或兼并的命运。5国工会与企业界站在同一阵线上，工会领导人表示，中小企业倒闭之后，只能听命于跨国公司。布什第二任总统后，迫切期望美国国会尽快批准DR-CAFTA。2005年4月下旬，赖斯访问了萨尔瓦多，评论认为，这是布什连任总统后，对至今仍在伊拉克有驻军的萨尔瓦多的“奖赏”。同年5月，上述中美洲5国和多米尼加总统同时访问了美国，同布什总统会见。

美国和海地的关系。2004年2月，海地爆发危机，阿里斯蒂德总统在美国和国内反对派的压力下，于2月29日被迫辞职并匆忙出逃国外。29日晚，联合国安理会一致通过决议，批准向海地派遣国际维和部队，以帮助恢复海地的和平与稳定。当晚，2000名美国海军陆战队士兵抵达海地首都太子港。法国、加拿大、巴西、智利和中国等国也曾先后派维和部队到海地。3月10日，由海地名人委员会推选的海地新总理拉托尔蒂（Gerard Latortue）从美国到达首都太子港，3月17日正式成立海地临时政府。拉托尔蒂曾是联合国的官员，担任过外交部长。临时政府成立一年多来，海地局势一直十分动荡；加勒比各国至今不承认海地临时政府为合法政府。2005年年末海地将举行总统选举，布什连任总统后表示美国将支持海地实现民主化，美国希望通过大选，海地能走上民主化的轨道。

美国和巴西的关系。巴西总统卢拉自2003年年初执政后，曾于同年6月访美，作为美洲自由贸易区谈判委员会两主席，卢拉和布什总统共同宣布，将于2005年1月前结束美洲自由贸易区的谈判。但是，美国和巴西在建立美洲自由贸易区的谈判中存在不少矛盾和分歧，主要矛盾和分歧是农产品的补贴问题。长期以来，美国对本国农业部门提供大量的生产和出口补贴，使巴西和阿根廷等国家的农产品出口深受打击。美国拒绝在谈判中涉及农产品补贴等问题，而巴西等国认为农产品补贴等问题对拉美国家至关重要，由于意见分歧，有关建立美洲自由贸易区的谈判自2003年以来陷入了僵局。同年9月，在墨西哥坎昆举行的WTO第5次部长级会议上，以巴西为代表的发展中国家在农产品补贴问题上与美国分歧甚大。美国商务部贸易谈判代表佐利克的特别助理帕迪利亚指责巴西在美洲自由贸易谈判中以第三世界领袖自居，缺乏应有的互惠立场，他威胁说，如果看不到巴西在谈判中表现出积极的态度，美国将同其他美洲国家商洽双边自由贸易协议。

布什第二任总统以来，尽管美巴在一些问题上有分歧，美国对保持和发展同巴西的关系予以重视。2005年3月，美国国防部长拉姆斯菲尔德访问了巴西。4月26日，赖斯访问巴西，会见了卢拉总统，并同巴西外长发表共同声明，表示美巴双方将共同努力促使两国合作关系的进一步发展；声明提到了厄瓜多尔和海地局势，美国赞赏巴西派维和部队到海地；但声明没有提及美洲自由贸易区谈判问题。赖斯访问期间，曾向巴西提出请求，要求派观察员参加5月在巴西利亚举行的由巴西倡议的首届南美洲—阿拉伯国家首脑会议，但巴西拒绝了美国的这一要求。

美国和阿根廷的关系。美国和阿根廷的关系在梅内姆执政期间（1989—1999年）十分密切。但是，2001年年底阿根廷发生经济危机时，美国对阿根廷采取了“见死不救”的冷漠态度。2003年3月，阿根廷对美国发动对伊拉克的战争持反对态度。自2003年以来，阿根廷也拒绝在一年一次的日内瓦联合国人权会议上支持美国提出的谴责古巴人权状况的提案。在关于建立美洲自由贸易区的谈判中，阿根廷同巴西等国一起，要求美国取消对农产品的补贴。2003年5月基什内尔就任阿根廷总统，同年7月，他访问了美国。7月23日，布什在会见基什内尔总统时，称阿根廷是美国的重要盟国，表示美国将支持阿根廷恢复和发展经济。2004年5月23日，基什内尔在谈到阿根廷现政府与美国的关系时说，与20世纪90年代梅内姆政府实施的与美国自动结盟的政策相反，“我们将与美国保持成熟、负责和严肃的关系，但不是肉体的关系”。2005年3月，美国国防部长拉姆斯菲尔德访问阿根廷，表示美国要同阿根廷加强在反恐方面的合作。2005年10月，第4届美洲国家首脑会议将在阿根廷召开，布什总统届时将会出席这次会议。

美国和哥伦比亚、秘鲁、玻利维亚和厄瓜多尔的关系。美国十分重视同哥伦比亚的关系。1999年哥伦比亚政府提出“哥伦比亚计划”，并于2000年开始执行，为期5年。美国政府一直大力支持这一计划的实施，美国的初衷是支持哥伦比亚的扫毒斗争，“9·11”事件后，美国将计划扩大到安全和反恐领域，重点打击“毒品恐怖主义”游击队。2002年8月阿尔瓦罗·乌里韦就任哥伦比亚总统后，对游击队采取强硬政策，加强了同美国的关系，2004年3月乌里韦访美。同年4月，布什政府提出，美国将其在哥伦比亚驻军及军事雇员的人数增加1倍。5月18日，美国启动了与哥伦比亚、秘鲁和厄瓜多尔的自由贸易谈判。2004年11月3日布什再次当选美国总统后，于11月21—22日参加了在智利举行的APEC第12次领导人非正式会议，随后对哥伦比亚进行了闪电式的访问，这表明布什政府对美哥关系的重视。2005年4月27日，美国国务卿赖斯访问哥伦比亚。自2000年“哥伦比亚计划”执行以来，美国已向哥伦比亚提供了30亿美元的援助，哥伦比亚是近年来接受美援最多的拉美国家。赖斯在哥伦比亚表示，“哥伦比亚计划”5年期满后，美国将继续对哥伦比亚提供援助。

美国和秘鲁保持着良好的关系。2002年3月布什曾访问秘鲁，布什是第一位访问秘鲁的美国在职总统。布什对通过民主选举上台的托莱多总统表示支持，并想同秘鲁及其他安第斯国家结成反恐和扫毒联盟。在秘鲁，布什同托莱多单独举行了会谈，之后又同秘鲁、玻利维亚、哥伦比亚总统和厄瓜多尔副总统举行了多边会谈。布什同托莱多达成了美秘反恐和扫毒的协议，双方宣布美秘结成反恐和扫毒的战略伙伴。美秘两国还达成了投资条约、关于债务换资的协议（减免1400万美元外债）、美国恢复向秘鲁派遣和平部队的协议，布什还答应向秘鲁提供扫毒和经社援助（1.95亿美元）、粮食援助（4500万美元）、保护文物古迹合作、支持秘鲁民主进程（1050万美元）。布什称赞托莱多“象征秘鲁的新生”，赞扬他“对秘鲁民主的承诺和为改善秘鲁人民生活的决心”，认为在西半球反恐斗争中，托莱多起了“领导”作用。布什答应在美国提出的《安第斯倡议》框架内，增加对安第斯国家的援助。

2005年4月20日，厄瓜多尔国会部分议员举行特别会议，以放弃行使国家元首职务的罪名宣布罢免总统古铁雷斯，宣布由副总统帕拉西奥行使总统职务。4月24日，躲藏在巴西驻厄瓜多尔使馆的古铁雷斯离开厄瓜多尔去巴西避难。尽管厄瓜多尔政局已逐渐趋于平静，但迄今为止，还没有任何国家宣布正式承认帕拉西奥政权。美国政府呼吁厄瓜多尔以和平方式解决危机，主张通过和平和建设性的对话来恢复厄瓜多尔的宪法秩序。

2003年10月，玻利维亚曾因政府打算通过智利向北美洲出口天然气而引发大规模骚乱，造成数百人死伤，时任总统的桑切斯被迫辞职流亡美国。原副总统梅萨继任总统后，承诺以民主方式就天然气问题举行全民公决，修改能源法以加强国家利益。但由于政府在兑现上述承诺上进程缓慢，招致工会和其他社会组织不满，游行示威等抗议活动不断。2005年3月，玻利维亚政局再度出现动荡，3月7日，由于在推动天然气法和举行制宪大会等问题上受到反对派重重阻力，总统梅萨向国会递交辞呈。然而，3月8日，国会一致拒绝了梅萨的辞呈。布什政府公开表示支持梅萨继续执政。

美国和智利的关系。2002年12月11日美国和智利达成的美智自由贸易协议，是继美国与墨西哥和加拿大达成北美自由贸易协定之后，美国与拉美国家达成的第二个自由贸易协议。2003年3月，作为联合国非常任理事国的智利，不支持美国在未经联合国批准情况下对伊拉克发动的战争。美国对于智利没有支持美国对伊动武表示不满，故意拖延同智利签署已达成的协议。直到2003年6月6日，美国终于同智利签署了自由贸易协议。2004年3月，智利决定派遣270名维和部队到海地，以稳定海地局势，美国对此表示满意。2004年11月3日布什再次当选总统后不久，便于11月21—22日参加了在智利首都圣地亚哥举行的APEC第12次领导人非正式会议。

美国和委内瑞拉的关系。委内瑞拉是美国第四大石油供应国，占美国石油进口总量的15％。但自查韦斯1999年上台后，美国对查韦斯奉行的内外激进政策大为不满，处心积虑地一直想搞垮查韦斯左翼政权。2002年4月，美国支持查韦斯的反对派策动政变失败后，美委关系不断恶化。2005年1月18日，新任国务卿赖斯在美国国会批准其任职答辩时称：“查韦斯政府是本地区的负面力量，它给邻国制造困难，和古巴的卡斯特罗结成了联盟，美国对此表示不满。”美国国务卿赖斯对委内瑞拉采取双重标准：在私下表示美国政府对委内瑞拉的石油政策和打击贩毒的斗争表示满意，但在公共场合，她又“强硬和有进攻性，宣称委内瑞拉使它的邻国感到不适，使委内瑞拉失去信誉”。

委内瑞拉副总统兰赫尔说，“应当问问巴西、智利、厄瓜多尔和玻利维亚等国的政府，它们与委内瑞拉的关系怎么样”。兰赫尔还表示，在世界上委内瑞拉政府表示的声援是另外一个政府所没有的。他认为美国国务卿在公开露面时的讲话“重复了在所有的时代帝国的进攻性语言，美国每次在要求民主的时候，是为了侵犯民主”。

兰赫尔说，“我们没有忘记布什政府直接卷入了2002年4月委内瑞拉发生的政变，卷入2002年12月至2003年1月的石油罢工的破坏，卷入了其他许多冒险活动，那才是对他们所主张的民主的否定”。

2月28日，美国国务院在其发表的人权年度报告中把委内瑞拉列为“问题国家”，布什宣布，美国将“拨出更多的资金支持和加强委内瑞拉的反对党和组织，以保卫委内瑞拉的民主”。

2月11日，古巴卡斯特罗主席提醒查韦斯，美国正寻找机会暗杀查韦斯。2月12日，查韦斯在对卡斯特罗的提醒和忠告表示感谢时说：“确实有情报和信息表明存在着一个杀害我的阴谋计划。但我相信那是不可能得逞的。”“如果我被杀害，最大的责任者就是美国总统布什。”^[3]2月23日，在OAS常设理事会会议上，委内瑞拉外长阿拉克猛烈抨击美国政府敌视委内瑞拉的政策，正式提出“存在着一个从肉体上消灭委内瑞拉总统的阴谋”。3月5日，美国驻委内瑞拉大使布朗费尔德不得不发表声明：“美国没有杀害查韦斯总统的计划或想法，也没有杀害任何其他国家首脑的计划或想法。这种暴力行动是违反美国联邦法律的。”委内瑞拉副总统兰赫尔立即驳斥说，委内瑞拉政府是从美国前驻委内瑞拉大使夏皮罗处得知这一计划的。夏皮罗大使对他说，他得到消息，“很可能存在着一个谋杀查韦斯的计划”。不管夏皮罗透露这一消息的原因和用意如何，兰赫尔还是立即把这一情报通报了查韦斯总统。为了预防万一，查韦斯立即强化了安全措施。查韦斯不止一次说，如果美国直接干涉和侵略委内瑞拉，委内瑞拉就“完全切断对美国的石油供应”，美国参议院外委会主席理查德·卢卡尔建议，鉴于美国和委内瑞拉的困难关系，“美国应当制定不过分依赖委内瑞拉石油的计划”。3月5日，美国驻委内瑞拉大使布朗费尔德更称，“如果美国不购买委内瑞拉的石油，可以到其他国家购买；如果委内瑞拉不卖给美国石油，美国也可以到其他国家购买”。

美国《华盛顿邮报》发表题为《查韦斯成为拉美反美帝的又一旗手》的评论说，查韦斯已成为拉丁美洲日益高涨的反美情绪最直言不讳和最引人注目的象征。自扬言要断绝对美国的石油供应以来，查韦斯一直在周游全球，寻找新的市场和盟友，以联合起来反对这个“帝国主义国家”。查韦斯到古巴拜访了卡斯特罗，在半岛电视台猛烈抨击了美国，并且去利比亚接受了卡扎菲对他的颁奖。

3月11日，查韦斯作为东道主接待了伊朗总统穆罕默德·哈塔米。查韦斯在做出石油市场多元化的积极努力。委内瑞拉与中国、法国、印度等国签订了石油生产和供应协议，又接连与哥伦比亚、巴西、阿根廷、乌拉圭等国签署了石油能源协议与合作协议，其中不难闻出“委美石油战”的硝烟味。查韦斯从俄罗斯采购武器，包括10万支AK—47步枪和军用直升机的做法引起了美国国务院的抗议^[4]。

4月24日，由于在委内瑞拉的美国军事教官唆使委内瑞拉军人反对查韦斯总统和委内瑞拉军事当局，查韦斯宣布赶走美国军事教官并中止同美国的军事合作以及同美国的联合军事演习。5月下旬，由于美国政府拒绝委内瑞拉提出的将逃到美国的委内瑞拉籍的美国中央情报局特务、恐怖分子卡利雷斯引渡到委内瑞拉，美委关系进一步恶化。

古巴领导人卡斯特罗与正在古巴访问的委内瑞拉总统查韦斯4月29日再次共同表达了对美国的不满。这两个被美国称为“颠覆轴心”的拉美国家重申，要携手抵制美国推动的“美洲自由贸易区”，代之以“玻利瓦尔美洲选择”。看到眼中钉卡斯特罗与桀骜不驯的查韦斯越走越近，白宫自然浑身不舒服。布什政府甚至指责委内瑞拉与古巴的亲密关系对拉美地区的民主构成了威胁。美国右翼杂志《国民评论》最近刊登了美国国务院负责西半球事务的前助理国务卿奥托·赖克的一篇关于《拉美两大恐怖人物》的文章。赖克在文章中把委内瑞拉与古巴称为拉美地区的“颠覆轴心”，还指责查韦斯挥霍委内瑞拉的石油收入，以帮助卡斯特罗巩固在古巴的统治。“如果卡斯特罗的邪恶天赋、政治斗争经验和经济上的绝望与查韦斯的胆大妄为和数之不尽的金钱结合起来，那么这个地区的和平将处于危险之中”。

5月11日，查韦斯在首届南美洲—阿拉伯国家首脑会议闭幕式上强烈谴责美国发动的伊拉克战争，并呼吁南美和阿拉伯国家共同抗衡强权国家对发展中国家在全球政治经济领域的影响力。查韦斯说，美国一心想成为全球领导者，不停用枪炮、入侵及其他威胁向我们灌输美国模式，那是他们的模式，没必要成为我们的。我们（南美和阿拉伯国家）有全球最丰富的石油资源，这使得那些强权国家垂涎欲滴。

由于油价居高不下，作为石油出口大国的委内瑞拉经济实力有了很大增长，这令美国感到颇为紧张。而委内瑞拉与美国的老对头古巴的联手更是令华盛顿忧心。最近几个月来，委内瑞拉已经从巴西、俄罗斯购买战斗机，从西班牙购买舰艇，还从俄罗斯购进10万支AK—47突击步枪。4月22日，美国驻委内瑞拉大使馆宣布，委内瑞拉政府已命令美国4名军事教官停止在委内瑞拉武装部队的工作并撤离委内瑞拉军事基地。两国间长达35年的军事合作项目至此中断，双方关系进一步趋于紧张。查韦斯还要求美国引渡委内瑞拉籍的美国中央情报局的特务、曾企图阴谋暗杀卡斯特罗主席的恐怖分子波萨达斯，遭到美国拒绝。6月5日在OAS大会召开前夕，查韦斯揭露美国企图利用该组织孤立委内瑞拉，指责美国搞“全球独裁”。

美国和古巴的关系。自2004年5月以来，布什政府强化了对古巴的制裁。5月3日，时任美国国务卿鲍威尔将他领导的所谓“支持自由古巴委员会”所起草的一份对古巴政策评估报告递交给白宫，报告建议布什政府从经济上进一步“卡”古巴政府的“脖子”，向古巴政府施加压力，以加快古巴“民主过渡进程”。报告长达500页，建议减少古巴裔美国人赴古巴的旅游支出和降低允许古巴裔美国人向古巴亲属汇款的金额。据估计，目前每年由古巴裔美国人家庭在古巴花费或汇入古巴的资金大致为10亿美元。此前，美国财政部于2005年2月冻结过一批银行账户，据说这些账户属于向美国人出售古巴货物的公司和被认定为由古巴政府或古巴人控制的公司。

美国“支持自由古巴委员会”在报告中提出的强化对古巴制裁的14项措施，其中包括在今后两年内拨专款5900万美元，用于吸收第三国的“志愿者”到古巴从事反古活动，并为古巴国内的反革命活动提供资金和后勤支持。在这笔“反古专款”中，有1800万美元用于资助设在迈阿密的反古“马蒂”电台和电视台的对古宣传。此外，美国政府还计划与OAS共同启动一项“奖学金计划”，资助古巴持不同政见者的子女到美国或拉美其他国家的大学学习。新措施中还包括限制古美贸易、限制古美学术交流活动、推动其他国家反对古巴政府等内容。

为了从经济上进一步打击古巴政府，布什政府此次推出了限制资金流入古巴的一系列措施，其中重点是进一步限制古巴裔美国居民侨汇金额和回国探亲次数。据美国官方统计，2003年共有12万古巴裔美国居民到古巴旅游或探亲，古巴裔美国居民每年向古巴汇款约10亿美元，是古巴的重要收入来源之一。根据美国政府的新规定，美籍古巴人只能向“最直系的亲属”汇款，汇款限额也比原来每人每年1200美元缩减一半，回国探亲次数由每年限一次改为每三年一次。此外，美国还支持其他国家限制人员到古巴旅游，尽可能地减少古巴政府的旅游收入来源。

布什总统于5月6日批准并根据该报告宣布了进一步制裁古巴的新措施。美国这一旨在推翻古巴现政府的加压促变计划给古美关系增加了紧张的气氛。布什总统6日表示，美国要通过进一步强化制裁措施，“加快古巴民主过渡进程”。

美国对古巴实施经济封锁已有40多年的历史。近十几年来，美国政府不顾国际社会的反对，几乎每年都会出台一些新的制裁措施，对身边的这个小国施加压力。1992年，美国政府公布的“托里切利法”规定，禁止在第三国的美国公司同古巴做生意，并且严禁任何可能去古巴进行贸易活动的船只进入美国港口。1996年，美国国会通过的“赫尔姆斯—伯顿法”规定，禁止同古巴做生意的外国公司和个人进入美国，并允许在古巴革命胜利后被没收财产的美国人向法院起诉与古巴相关企业做生意的外国公司和投资者。

古巴共产党中央委员会和古巴政府于2004年5月7日发表联合声明，谴责美国政府公布的旨在加速推翻古巴现政府的若干项措施，称这是一项企图吞并古巴的计划，是对古巴内政的悍然干涉。古巴《格拉玛报》当日头版全文刊登了这份声明。声明说，美国40多年的经济封锁已经对古巴造成了严重影响，而日前出台的反古措施表明，美国政府企图尽一切可能加深古巴的困境，使古巴人民遭受饥饿和疾病之苦，这是对古巴人民人权的严重侵犯。新措施提出对古巴裔美国居民回国探亲及侨汇进行苛刻限制，同样也严重侵犯了他们的人权。

古共中央和古巴政府在声明中指出，美国政府斥资数千万美元用于实施对古巴的反动宣传并支持古巴国内反革命分子，这是对古巴政府的悍然挑衅，严重违背了国际法准则，这一做法应该在包括联合国人权大会在内的国际性论坛上遭到谴责。

2004年10月25日晚，古巴领导人卡斯特罗发表电视讲话时宣布：从11月8日起，在古巴境内的商业活动中停止使用美元，而用可兑换比索（与美元等值）来代替。届时，居民用美元兑换可兑换比索将收取10％的手续费。其他可兑换的外汇（如欧元、加元、英镑、瑞士法郎等）则不适用于这一规定。决定指出，古巴政府鼓励居住在外国的古巴人给国内的亲人汇款时使用美元以外的其他货币。冷战结束后，美国继续奉行从经济上和政治上孤立古巴的政策。1992年4月，美国宣布不准许同古巴进行贸易的船只停靠美国港口、进一步限制古巴的外汇收入等一系列加紧对古巴实行经济制裁的措施。同年10月，美国又推出了“托里切利法”，继续禁止本国公司和美国海外公司同古巴进行贸易。此法还规定，在古巴港口停泊过的外国船只半年之内不得进入美国港口，美国将不向给予古巴财政援助和贸易优惠的国家提供经济援助，同时也不允许为古巴运货的外国船只停靠美国港口等。1995年5月，古美两国重新签署移民协议，两国关系有所缓和。然而，1996年2月，古巴击落两架美籍古巴流亡组织的飞机后，两国关系再度紧张。同年3月，美国制定了“赫尔姆斯—伯顿法”，进一步对古巴实行报复性强化经济制裁，禁止美国公司及其在国外的子公司与古巴贸易；禁止在古巴进行投资或与其进行贸易的一切外国公司进入美国；凡从古巴进口蔗糖等产品的国家，美国将禁止从该国进口同类产品；阻止IMF和世界银行等国际金融组织对古巴提供任何贷款和金融支持。

美国对古巴的经济封锁，早已引起国际社会的强烈反响。自1992年以来，联大每年都通过要求美国结束对古巴经济封锁的有关决议。同时，美国各界也一再强烈要求政府改善与古巴的关系。

2005年1月18日赖斯在美国参议院外委会谈及布什第二任期内对古巴的政策时强调，美国政府将把“支持自由古巴委员会”关于加强对古巴封锁的建议付诸实践，美国“必须在西半球孤立卡斯特罗独裁政权”，“促使古巴人民获得自由的日子早日到来”。2月22日，布什政府制定新的规定，限制古巴用美元现金购买美国的食品。美国财政部新规定要求古巴有关企业必须提前支付美元，而此前则是在货物到达古巴或从美国运出后才支付美元现金。

三、对布什第二任美国政府对拉美政策的看法

近年来，美国对拉美的控制力不断下降，美国对拉美国家的指挥棒屡屡失灵。

标志之一是，美国竭力推荐的OAS秘书长人选两次落选。2004年10月，刚就任OAS秘书长的哥斯达黎加前总统罗德里格斯因贿赂丑闻而被迫辞职，美国一开始积极支持萨尔瓦多前总统、极右派弗洛雷斯任秘书长，在遭到大多数拉美国家的反对后，美国又积极支持墨西哥现任外长德韦斯担任秘书长。由于巴西、阿根廷、委内瑞拉等不少国家的反对，最后，美国不得不同意由智利内政部长因苏尔萨担任秘书长。美国支持和推荐的秘书长候选人连续两次被否决，这在OAS的历史上是绝无仅有的。在这次OAS大会上，美国提出的关于成立一个监督民主的机构的建议遭到否定。

标志之二是，不少拉美国家反对美国在2003年3月20日发动对伊拉克的战争。巴西、委内瑞拉、厄瓜多尔、智利、墨西哥、阿根廷、古巴、巴拉圭、乌拉圭和秘鲁等不少拉美国家对2003年3月美国对伊拉克发动战争表示谴责或遗憾。当时拉美国家在联合国安理会的两个非常任理事国成员智利和墨西哥不支持美国、英国和西班牙3国的提案，反对对伊拉克动武。

标志之三是，美国所倡议的建立美洲自由贸易区的协议迟迟达不成。2001年4月20—22日在加拿大魁北克举行的第三次美洲首脑会议曾通过声明，美洲国家（除古巴外）将于2005年1月初步完成关于建立美洲自由贸易区协议的谈判，于2005年12月底以前使协议生效。美国虽然先后同智利和中美洲国家及多米尼加达成了自由贸易协议，然而，由于美国和巴西等拉美主要国家在农产品的补贴等问题上分歧很大，有关建立美洲自由贸易区的谈判自2003年以来陷入了僵局。委内瑞拉和古巴明确反对建立美洲自由贸易区，委古两国建立了“美洲玻利瓦尔选择”，公开与美洲自由贸易区唱反调。在这次OAS大会上，巴西外长再次提出农产品补贴问题，而赖斯和布什则避而不谈这一问题。

美国在拉美影响力下降的主要原因是，在政治方面，美国在反恐、人权、民主、自由方面的双重标准，受到越来越多的指责；2002年4月，美国支持查韦斯的反对派策动政变未遂。在经济方面，美国推行的以“华盛顿共识”为标志的新自由主义经济政策在拉美失灵并遭到强烈反对；在外交方面，美国在全世界以及在拉美地区推行的霸权主义和单边主义受到越来越多的人的谴责。另一方面，近些年来，拉美的政治形势发生了明显的变化，左派政党在拉美一些主要国家（如委内瑞拉、巴西、阿根廷、乌拉圭等国）的大选中连连获胜，上台执政。美国《纽约时报》一篇文章惊呼，“拉美已有3/4的国家的政权掌握在左翼领导人手中”；俄罗斯《真理报》也认为美国在拉美的忠实盟国越来越少，只剩下两三个国家了。目前最让布什政府担心的还是整个拉美的“左倾化”趋势。美国前助理国务卿赖克声称：“南美洲大部分地区存在着一种左派分子和民众主义分子的联盟。这是美国不得不面对的政治现实。我们最大的挑战是如何对付古巴—委内瑞拉轴心。”2005年5月11日，在巴西倡议下，首届南美—阿拉伯国家首脑会议在巴西首都巴西利亚召开，巴西总统卢拉拒绝了美国提出的派观察员参加此会的要求。

对布什第二任政府对拉美的政策有各种不同的看法。不少评论认为，布什第二任政府缺乏对拉美的政策。阿根廷公共政策研究中心主任赫纳罗·阿里亚加认为，“布什第二任政府没有制定对拉美的政策，但却面临一大堆问题”，“布什政府越是缺乏对拉美的政策，他在拉美面临的问题越多；问题越多，越严重，政策的缺乏越明显”^[5]。

另一些学者认为，布什第二任期间美国对拉美的政策不会有太大的变化。美国国际关系研究中心美洲研究计划主任劳拉·卡里森认为，布什第二任政府对拉美的政策不会有太大的变化，“9·11”事件后，在美国的外交政策中，拉美被置于次要地位。但近年来，随着拉美中左翼政府的一个个涌现，反对美国对外政策和美国所推行的新自由主义政策的拉美国家越来越多^[6]。

还有一些评论认为，布什第二任期间美国总的外交政策以及对拉美的政策将趋于强硬。英国《经济学家》一篇评论赖斯2005年1月18日在美国参议院讲话的文章认为，布什第二任政府总的外交政策趋于强硬，布什对拉美将予以更多的关注，但拉美地区不会是布什第二任政府的重点。文章认为，哥伦比亚将是布什二任政府在拉美的重点，布什政府将要求墨西哥在安全问题上与美国加强合作，美国对古巴和委内瑞拉的政策将更加强硬。

笔者认为，不能说布什第二任政府没有对拉美的政策。布什政府已明确提出其对拉美政策的四大支柱，而目前美国最关心的是安全问题和建立美洲自由贸易区问题。当然，应该说，布什第二任政府执政时间还不久，美国对拉美的政策仍在不断调整之中。近年来，拉美的政治经济形势发生了很大的变化。在政治方面，拉美的左翼力量不断壮大，中左政权越来越增加。在经济方面，美国所推行的新自由主义经济政策越来越受到抵制和反对。

布什第二任期间美国对拉美的政策总的来说将趋于强硬，但对不同的拉美国家，对不同的问题，美国将会采取不同的政策。美国对拉美将会奉行“软硬兼施”和“胡萝卜加大棒”的政策。布什第二任期间美国对拉美的政策仍在不断地调整中，其趋势究竟如何，仍有待进一步观察。

总的来看，拉美国家对美国的离心倾向日益明显，拉美国家的对外关系越来越多元化，拉美国家积极发展同欧盟、包括中国在内的亚太国家、阿拉伯国家和非洲国家的关系。巴西、阿根廷、墨西哥、委内瑞拉等拉美大国在国际上的影响和作用明显加强，这迫使美国不得不重视拉美。应该看到，在拉美地区，美国的影响还是主要的，美国仍将是拉美多数国家外交的重点。美国将会继续以反恐安全为名，加强对拉美的控制。美国仍将通过军援和经援、共同建立美洲自由贸易区等为诱饵，拉拢一些拉美国家，改善同另一些拉美国家的关系；与此同时，美国又会以种种借口，打击那些对美国不顺从的国家。美国同拉美多数国家在反恐、扫毒和经贸方面的合作会有所发展，美拉关系有可能得到一定的改善。但美拉之间在反恐、扫毒、贸易、移民等问题上仍然将存在矛盾，美拉之间控制与反控制的斗争将会继续下去。

【注释】

[1]http://usinfo.state.gov/.

[2]Ibid.

[3]Rebelion，February 22，2005.

[4]Washington Post，March 13，2005.

[5]Genaro Arriaga Herrera，La politica Exterior Norteamerica en el Segundo Periodo de Bush（2005-2008），www.asuntospublicos.org，12de enero de 2005.

[6]Laura Carisen，El Segundo gobierno de Bush en America Latina：mas de lo mismo，www.americapolicy.org，16de febrero de 2005.