公众满意度及其测评

20世纪80年代以来，以英美为首的发达国家为解决政府面临的管理危机和公众信任危机，兴起了“新公共管理运动”，进而提出在政府部门实施绩效评估，而绩效评估最困难者莫过于确立衡量的指标体系。设定一个合理科学的指标体系对于绩效管理工程的成败有着举足轻重的作用。目前在我国一个具体的绩效评估指标——对政府提供的公共产品的公众满意度尤其应该引起高度关注。公众满意度评价，来自于新公共管理运动所倡导的“行政就是服务，公众就是顾客”的顾客导向思想。西方发达国家已把对公众满意度进行测评付诸实践，取得了良好的社会效果。我国这方面的工作尚未真正开展，但理论和实践早已证明，只有把社会公众对政府的满意度放在最重要的位置，才能真正体现公共责任的理念和政府的公共性质，才能促进政府改善管理。

一、公众满意度的内涵

满意是人的一种感觉状况水平，是在比较人的期望与现实状况后的感觉，也就是指一个人通过对一种产品的可感知的效果或结果与他的期望相比较后形成的一种失望或愉悦的感觉状态。

企业界对顾客满意度的定义有两个特征：一是顾客满意的前因是顾客期望，但他们所说的顾客期望只是一个层面上的期望，没有对它细分；二是顾客满意是一种事后感知和事前期望的差距的主观反映，但是他们所指的差距是一种绝对差距。

顾客容忍理论（ZOT）是指顾客心理接受跨度，在这个接受跨度中顾客认为所消费的服务是可以接受的，并且顾客在容忍区内对服务质量变化的感知性不如在容忍区之外的情形。Parasuraman、Zeithaml和Berry在1991年就发现顾客对服务有两种不同层次的期望：第一种是理想的服务（Desired Service），定义为顾客渴望得到的服务水平。第二种是适当的服务（Adequate Service），定义为顾客可以接受的服务水平。从此可以看出，ZOT的特点就是顾客的期望由一个点扩展为一个区域。

基于ZOT理论，将公众满意度定义为，企业和公民在享用政务提供的服务的过程中，对服务使用的全部经验累积的整体评价，是公众对事前期望（包括理想服务的期望和适当服务的期望）和事后感知（包括满意、不满意和愉悦）的相对差距程度的主观反映。由此可见，公众满意的程度，取决于公众接受某项产品或服务后的感知与公众在接受之前的期望相比较后的体验，比值越大，公众越满意，公众满意度越高。也即公众满意的程度取决于公众接受某项产品或服务后的感知与公众在接受之前的期望相比较后的体验，比值越大，则公众越满意，即公众满意度越高，可用一个简单的函数来描述公众满意度：

PSI=q/e

式中，PSI为公众满意度；q代表公众对服务的感知；e代表公众的期望值。PSI的数值越大，表示公众满意度越高；反之，其数值越小，表示公众满意度越低。当PSI>1时，公众满意度很高，表明政府行为超出了公众的期望，在此种情况下，公众会对政府表现出高度的信任和忠诚，甚至产生一些依赖；当PSI=1时，公众满意度较高，表明政府行为的效果恰好吻合公众的期望，在此种情况下，公众会对政府表现出应有的热情和信任；当PSI<1时，公众满意度很低，表明政府行为的效果低于公众的期望，在此种情况下，公众会对政府表现出抱怨、冷漠、不满和不信任。基于此，可以认为政府服务的公众满意度就是指公众对政府服务绩效（效果）的感知与他们的期望值相比较后形成的一种失望或愉快的感觉程度的大小。

二、公众满意度的特征

公众满意是公众的情感反应，公众满意度是建立在公众主观体验基础上的，而公众的主观体验是与公众的知识与经验、社会阶层、生活习惯、价值观等密切相关的，因此它具有主观性。这个特性的一个反映就是满意度是期望和事后感知相比较的结果，而不是感知本身。也就是对于一个评价对象而言，不同的评价者由于对评价对象有不同的期望而得到不同的满意度分值。

公众满意度作为人们的一种心理活动，在反映评价对象客观差异方面并没有明确的界限，从差异的一端到另一端，中间经历了从量变到质变的连续变化过程，而并非简单的“非此即彼”。因此，公众满意度在反映差异方面具有一定的模糊性。

公众满意度是一个动态的，非绝对的概念。其实，孤立的满意度分值本身并无特别含义。作为一种指数，只有用于横向或纵向的比较分析，公众满意度才有实际意义。

虽然公众满意度具有模糊性，但通过运用模糊集合理论和模糊测评方法，在确定民众满意度的基础上，仍可以得出其具体的量化数值。因此，公众满意度具有可测性。各种态度测量技术为这一点提供了保证。

公众满意度作为一种公众的综合的心理体验，可以划分为不同层次（因素）和不同层次上的不同属性（因子）。因此，公众满意度具有可分性。

公众的需求结构不是一成不变的，随着时间、空间以及民众偏好的变化，公众满意度的变量结构也会不断地调整，包括构成的变量及其相互关系。

三、公众满意度的构成要素

1.理念满意度

理念满意度指公众对政府服务的指导思想、服务宗旨、价值取向等的满意程度，是政府服务的公众满意度的灵魂，引导和决定着公众对政府服务的满意程度。我国从“全心全意为人民服务”的宗旨到“三个代表”重要思想，再到“立党为公，执政为民”“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，以及服务型政府、责任型政府、法治型政府、廉价效能型政府理念的确立，对于完善政府管理、提高政府服务效率、密切政府与公众的联系、增强政府对公众的凝聚力、提升公众对政府的满意度等方面均起到了极大的推动作用。

2.行为满意度

行为满意度指公众对政府服务的行为举止的满意程度，是理念满意度的具体体现和公众满意度产生的前提，也是政府行政能力、服务水平的直接反映。它的内涵要求政府规范自身行为，改变服务中主导者的角色定位。在服务过程中，认真倾听公众的呼声，真实反映公众的意愿，切实关注公众的疾苦，解决公众的实际困难，各项工作真正做到“急公众之所急，想公众之所想，谋公众之所求，解公众之所困”。

3.形象满意度

形象满意度指公众对政府服务的总体特征和实际表现的满意程度。在一定程度上，形象满意度是政府行为满意度的外在体现，是影响公众满意度的感观因素。近几年来，我国开始推动政府形象建设，促进了政府形象满意度的提升。从政府形象重塑的要求上，政府应优化服务的硬件环境，改变“门难进，事难办”的现象；加强服务的软环境建设，尤其是公务员队伍建设，建设一支精干、高效、服务能力强的公务员队伍，提高政府服务的质量，在公众与政府之间培养出“同呼吸，共命运”的情感，提高政府服务的形象满意度，使政府的“软形象”变硬。

4.价值满意度

价值满意度是指公众在消费政府所提供的公共服务过程中所感觉的社会公正、公平以及体验到自我利益维护和实现等的满意程度，是公众满意度的深层次构成因素。虽然不同的公众，因其年龄、文化程度、职业、社会地位的不同，对同一政府服务的价值满意度有所区别，但整体上具有趋同性，利益具有一致性。价值满意度要求政府在服务过程中，始终代表和实现好、维护好、发展好广大人民的根本利益，坚持公开、公正、公平、透明的原则，规范政府行为，保障公民权利，维护社会公平，增进公共利益；坚持正确的价值取向，在效率与公平之间因时制宜，适时调整，使政府服务既能满足广大公众的切实需要，又能真正拨动公众的心弦，实现政府服务的价值。

四、政府部门公众满意度评价理论

公众满意度，又称为群众满意度，是指在对政府工作有一定了解的基础上，政府部门服务对象对政府工作的满意程度，是对公众心理状态的量化与测量。

1.公众满意度评价主体选择

合格的评价主体一般应满足熟悉被考评对象，了解被考评对象的工作内容和工作性质，能将观察结果转化为有用的评价信息，公正客观地提供考评结果等条件。因此，不同政府部门的公众满意度评价主体应该是不同的，即在评价主体的选择上，应在其所服务的对象这个范围内进行。公众满意度的评价主体就是政府部门直接管理和服务的社会公众和企业。

2.公众满意度评价指标体系

如何设计科学合理的考核指标体系，无疑是绩效考核的一个重要环节。采用不同的考核指标进行绩效考核，将会导致不同的考核结论，从而影响考核结果的可信度。“对于一般政府部门而言，其公众满意度评价指标主要包括依法行政、举止文明、环境规范、务实高效、程序简明等内容。对于每一项评价指标，可选用非常满意、满意、一般、不满意、非常不满意等作为评价尺度”。

3.公众满意度评价方法的选择

关于公众满意度的评价测量，可以通过定性和定量方法进行，一般是在定性分析的基础上结合定量分析。在公众满意度评价的相关理论中，比较常用的评价方法有层次分析法和模糊综合评价法。

层次分析法（analytical hierarchy process，AHP）是美国匹兹堡大学教授萨泰（A.L.Saaty）于20世纪70年代提出的一种系统分析方法。AHP是一种能将定性分析与定量分析相结合的系统分析方法，是分析多目标、多准则的复杂公共管理问题的有力工具。公众满意度评价指标体系中多为定性指标，应用层次分析法来分析，有利于定性指标的量化，使之真正地可以测评，得到量化。

模糊综合评价法是指评价主体从影响评价指标的主要因素出发，根据判断对评价指标分别作出不同程度的模糊评价，然后通过模糊数学提供的方法进行运算，得出定量综合评价结果的一种定量分析方法。其主要应用于概念边界不确定性强的复杂问题的定量分析。在公众满意度评价的实际运用中，往往把层次分析法和模糊综合评价法综合起来运用，即模糊AHP。对公众满意度评价指标中的单指标应用模糊综合评价法来量化，对公众满意度评价的整个指标体系应用AHP法来量化。将二者结合，可以提高评价的科学性和可靠性，有利于评价结果客观公正性。

五、政府部门公众满意度评价的实现途径

公众对政府服务的满意度是检测政府治理完善与否的关键。我国传统的政府价值观一向把“人民满意不满意”作为施政水平的一个衡量标准。随着社会主义市场经济体制的逐步建立和社会主义民主的日益进步，提高社会公众的满意度已经成为政府绩效的一个主要衡量标准，并成为政府绩效评估所要促进的一种基本价值。

1.关于公众满意度评价的制度规范

国外对公共部门的满意度测评已有10余年的历史，有丰富的实践经验积累和理论研究基础。我们可以考虑引入国外已经成熟的公众满意度评价体系，并根据我国的实际国情进行修正，形成具有中国特色的公共产品的顾客满意度评价体系和规章制度。首先，要从法律上确立公众满意度评价的地位，使之成为政府绩效管理的基本环节，而不是当作另外一个作秀的政绩工程；其次，颁布公众满意度评价工作的制度和规范，对公众满意度的评价主体、如何组织客观准确的公众调查和如何建立资助机制等都要作出详细规定；再次，评价结论能够得到有效传递和反馈，切实用于改进政府公共管理。

2.完善公众参与机制

提升公众的满意度是实施政府部门绩效管理最基本的目标，对政府绩效评判最终还是要看公共服务对象的主观感觉，在政府绩效评估主体中，公民的绩效反馈权重应该是最大的。因此，在实践中要完善公众参与机制。

（1）要加强公众参与的制度化建设，在充分尊重宪法和法律赋予公民的政治权利和自由的前提下，对绩效评估中公众参与的内容、方式、途径作出明确的规定，并用法律的形式固定下来，使公众参与经常化、制度化。

（2）要建立健全公众参与的方法和渠道。要营造有利于我国公众参与的政治文化，为公众参与创造良好的政治心理背景，克服传统政治文化造成的参与中的冷漠和急躁情绪，积极培育公众参与绩效评估所需要的适度、理性的心理。

（3）要树立政府官员的正确理念。政府官员对待公众参与的理念直接影响到公众参与的作用发挥，这就要求政府官员必须树立正确的理念，充分尊重公民的人格和合法权利，承认公众在绩效评估中的主体地位，积极引导公众参与绩效管理。

3.改进绩效评估的方法和技术

绩效评估方法是保证绩效评估如实反映现存状况的重要工具。我国政府绩效评估的方法可以借鉴美国的经验来设计。美国在对政府进行绩效评估时分别进行硬性评估和软性评估方法。硬性评估主要是由美国会计总署承担对政府的绩效审计；软性评估是由社会公众对政府进行评估，定期在政府的门户网站上发布政府支持率，以增强政府执政地位的合法性和政策的权威性。这种评估方式的合理性表现在：一方面，绩效评估的专业性和复杂性决定了硬性评估方式的存在，也就是说只有具备专业背景的组织，才会做出理性和科学的评估；另一方面，公众才是政府服务的最终对象，他们对政府提供的公共服务的质量最有发言权。因此，用软性评估的方式保证公众的利益才是绩效管理系统构建的终极目标，我国政府已开始将平衡计分卡、关键指标评价、目标管理等私营企业的管理方法运用于政府评估，进行了一系列方法和制度安排，下一步要根据各个公共部门绩效的具体体现方式，设计适应各个公共部门绩效衡量的有效可行的具体绩效指标体系。在设计绩效指标时，要注意形成内部指标与外部指标相结合，数量指标与质量指标相结合，技术性指标与民主性指标相结合，客观性指标与主观性指标相结合，工作指标与业绩指标相结合的完整结构。然后按各自的标准对它们分别进行严格的评估，并给予相应的奖惩。

4.建立健全合理有效的评估体制

与评估方法相适应，要建立健全合理有效的评估体制。首先，要借鉴国外绩效评估体制的先进经验，在政府管理部门内部建立评估机构，通过对提供公共产品实施的检查、回顾和总结，发现问题，吸取经验和教训，为改进未来决策提供依据。其次，在全国各级人大机关建立必要的评估机构，评价和监督政府提供公共产品的过程及其效果，促进我国公共管理的民主化。再次，发挥现有学术团体的作用，由一个学术机构牵头，联合政府管理部门和监督机构共同对各个层次的政府提供公共产品和公共服务的质量水平与公众满意度进行客观测评。最后，培育较为专业的公众评估组织。从国外的实践经验看，民间的一些较为专业的公众组织掌握大量的专门的评估方法和技术，评估的出发点以及操作过程客观而公正，产生了较大的影响。总之，合理有效的评估体制必须保证政府与公众充分、及时、有效的沟通，以使公众支持或至少不反对，毕竟公众满意度的提升本身就是政府改进绩效的强大动力。

公众满意度是公众对得到的信息服务水平与本身期望值的比较，它是评价政府信息服务绩效水平的重要标准。建设的最终目标是向公众提供更加完善和便捷的服务，因此，从公众的角度对的发展水平进行度量应该是最有说服力的。公众满意度是信息服务能够持续发展的一个重要因素，因为只有通过对公众满意度进行测评，才能了解公众的需求，从而确定信息服务发展的方向。借助CCS模型分析公众行为、了解公众需求，使政府可以根据公众提出的问题和要求来修正信息服务的具体方式和服务内容，为公众提供满意的服务。