跨国公司与国际劳工问题

劳工问题的治理可以被视为全球治理理念在劳工权利保护问题上的具体化，在其发展进程中涉及多个治理主体的参与，呈现出分散的、多中心的、多形式的治理特征。从这一领域可以更好地考察跨国公司的治理角色以及跨国公司与政府、国际组织和非政府组织等其他行为体在劳工问题上的关系。

（一）国际劳工权利机制

国际劳工权利机制的结构包括：一个专门化的国际组织，即国际劳工组织，负责全球性劳工治理的制度建设与推广，构成劳工治理体系的权威支柱；以及其他专门领域内的劳工权利规则体系，如贸易领域内的劳工协定，私人领域内的生产守则，公共领域中由其他政府间组织发起的准则倡议等，成为劳工问题治理体系中的重要组成部分和必要补充。它们在不同主体层次上构筑起超“国家层面”的国际性劳工保护机制的基本结构。

国际劳工组织于1919年根据《凡尔赛和约》成立，当时作为国际联盟的附属机构，二战后，成为联合国下属专门以国际劳工标准处理有关劳工问题的专门机构。国际劳工组织总部设在瑞士日内瓦，在意大利都灵设立培训中心。国际劳工组织的主要活动包括三个方面：国际劳工立法、技术合作、就业和社会保障领域的研究与信息传播。国际劳工大会（The International Labor Conference）是国际劳工组织的最高权力机构，每年举行一次，大会职责主要是制定国际劳工公约和建议书，推行并监督各国予以实施；决定国际劳工组织的财政预算；决定新成员国名单；选举理事会等。参加大会的各国代表团由三方代表组成，政府、雇主与工人代表的比例为2∶1∶1，每位代表都享有平等的投票权。“三方机制”原则是国际劳工组织的一大特色。国际劳工组织经过多年的发展变化，工作和活动范围不断扩大，成员国日益增多，截至目前，成员国已发展为185个。

社会条款（Social Clause）是指在双边或多边国际贸易协议中有关社会权利的条款，主要包括环境保护、劳工权利、人权等内容，通常作为协议的附加内容或协议中的一个部分，与其他内容的条款具有同样的法律约束力。劳工权利是其中最基本的核心内容，可以认为，社会条款主要就是劳工标准问题，核心劳工标准的有关内容必然会被涵盖其中。根据社会条款规定，缔约方可以享受某些优惠政策，如果违反，其他缔约方可以根据规定对其进行贸易制裁。可见，社会条款与国际劳工标准的主要区别在于：第一，将贸易与劳工标准相联系；第二，对违反行为实施贸易制裁。在世界贸易组织体系内，发达国家多次试图将劳工标准问题纳入多边贸易框架中。发展中国家则在社会条款问题上达成共识，共同努力抵制将劳工标准纳入国际贸易制度中，形成劳工标准问题的南北之争。众多学者和专家认为，在越来越多的双边或区域贸易协定中对劳工标准做出规定，已经成为一个不可逆转的趋势。国际社会已经公认劳工标准与贸易之间存在天然的联系，分歧的产生则是来自是否应采用贸易制裁的方式予以推行。

所谓的“生产守则”，是指跨国公司制定的一系列具有自我约束力的内部行为规范，对生产经营过程中的劳工标准和环境标准做出详细而具体的规定，要求公司范围内的所有子公司以及全球供应链体系中的供货商或承包商都必须遵守，并依据其执行程度作为选择合约商的重要依据。生产守则是跨国公司响应全球化下企业社会责任运动的一种最主要的操作形式，^[26]　以国际劳工组织制定的国际劳工标准尤其是核心劳工标准为主要内容来源，因此也有人将生产守则称作除批准公约和社会条款之外，促进国际劳工标准实施的“第三条道路”。　^[27]　有研究表明，这些跨国公司制定的生产守则在内容和形式上各不相同，但大多都是以国际劳工组织制定的劳工标准为蓝本，包括对工资、工时、安全与健康、女工保护等方面的规定。1998年国际劳工组织对215个生产守则实施了一项评估调查，调查发现其中80%由企业单方面制定和推行。^[28]　经济合作与发展组织（OECD）于1999年调查了182个生产守则，结果显示，有98个由企业单边制定，超过50%；122个守则覆盖公平就业与劳工标准等内容。^[29]

（二）国际劳工问题的治理：跨国公司、非政府组织及政府

1.跨国公司生产守则

20世纪70年代以来，在消费者运动和企业社会责任运动的压力下，针对当时跨国公司转包体系中存在的“血汗工厂”问题，全球企业界发起生产守则运动，用以约束跨国公司分布全球范围内的生产供应链遵守规定中的劳工标准。由于跨国公司是基于市场和竞争的压力自愿在其生产网络中实施和推行生产守则，西方学者也称之为“自愿劳工标准（Voluntary Labor Standards）”，或企业“内部生产守则”。

生产守则运动产生的背景，主要有以下四个方面的因素：

第一，跨国公司的跨国界生产为传统的集体谈判方式带来前所未有的困难。跨国公司在世界范围内的资本运动和全球化生产，不仅可以规避本国劳工法规，也可以不受东道国劳工立法的制约。国际化经营的承包制度和转包体系也使产业关系进一步复杂化，在雇佣机制上更趋于灵活，例如外包、非正式雇佣等。传统的集体谈判方式依靠工会组织的力量与雇主相对抗，但资本力量的强大、工会力量的分散和下降以及资本的趋利性使就业机会容易转移，工会无法再如同以往一样保障劳工权益，因此劳资关系面临新时期下的挑战和冲突。

第二，权力的分散与国家权威的衰落，对劳资关系的管理已经从政府部门转移到跨国公司。跨国公司与国家主权之间的关系，是国际关系学界相当关注的一个议题。相当一致的一种看法认为，跨国公司的兴起对国家主权构成威胁，甚至稀释了传统意义上的国家主权，即“主权困境”。^[30]　跨国公司作为重要的国际行为体，已经发展成为世界经济的“核心组织者”，从而获得经济决策的权力，进而对国家主权的权力领域构成侵害。^[31]　“全球治理”理念的提出，也是基于由国家为基础的治理体制在逐渐转向为公共—私人合作治理的机制。跨国公司在对经济事务的管理权力中，就包括对劳资关系的管理。在劳资关系中，全球化对国内政府有关规制劳动条件等权力的削弱，需要跨国公司在劳工权益保障问题上自动承担与其经济地位相匹配的责任与义务。

第三，公民社会与非政府组织的监督与批评对跨国公司构成舆论与社会压力。在“血汗工厂”话题中，西方国家的消费者、非政府组织、学生组织、工会组织纷纷发起对跨国公司的批评，并制定“外部生产守则”对跨国公司生产经营过程进行监督。公民社会与非政府组织的监督机制，对跨国公司最重要的影响存在于三个方面：（1）监管者根据供应商工厂的工作条件对公司进行责任认证，可以给投资者和消费者提供企业社会责任的相关信息。（2）开展“社会标签（Social Labeling）”运动，在产品上加贴表明生产和加工过程是否符合劳工标准的标签，作为消费者购物的一种选择依据。目前，发达国家使用最广泛的是表明未使用童工的标签。（3）企业对社会责任的关注与积极行动，有助于建立良好的企业信誉和品牌形象，有利于企业获得更好的经济回报。

第四，企业管理理论的发展更加关注员工需求，以提高员工工作积极性作为提高生产率的重要手段。跨国公司要在国际竞争中获得更多优势与利润，根据现代管理学派的观点，应加强员工和管理者之间的相互信任与合作，以更加人性化的管理方式和积极的雇佣政策，为员工提供必要的权益保护、公平合理的工作待遇、健康安全的劳动环境等，以更好地为企业在国际市场中提高竞争力提供服务。

根据世界银行的研究与评估，目前有1000个企业守则对供应商在劳工、人权和环境方面进行了规定。^[32]　在一项对世界500强的调查中，98%制定了涵盖有道德、人权内容的生产守则。^[33]　企业生产守则本质上是跨国公司的政策声明，以对公众承诺和宣称企业在履行道德、人权等社会责任的基础上运营和生产。不具备法律约束力是生产守则最主要的特点，也是最大的弊病。一方面，跨国公司根据自身的偏好决定生产守则的内容，例如，在1998年国际劳工组织理事会的一项报告中显示，在调查的215份企业守则中，劳工问题是最常见的内容之一，但并不是必需的；而且有的守则关注童工和强迫劳动，有的强调就业歧视，很少的一部分守则提到结社自由和集体谈判，更多的是关于安全与卫生的规定。^[35]　另一方面，企业生产守则不被强制执行，由跨国公司自我制定、实施与监督，既不会有贸易制裁，也不会有罚款，其实际效力依赖于跨国公司的自律性，因此产生的效力、对劳工权利保护的程度也各有不同。

2.来自行业和非政府组织的外部生产守则

关于劳工标准的第三方守则，在性质上和跨国公司的生产守则是一致的，即自愿性原则。区别在于，与跨国公司的自我监督相比，从企业外部提供独立的第三方监督机制，因此又称为“外部生产守则”。依据认证主体的不同，可以分为以下三种：

第一类，由行业协会、行业组织制定的责任标准。例如，适用于世界服装业的WRAP（Worldwide Responsible Accredited Production）认证的产生。20世纪90年代中后期，世界各地的许多服装工厂都被频繁曝光，血汗工厂式的运作方式所造成的社会舆论，对整个服装行业产生了极为不利的影响。一些知名公司联系美国制衣公会（现为美国制衣暨制鞋公会）出面协调和解决。经过行业协作努力以及为此形成的一个专案工作小组的调查研究，1999年成立了一个行业第三方机构的董事会，独立于政府和企业，专门识别并致力于减少世界各地的服装血汗工厂。2000年成立WRAP组织，目的是通过认证和教育改善世界服装生产企业的人权状况。^[36]

第二类，由独立的非营利机构或非政府组织制定的责任标准。例如，由社会责任国际（Social Accountability International）组织设立的社会责任标准体系SA8000，该标准是一个国际通用标准，适用于世界各地、任何行业、不同规模的企业。对于相关的非政府组织来说，名目繁多且内容各异的生产守则缺少可比性、透明度和公信力，更缺少统一的监督或审核机制。因此，各个相关利益集团都希望能产生一个类似ISO9000质量标准的全球通用的社会责任标准管理体系。

由第三方机构或组织发起的生产守则更强调责任监管与标准认证。在内容上，关于人权或劳工标准的有关规定，都以联合国《世界人权宣言》和国际劳工组织公约尤其是八个基本公约为蓝本，再加上更为详尽细致的一些规定。以SA8000为例，为突出检查的“可计量性”标准，在职业健康和安全的细则要求中包括以下指标：生产车间和包装车间的温度、照明灯具的强度、工作场所中的厕所位个数、饮水机配备情况以及水质标准、最低宿舍人均面积、淋浴设施与热水供应情况等。^[37]

外部生产守则一般涉及非政府组织、公民社会团体、工会、人权及儿童组织、消费者团体、学术团体、大型商业机构、会计师/审计事务所等多种不同类型的机构或组织，依靠社会力量和公众支持对企业的经营生产行为实施监督与检查，以揭露跨国公司的阴暗面，尽管仍然缺乏法律拘束力，但具有较高的透明度和可信性。在调查中产生的相关资料或数据，通常被国家政府、政府间组织或有关专家学者用作决策或研究的依据。

3.来自政府间组织的外部责任准则

如果按照发布主体的分类来划分，政府间组织属于国际组织的类型之一，政府间组织制定的社会责任标准也应该属于由第三方机构或组织制定的外部责任标准。但是，从主体性质来看，按照国际关系学说对国际行为体的分类，政府间组织代表了国家政府的意志或意愿倾向，与跨国公司或非政府组织的民间性质相对比，具有官方政治平台的性质。因此，与民间机构或组织更侧重于监督或认证的行为机制不同，政府间组织发布和制定的社会责任标准在更大程度上是一种原则性倡议，虽然同样符合自愿遵从以及不具备法律约束力等特点，但明显具有更大的号召力和更广泛、更深远的影响力，属于一种多边参与的方式。

在政府间组织制定的社会责任倡议中，目前比较具有代表性的主要有以下三个倡议：

第一，联合国“全球契约（Global Compact）”。1999年1月，时任联合国前秘书长安南在瑞士达沃斯世界经济论坛上提出“全球契约”活动的倡议，并于2000年7月在联合国总部正式启动。“全球契约”的目的在于动员全世界的跨国公司直接参与减少全球化负面影响的行动，号召企业界对人类社会的良性发展承担社会责任。契约要求企业界与联合国各机构、国际劳工组织、非政府组织以及其他各方一起结成合作关系，以建立一个更加广泛和平等的世界市场。按照安南的说法，“全球契约”力图促成“共同的价值观和原则”，给世界市场以人道的面貌。

“全球契约”提出企业界应遵守在人权、劳工标准、环境及反贪污方面的十项基本原则，实施一整套必要的社会规则。就十项原则中的劳工标准而言，与国际核心劳工标准中所要求的四个主题完全一致，即第3原则：企业应支持结社自由和有效承认集体谈判权利；第4原则：企业应支持废除各种形式的强迫和强制劳动；第5原则：企业应支持有效禁止童工劳动；第6原则：企业应支持消除就业与职业歧视。

第二，OECD《跨国公司行为准则》（Guidelines for Multinational Enterprises）。1976年，经济合作与发展组织（OECD）制定《跨国公司行为准则》并逐渐向全球推广，对这一阶段在全球范围开展的生产守则运动做出了重要贡献。2000年对《准则》进行修改，重点加强可持续发展的有关规定，目标是确保跨国公司的业务行为符合政府的各项政策，建立政府、企业和社会之间的信任。《准则》在适用原则中规定，不论企业所有权性质如何（私有、国有或公私混合所有）都适用参照本准则。前言部分中特别提到联合国《世界人权宣言》、国际劳工组织1998年《宣言》、有关环境的里昂宣言和哥本哈根宣言等。^[38]《准则》　在关于劳资关系的章节内容中涵盖国际劳工组织制定的全部核心劳工标准，并补充了确保职业安全与卫生应采取的充分的措施，以及强调企业应该为雇员代表提供谈判所需信息，遵守不低于东道国要求的劳工标准等。

第三，全球报告倡议（Global Reporting Initiative，GRI）。全球报告倡议组织原本由美国非政府组织“环境责任经济联盟（Coalition for Environmentally Responsible Economics）”于1997年发起成立，最初目的是为企业生产环保产品建立一个指导性框架。1998年在联合国环境署的协作下，该框架的涵盖内容由环境扩大到社会、经济、人权、反腐败等领域。2000年，全球报告倡议组织发布了第一份《可持续发展报告指南》。与其他守则或倡议不同，《指南》本身并不制定评价标准，而是对企业发布社会责任的报告内容与指标进行界定，规范企业披露信息的程序与涵盖范围，并且反映当前为各界广泛认可的可持续发展定义，包括经济、环境、人权、劳工措施、产品责任、社会等多个方面的业绩指标，“为全世界的可持续发展报告提供一个共同框架”。^[39]

2002年，全球报告倡议组织成为一个独立的国际组织，以联合国环境署官方合作中心的身份加入联合国，发展成为全新的国际网络型组织，并与“全球契约”建立了合作关系。2006年，全球报告倡议组织发布了第三版《指南》，目前全世界有超过1000个机构在其框架下发布可持续发展报告，^[40]　已成为世界可持续发展报告领域中无可挑剔的权威机构。