中国与国际劳工标准，中国是国际劳工组织创始成员国之一

第一节　中国与国际劳工标准

国际劳工组织（International Lab our Organization，ILO）成立于1919年。作为结束第一次世界大战的《凡尔赛条约》的一部分，《国际劳工组织章程》反映了世界持久和平只能建立在社会正义基础上的信念。国际劳工组织的创建者承诺推进人性化的工作条件，并消除不公正、苦难和贫困。1944年，国际劳工组织成员国通过了《费城宣言》，声明劳动不是商品，并在“任何地方的贫穷对一切地方的繁荣构成危害”的原则上规定了基本人权和经济权利。1946年，国际劳工组织加入刚组建的联合国成为其第一个专门机构。 ^[6]

国际劳工组织是当今世界上唯一一个由各成员国的政府、雇主和工人代表三方共同参加、各方有独立表决权的国际组织。国际劳工标准（International Labor Standards）反映了三方成员在保护劳工权益上所达成的并需要共同遵守的国际规范。国际劳工标准在形式上采取公约（convention）和建议书（recommendation）两种形式，从内容上看涉及工作、就业、社会保险和社会政策以及相关人权。其中8个公约涉及结社自由和集体谈判、废除强迫劳动、废除童工、就业平等4项工人的基本权利，被称为基本劳工公约，或叫核心劳工标准。截止到2013年7月，国际劳工组织的大多数成员国已经批准了这些基本劳工公约，如表8.1所示（成员国总数为185个）。

中国是国际劳工组织的创始成员国之一。北洋政府于1919年成为国际联盟的创始成员国，同时也就成了国际劳工组织的创始成员国。1927年南京国民政府成立后，为了提高国际声望积极参加国际劳工大会，批准了12个国际劳工公约在中国实施。^[7] 1971年10月，联合国恢复新中国合法席位后，国际劳工组织组织理事会于同年11月随之恢复了中国席位，但中国没有参加该组织的活动。1983年6月，中国派出三方代表团出席国际劳工大会，恢复了中国在国际劳工组织的活动和国际劳工组织理事会常任理事国的席位。

表8.1　批准基本劳工公约的国家数

资料来源:国际劳工组织网站，http://www.ilo.org/ilolex/english/docs/declworld.htm。

随着中国与国际劳工组织关系的恢复，国际劳工标准也导入中国劳动关系的治理结构中。从国际法与国内法的关系看，国际劳工标准主要以两种方式转化为中国的国内法:其一，中国批准了的国际劳工公约。1983年以来至今，中国政府已批准了11个国际劳工公约，批准时间主要集中在20世纪90年代中期以后。加上民国时期批准的14个公约，中国总共批准了25个国际劳工公约。考虑到新中国政府对3个民国时期通过的公约进行了公开指责并停止履行义务（第7号、15号和第59号），则截至目前为止，中国对国际劳工组织履行22个国际公约。其二，无论对已批准还是未批准的国际劳工标准，中国均可应用立法的程序将其引入本国法律中，实现国内法与国际劳工标准的接轨。在20世纪90年代以后，中国加快了劳动法制的建设，先后出台了《工会法》、《劳动法》、《劳动合同法》等重要的法律。作为劳动领域最重要的国际规范，国际劳工标准在立法价值和立法技术上都可以为中国的劳动法制建设提供参考。

但另外一方面，中国劳动关系的治理在很多方面仍未和国际劳工标准真正接轨。在国际劳工组织已通过的185个公约中，中国只批准了其中的25个，仅占公约总数的13%。在8个基本劳工公约中，中国只批准了4个，仅仅是总数的一半。尽管中国在立法方面，特别是在劳动法方面大量参考了国际劳工标准，但在不少方面仍和国际劳工标准不尽一致，甚至相互冲突。

这样，国际劳工标准与中国劳动治理的关系便呈现出一幅复杂的图景。鉴于国际劳工标准研究本身所需要的跨学科知识，目前关于国际劳工标准与中国劳动治理之间关系的探讨主要来自法学、经济学与政治学领域，其中法学视角下的探讨最多。法学家和法律工作者大多着眼于国际劳工标准与中国劳动立法的比较分析。^[8] 由于其研究目的在于推动国内劳动立法的完善，这些研究成果基本上属于规范性的“应然”研究而非经验性的“实然”研究。这样，法学视角下的相关文献固然可以用来说明国际劳工标准在中国实现国内化的进展及其局限性，但是没有解释取得这些进展以及受到这些局限的深层原因。

由于劳工标准越来越多地成为贸易保护主义的工具，经济学家也逐渐关注国际劳工标准对中国的影响问题。比如杜晓郁在《全球化背景下的国际劳工标准分析》一书中指出，中国对外贸易发展过快、出口结构不合理以及出口市场过于集中，很容易招致发达国家以劳工标准为表现形式的非关税壁垒。^[9] 但经济学视角下的有关研究大多局限于国际劳工标准对中国对外贸易的影响，^[10]鲜见关于国际劳工标准对国内劳动关系的影响分析，也许安增利的《国际劳工标准问题与中国劳资关系调节机制创新研究》算是一个例外。安增利在该书中分析了中国劳资关系的现状，从宏观经济和微观经济的视角讨论了低劳工标准和高劳工标准对中国的影响，指出了中国提高劳工标准的可行性。^[11]作者强调:“劳资关系平衡不能自动带来高效率，只有当这种平衡能够给劳资双方提供有效激励时才有效率”。^[12]由此作者批判了西方理论中解决劳资关系平衡问题的工会方法和政府方法，认为两者在中国都应该谨慎缓行。安增利正确地看到了工会和政府在提高劳工标准上的局限性，但是其观点也有两个明显的问题。第一，在中国劳资冲突愈演愈烈的背景下，作者所倡导的“用资本节制资本”的市场方法只能是缘木求鱼。第二，劳资关系的调节机制属于国家治理的一个部分，政治路径依赖的特点决定了国家在中国劳动关系的治理中必然居于核心地位。

与法学和经济学的文献相比，政治学中有关国际劳工标准对中国的影响的专门探讨要少得多。佘云霞在《国际劳工标准:演变与争议》一书中在国际政治经济学的视角下分析了影响国际劳工标准谈判的因素，但没有将这一视角用于对中国与国际劳工标准的分析中。^[13]作为最早和最系统地关注中国与国际劳工组织关系的政治学家，澳大利亚学者安·肯特（Ann Kent）主要在建构主义的视角下探讨了中国与国际劳工组织的互动。在1997年发表的文章中，肯特就从组织学习的角度分析了中国参与国际劳工组织和接受国际劳工标准的进程。^[14]在她看来:“1994年以来，中国开始在一些核心劳工标准的问题上显示了一定程度的认知性学习，即使这些标准可能和领导人的国内利益及其主权观念相冲突。”^[15]这种观点很好地展示了中国接受国际劳工标准的渐进性，但没有回答学习的动力是什么，也没有告诉我们中国为何进行了选择性的学习。在2007年出版的《超越遵约》一书中，肯特进一步提出了一个基于进程的理论来解释中国对国际制度的参与。作者在这一框架下把国际法学中的管理学派和跨国法律进程理论与国际关系研究中的建构主义理论融合了起来，并在这一框架下具体考察了中国与国际劳工组织的关系。^[16]在她看来，由于国内的治理问题，即使面对来自国际劳工组织的压力，中国政府也抵制了国际劳工标准在具体领域中的影响。肯特由此指出，只有在国际压力与国内利益一致的情况下，中国才会在参与国际制度的过程中将这些国际规范国内化。^[17]这样，肯特突出了国家行为体利益的重要性，从而有效地解释了国际劳工标准国内化的限度。但是，由于肯特对国际劳工标准的探讨过多集中于结社自由一个领域，她的分析低估了国际劳工标准对中国国内立法的影响，也没有详尽说明中国政府的偏好与国际劳工标准之间的契合之处。

总体来看，法学和经济学文献在既有的相关研究中居于主流，但这些文献并没有深入探讨国际劳工标准在中国发挥作用的动机条件和约束条件。在政治学的视角下将国际劳工标准与中国劳动治理相互联系起来的文献还为数甚少，只是对一些问题进行了初步的研究。鉴于既有文献的不足之处，我们在本章中基于理性选择制度主义的路径，从国际制度与国家自主性的关系入手来分析国际劳工标准与中国劳动治理之间的关系。