公共服务满意度测度模型的构建与分析

2004年，温家宝总理指出：“公共服务就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件，努力建设服务型政府。”[1]这不仅给公共服务下了一个权威性定义，而且深刻地阐述了公共服务在和谐社会建设中的决定性作用。

公共服务需求增长是经济社会发展进入新阶段的重要标志。人类社会发展是一个需求不断拓展和逐步得到满足的过程。伴随着技术进步和物质产品供给能力的提升，公共服务需求不断增长、服务业快速发展成为当今经济社会发展的重要特征。改革开放以来，中国公共服务需求增长呈现逐步加速的趋势，标志着中国经济社会发展进入一个新阶段。如何使公共服务供给与需求相适应，将是我们在较长时期面临的重要任务。中共十七大提出的改善民生、加快社会建设的任务如教育、医疗、社会保障、就业和收入分配等，都离不开完善公共服务体系。加快公共服务体系建设，是经济社会发展到一定阶段的必然要求，是促进科学发展、社会和谐的重要内容。

改革开放以来，各级政府关注民生，以民为本，让人民共享改革成果，扎实推进民生改善，增加公共财政投入，不断出台惠及民生的公共服务政策措施并付诸实践，对推动社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，起到了积极作用，人民物质生活水平有了显著提高，公共服务体系建设也取得较快进展。与此同时，我们还应该看到，社会市场化进程打破了原有的利益格局，形成了新的利益主体和多元化的利益格局，伴生出了许多社会问题，诸如收入分配差距扩大，社会保障体系建设滞后，社会稳定与公共安全、失业、教育、环境保护等问题日趋突出，给我国和谐社会建设造成了巨大的压力。仔细想来，这些不和谐因素归根结底都是公共服务供给不足、公共服务体系不完备所致。公共服务供给滞后是当前社会问题的焦点。

从公共服务供给者角度而言，政府的主要职能之一就是公共服务。关注公共服务满意度彰显了与构建和谐社会这一重大决策相适应的新的执政理念。为了满足日益增长的公共需求，政府必须加强公用基础设施、公共文化设施、公共卫生设施、公共教育设施等方面的建设，积极发展义务教育和公共医疗卫生保健事业，建立健全社会保障体系，维护社会治安和国防安全，加大环境保护力度。

从公共服务供给和消费的关系而言，提高公共服务满意度，是一个社会公众、政府以及其他各种公共服务供给者之间互动的过程。首先，提高公共服务满意度要有持续不断的公共服务需求信息的支持。这不仅需要政府设置畅通的公共需求的表达渠道，而且更需要社会公众的积极参与。社会公众是公共服务的直接消费者，因而在公共服务的需求方面最具发言权。我国不同地区、不同社会阶层群体对于公共服务需求是有差别的，因此有必要建立畅通的公共需求表达机制，真实客观地反映来自不同群体的心声。

为此，由谁来评价公共服务的质量，如何评价公共服务的结果，便成为公共管理领域的重要研究课题。从这个意义上说，评估公共服务满意度，准确把握社会公众的真实感受，应是各级政府日常工作与管理的一项重要内容，公共服务满意度测度与研究迫在眉睫，意义深远。运用科学的满意度测度系统对政府公共服务进行评价，依据科学的评价结果对地方政府及相关人员进行奖惩，这也同样是世界上很多国家的普遍做法。这种做法不仅能够获得公众对政府公共服务有效评价的信息，发现和找出政府工作中的缺陷和不足，引导、制约和规范政府行为，提高公共服务能力，增强民众对政府的认同感，而且更重要的是它如同温度计与晴雨表，决定着政府的工作方向，有利于各级政府摈弃GDP至上的政绩观，树立科学的发展观，促进国民经济和社会的可持续发展。

一、公共服务满意度测度指标体系的建立

当今世界各国都在为公共服务能真正惠及民生而积极努力，满意度理论及模型也逐渐运用于公共服务满意度测度领域。本书经过文献搜集和对文献的梳理与分析发现，中国开展满意度测度工作在企业调研的层面上居多，而在公共服务层面上进行统计评估，构造满意度指数则是刚刚兴起。与国外相比，中国在这个领域的研究中还存在较大的差距。本人的前期研究表明，杭州城乡居民不满意公共服务的方面主要是就业、收入、社会保障、社会公平等方面，并对提升公共服务满意度有着很高的期冀。

鉴于此，本书借鉴顾客满意度理论，构建了包含多个潜在变量、多重因果关系的公共服务满意度统计评估模型，探索公共服务满意度评价指标体系及评价方法，并通过实际调查得来的第一手资料，验证所采用的评价方法，对公共服务满意度进行统计测度。

本书对公共服务的满意度的研究是从宏观的角度出发，以社会公众对公共服务的满意度为切入点，基于2012年1月对杭州2190位城乡居民的问卷调查。具体操作时，与前面构建居民幸福指数测度指标体系的方法相同，如首先进行调查方案设计、问卷设计，之后进行预调查、项目分析、信效度分析等，最终建立公共服务满意度测度指标体系。调查方案设计、问卷设计、预调查、项目分析、信效度分析等与前述过程相同，所以本章省略该步骤，直接进入建模分析阶段。测度量表采用主观评价的方法，请杭州城乡居民从教育、社会保障、居住、就业、公共政策、基础设施建设、服务体系、交通环境等37个方面对政府所提供的公共服务给予评价，仍为10级分制，1表示非常不满意，10表示非常满意。之后用因子分析方法探究影响公共服务满意度的主要因素，用结构方程模型研究各因素内部及相互之间的关系，建立公共服务满意度统计测度模型，在此基础上进行公共服务满意度的均值分析、相关系数分析和满意度、重要度矩阵分析，真实记录和分析城乡居民公共服务满意度状况，全方位思考公共服务给杭州百姓带来的实惠。同时在进行满意度重要性矩阵分析的基础上，测定满意度与重要度之间的关系，发现其中的关键因素与薄弱之处，最后为公共服务真正惠及民生提出可操作的意见和建议。

本书对调查结果采用SPSS19软件进行传统的探索性因子分析，探究影响公共服务满意度的主要因素，找出理论模型中的潜在变量。探索性因子分析的KMO值为0．978，Bartlett’s球形检验值为84862．151．140，P值为零，输出的6个因子解释37个变量的累计方差为75．999%，因子分析结果表明各项检验指标都很理想。之后根据旋转后的因子载荷矩阵定义6个因子：医疗养老保障、社会安全保障、基础设施保障、政策制度保障、居住交通保障、教育服务保障，这6个因子涵盖了影响公共服务满意度的主要方面，公共服务总体满意度是所有这些因子包含变量的函数。旋转后因子载荷矩阵表及因子命名情况见表8－1。

表8－1　旋转后因子载荷矩阵表及因子命名

续　表

二、公共服务满意度的结构方程估计

（一）模型拟合

本书主要从影响公共服务满意度的6个方面因子入手，建立结构方程模型来探讨公共服务满意度的测度及各因素之间的关系，并进行实证研究。

现采用AMOS19．0软件，按照结构方程模型路径图的符号规则，画出模型的因果关系路径图，规定模型中每个潜在变量对应的测度指标中的一个系数为1，相当于规定潜在变量的度量单位与对应测度指标的单位相同；规定外生潜在变量、内生潜在变量的观测变量的测度误差系数为1。设置好因果关系路径图后，运行程序得到结果，见图8－1、表8－2。

图8－1　公共服务满意度模型路径图

表8－2　模型拟合效果指标

图8－1、表8－2表明，所有潜在变量与潜在变量之间，潜在变量与观测变量之间的回归系数均通过了0．01显著性水平下的t检验，说明回归系数显著地不为零，各个路径之间影响系数均为显著。RMR、GFI、RMSEA指标也非常不错，说明模型的拟合优度很好。关于CMIN／DF值也即卡方与自由度之比和其所对应的P值不符合要求的问题，还采用前述温忠麟等研究得出的卡方准则，即N＜1000时才使用卡方准则。因此，对于本书2190份问卷的大样本，不采用卡方准则，CMIN／DF指标及其对应的P值不予考虑。

运行AMOS19．0本书还得到了公共服务满意度影响因子之间的路径系数，结果见表8－3。

表8－3　公共服务满意度测度模型回归系数及检验结果统计表

续　表

（二）模型结果讨论与分析

1．潜在变量之间的关系分析

潜在变量间的系数表示某一变量的变动引起其他变量变动的程度，它由直接效应和间接效应两种情况构成。

在直接效应中，社会安全保障因子与居住交通保障因子、医疗养老保障因子之间的回归系数分别为0．37、0．34，表示在其他条件不变的情况下，社会安全保障因子提高1个百分点将直接使居住交通保障因子提高0．37个百分点，医疗养老保障因子提高0．34个百分点；基础设施保障因子与社会安全保障因子、居住交通保障因子、医疗养老保障因子、教育服务保障因子之间的回归系数分别为0．75、0．62、0．39、0．52，表示在其他条件不变的情况下，基础设施保障因子提高1个百分点将直接使社会安全保障因子提高0．75个百分点，居住交通保障因子提高0．62个百分点，医疗养老保障因子提高0．39个百分点，教育服务保障因子提高0．52个百分点；政策制度保障因子与基础设施保障因子、医疗养老保障因子、教育服务保障因子之间的回归系数分别为0．79、0．21、0．36，表示在其他条件不变的情况下，政策制度保障因子提高1个百分点将直接使基础设施保障因子提高0．79个百分点，医疗养老保障因子提高0．21个百分点，教育服务保障因子提高0．36个百分点。

在间接效应中，政策制度保障因子与社会安全保障因子、居住交通保障因子、医疗养老保障因子、教育服务保障因子之间的回归系数分别为0．59（0．79＊0．75）、0．49（0．79＊0．62）、0．31（0．79＊0．39）、0．41（0．79＊0．52），表示在其他条件不变的情况下，政策制度保障因子提高1个百分点，间接地会使社会安全保障因子提高0．59个百分点，居住交通保障因子提高0．49个百分点，医疗养老保障因子提高0．31个百分点，教育服务保障因子提高0．41个百分点。当然，其他因子之间也存在一定的间接影响，但由于相对较低，所以这里不予考虑。

通过上述潜在变量直接和间接效应分析，我们可以发现基础设施保障因子在公共服务满意度中的重要作用，它对社会安全保障因子、居住交通保障因子、医疗养老保障因子及教育服务保障因子都有一定程度的影响，原因可能在于基础设施为社会生产和居民生活提供了公共服务的基础条件，保证了国家或地区社会居民生活、医疗养老、公共教育等的正常进行。同时，基础设施建设具有一定的“乘数效应”，即它能带来几倍于投资额的社会总需求和国民收入，其完善与否也是经济是否可以长期持续稳定发展的重要基础。另外，政策制度保障对基础设施保障有着极其重要的影响，它对社会安全保障因子、居住交通保障因子、医疗养老保障因子、教育服务保障因子也有一定程度的间接影响，从而可以推测政策制度在公共服务满意度中所起的保障性作用，原因是一个国家的政策制度完善，是从法律法规、资源配置、政策效率、政策监督、惩治腐败等各个方面的体系建设，是社会和谐、国家发展的外部条件，也是公共服务工程建设的保障。综上所述，为了提高居民公共服务满意度，如何完善基础设施建设和政策制度建设需要不断的深入研究。

2．潜在变量与观测变量之间的关系分析

通过公共服务满意度指标中潜在变量与观测变量之间关系的分析，可以发现与潜在变量关系重大的观测变量，还可进行观测变量间的比较。

社会安全保障因子与其观测变量之间的关系。社会安全保障因子与社会公平管理系数最大（0．89），收入公平管理系数次之（0．88），接下来分别是市场物价调控（0．85）、收入分配管理（0．81）、公共就业服务（0．78）、食品安全管理（0．74）和住房价格调控（0．71）。这说明居民在社会安全保障满意度方面更多地重视公平性和物价问题。其理由可能是，近段时间关于调整收入分配的政策的出台，如个人所得税起征点的改变，房产税试点改革，居民生活最低保障的提高，养老金政策的改变等，都使居民更加关心收入分配的公平性和管理状况；同时，物价上涨和食品安全问题也是社会各界热议的焦点话题。

居住交通保障因子与其观测变量之间的关系。居住交通保障因子与生态环境建设系数最大（0．83），居住环境建设（0．82）次之，接下来则分别是住房保障管理（0．81）、社会治安管理（0．79）、公共交通建设（0．78）和出行安全保障（0．63）。这说明居民在居住交通保障满意度上更加关心自己所住地区的生态环境以及政府的环境建设状况，可能由于这些影响因素与居民的生活最贴近，而且随着生活水平的提高，居民对健康生活和生态环境的要求越来越高。

医疗养老保障因子与其观测变量之间的关系。农村养老保险（0．87）、农村医疗保险（0．86）、城镇卫生服务（0．86）、最低生活保障（0．86）、农村卫生服务（0．85）、城镇医疗保险（0．84）、城镇养老保险（0．84）是居民在医疗养老保障因子影响最大的七项。原因可能是，近几年，医疗卫生和社会保障体系基本实现了城乡覆盖，特别是在江浙等沿海地区，医疗卫生和生活保障措施的实施范围更加广阔，效果更加明显，以至于对医疗养老保障因子的影响如此大。

教育服务保障因子与其观测变量之间的关系。教育服务保障因子与基础教育管理系数最大（0．86），教育公平管理次之（0．83），最后是义务教育服务（0．73）。在教育服务保障方面，居民更加关心基础教育管理以及教育公平管理，原因可能由于义务教育、大学教育的普及和职业技术教育的推广促进了基础教育和教育公平的管理和发展，同时，我们也可以看到，义务教育服务相对落后。

基础设施保障因子与其观测变量之间的关系。基础设施保障因子与文化设施建设系数最大（0．91），卫生设施建设（0．90）次之，接下来为基础设施建设（0．89）、教育设施建设（0．85）和国家安全建设（0．71）。

政策制度保障因子与其观测变量之间的关系。政策制度保障因子与公共服务监督系数最大（0．92），公共服务法制（0．91）和公共服务效率（0．91）次之，接下来为公共资源配置（0．90）、公共政策制定（0．83）和政府廉政建设（0．79）。

从对居民公共服务满意度模型潜变量的分析结果中，我们可以看到基础设施保障和政策制度保障对提升公共服务满意度的重要作用和重大意义。原因是，公共服务本身是政府管理的一项重要工作，包括科、教、文、卫等公共事业的发展，而这些公共事业的发展很大程度上依赖于基础设施的建设和政策制度的引导。在基础设施保障因子与观测变量的关系中，文化设施建设、卫生设施建设、基础设施建设、教育设施建设都对基础设施保障有重大的影响，也验证了基础设施保障在公共服务事业中的根基地位。同时，政策制度保障在公共服务监督、法制、效率、资源配置方面的重大影响也是在保障基础设施建设的基础上，对管理和监督居民参与公共服务，提高公共资源整体配置效率，健全公共服务体制的积极引导。

找到了影响公共服务满意度的影响因子、影响因子之间的关系及其影响方向，也即找到了各级政府今后的着力点所在。加快公共服务体系建设是促进社会公平正义的重要举措。加快公共服务体系建设，可以在一定程度上校正社会财富初次分配的不平衡，并对初次分配产生积极影响，有利于缓解和抑制利益分化进程及其引发的社会矛盾。完善公共服务体系的一个重要方面是使公共服务逐步扩展到整个社会，实现基本公共服务均等化，消除公共服务领域存在的不公平现象。同时，完善的公共服务体系为促进社会公平和权利平等提供强大的基础平台，有利于振奋社会成员的精神，提高社会总体效率。

一、公共服务满意度单项指标均值分析

在均值分析中，首先计算杭州城乡居民公共服务满意度单项指数并绘制条形图，结果见图8－2。

从图8－2可以清楚地看到杭州公共服务方面存在的短板，例如公共服务满意度指数最低的几项由低到高依次为住房价格调控（53．534）、市场物价调控（55．954）、政府廉政建设（56．210）、收入公平管理（57．543）、食品安全管理（57．982）、社会公平管理（58．219），这几项指数均没有达到60分，说明近几年物价、房价、食品安全问题是百姓最忧心的问题，虽然政府花了很大的力气控制物价，尤其是出台了最严厉的购房政策来遏制高涨的房价，但离百姓的期冀仍有一定的差距。关于遏制腐败及促进社会公平问题，是一个各届政府都要关心和长久重视的问题。

图8－2　公共服务满意度单项指数条形图

二、公共服务满意度结构指标均值分析

通过建立模型找出了影响公共服务满意度的影响因子、影响关系及其影响方向，本书接下来对体现公共服务满意度的6个影响因子计算满意度指数，计算结果见图8－3。

图8－3　公共服务满意度影响因子平均得分条形图

从图8－3可以看出，杭州城乡居民对公共服务满意度影响因子指数由高到低依次为：教育服务保障（68．365）、基础设施保障（67．547）、居住交通保障（66．606）、医疗养老保障（66．272）、政策制度保障（61．633）、社会安全保障（58．227）。满意度最低的方面首先体现在反映社会公平、食品安全、房价调控、就业、物价等方面的社会安全指标，其次是有关公共政策、法制、公共服务效率、政府廉政方面的政策制度指标。公共服务满意度指数较低的指标警示我们，政府效率与社会公平在构建社会主义和谐社会的进程中处于十分关键的基础地位。提高政府效率，维护社会公平，提高居民收入与社会保障水平，是中国特色社会主义的内在要求。党和政府要充分尊重法律赋予公民的各项权利，妥善协调社会各方面的利益与关系，调节我国城乡之间、地区之间、阶层之间业已存在的贫富差距，并使这一差距随着我国经济的持续发展而逐步缩小。注重公平才能促进和谐，初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配要更加注重公平，从而使经济学意义上的公平逐步得到实现。

平均值分析方法是人们通常使用的方法，可以让决策者找到木桶的短板，也即前面所述的政府着力点所在。然而，只从平均值的高低得分入手还并不够完善，在指导决策方面还要找到那些城乡居民不满意而又对其工作生活有着重要影响的因素。因为在任何一个社会，它所拥有的资源是稀缺的，有限的资源意味着它不可能解决所有的问题。因此，政府必须在公共服务满意度调查中找到重要的影响因素并予以优先考虑，利用相同的资源投入达到最大的效果。公共服务满意度单项指标与总体指标的相关系数分析可以找到这些重要度影响因素。

公共服务满意度单项指标与总体满意度相关系数条形图见图8－4。杭州城乡居民对公共服务满意度的评价基于对几组人们最为关心的指标判断而后得出，即真正影响满意度的是整个测度指标体系中的几组问题，而不是所有问题。在研究过程中，遵循二八准则，即20%的重要指标决定了人们80%的满意度，而其余80%相对重要性稍低的指标只决定20%的满意度。也就是说，杭州城乡居民公共服务满意度高低取决于对20%重要指标的满意与否。例如，人们可能更关心公共服务效率和社会保障等指标，那么这些因素决定着他们最终的满意度。他们对这些方面满意，对公共服务的整体满意度就会提高；反之，就会导致对公共服务的整体满意度的下降。本书尝试计算各个单项指标与总体满意之间的相关系数，用以鉴别出单项指标对总体满意度的作用大小，相关性越密切，最终的作用越大，这显然要比均值分析更进一步，最终目的是侦测到20%的关键问题，从而找到“最优解”。

图8－4　公共服务单项满意度与总体满意度相关系数条形图

通过上述分析，可以发现优先解决哪些问题最有利于总体满意度的提高，前20%的项目对总体满意度影响显著，相关程度密切，那么就要着重解决这些问题。下面的公共服务满意度矩阵分析更能准确清楚地表明两者之间的关系。

一、公共服务满意度与重要度矩阵散点图分析

现作出公共服务满意度与重要度散点图，横坐标为满意度指数平均值，纵坐标为单项满意度与总体满意度的相关系数，用以反映重要度，并以两个指标的平均值将散点图划分为四个象限：第一象限为重要度高满意度也高，第二象限为重要度高而满意度低，第三象限为重要度低满意度也低，第四象限为重要度低而满意度高。每一个项目分别置于四个象限内，见图8－5。

按照两个变量之间的关系，本书定义第一象限为高度关注区，第二象限为优先改进区，第三象限为无关紧要区，第四象限为维持优势区。通过象限图可以直观地看到目前杭州城乡居民公共服务满意度指标和重要度指标的具体状况，从而发现问题以便有针对性地展开工作。但由于社会经济现象的复杂性，这四个象限的界定不一定完全与实际相符，涉及本项研究，公共服务各单项指标满意度与总体满意度的相关程度都很高，所以定义第三象限为无关紧要区似乎有悖于现实状况，因此对统计所描绘的结果要具体情况具体分析，某些指标的作用都是相对而言的。

图8－5　公共服务满意度与重要度矩阵分析散点图

二、结果解读与分析

第一象限属于重要度与满意度得分高的象限，落在这个象限上的指标有最低生活保障、公共就业管理、文化设施建设、农村医疗保险、农村卫生服务、农村养老保险、城镇医疗保险、城镇卫生服务、基础设施建设、卫生设施建设、住房保障管理、教育公平管理12个指标，即居民满意程度与他们所评价的重要程度相符合，落在这个象限上的指标标志着政府公共服务在这些方面做得比较完备，应该继续保持。但在这个区域上接近满意度、重要度边缘指标比较多，说明许多满意度指标仍有待提升。

第二象限属于重要度高但满意度低的象限，社会公平管理、收入公平管理、政府廉政建设、市场物价调控、公共服务法制、公共资源配置、公共政策制定、社会保障管理、公共服务效率、公共服务监督、公共就业服务、收入分配管理、住房保障管理13个指标落入该区域内，依然同平均值分析一样，是反映社会公平、食品安全、房价调控、就业、物价等方面的社会安全指标和反映公共政策、法制、公共服务效率、政府廉政方面的制度指标。这个象限标志着改进机会，居民的满意程度大大低于他们所评价的合理的重要程度，这一象限的指标非常关键。

第三象限属于重要度低、满意度评分也低的象限，这个象限标志着满意度与问题的重要度成正比，即居民的满意程度与他们所评价的合理的重要程度相符合。有住房价格调控、食品安全管理、生态环境建设三个指标落入该区域。需要说明的是，本研究由于重要度指标系数都比较大，所以本象限前两个指标也是必须加以关注的指标。此外生态环境建设指标已接近两个坐标的平均数，也应提起注意。

第四象限属于重要度低、满意度评分高的象限。有居住环境建设、教育设施建设、基础教育管理、社会治安管理、国家安全建设、义务教育服务、出行安全保障、公共卫生服务、重大疾病救助、公共交通建设10个指标落入该区域内，标志着居民满意程度超过了他们所评价的合理的重要程度。这些指标主要反映教育、交通等方面的状况，表明政府在这些方面所提供的公共服务获得了较高的满意度，应继续保持。

本章用因子分析方法探究影响公共服务满意度的主要因素，用结构方程模型研究各因素内部及相互之间的关系，计算出了公共服务满意度影响因子及相关程度；进行了公共服务满意度指数的均值分析、相关系数分析和满意度、重要度矩阵分析。最终得到结论如下。

公共服务存在明显的“短板”。我们通过分析得到了公共服务满意度的六个影响因子，概括为医疗养老保障、社会安全保障、基础设施保障、政策制度保障、居住交通保障、教育服务保障六大方面，这6个影响因子平均得分由高到低依次为：教育服务保障（68．365）、基础设施保障（67．547）、居住交通保障（66．606）、医疗养老保障（66．272）、政策制度保障（61．633）、社会安全保障（58．227）。通过分析，我们可以清楚地看到公共服务的“短板”主要体现在社会安全和政策制度两个方面，这两项恰恰是与社会公众生活息息相关的因素。这也是影响公共服务总体满意度的重要因素，主要体现在反映社会公平、食品安全、房价调控、就业、物价等方面的社会安全指标，其次是有关公共政策、法制、公共服务效率、政府廉政方面的政策制度指标。

[1]温家宝：《牢固树立和认真落实科学发展观》，http://gb.cri.cn/41/2004/02/29/146@81575.htm。