战争与国家汲取能力的消长



　　 暴力与税收是国家的两个核心的特征。有学者甚至认为，国家是一个强大的财政与军事组织的结合体，或对合法使用暴力的权力的垄断与对税收的垄断。[49]尽管这些概括有失偏颇，但实为精辟之论，点明了暴力与税收对于国家的重要性。税收是国家政权从社会汲取资源的主要形式，体现着国家与社会（群体/集团）之间的关系，是国家维持与成长的根本与源泉，一国税收的情况往往是其兴衰的风向标。马克思说过：“赋税是官僚、军队、教士和宫廷的生活源泉，一句话，它是行政权力整个机构的生活源泉。强有力的政府和繁重的赋税是同一概念。”[50]国家或政治组织进行或准备战争的行为，更需要以足够的税收为根本。一方面，与其他国家行为相比，战争，特别是近现代战争对资源、财富的消耗数量更为巨大，速度更为急剧。西方学者强调，“战争需要三样东西，第一是钱，第二还是钱，第三仍然是钱。”[51]因此，国家的对社会的汲取能力强弱往往会成为决定战争胜败和国家兴亡的关键因。另一方面，在所有的国家行为中，“战争对国家发展提出的财政和汲取能力的需求要远远大于其他国家行为”。[52] 因此，保罗·肯尼迪在分析大国兴衰时指出，不能忽视其军事能力（military capacity）与财政能力（financial capacity）两者之间的重要关连。当大国的版图与军队配置过度延伸到超过财政创收（revenue- generating）能力所能负荷时，接着就是国家衰败的开始。[53]战争与国家汲取能力之间的关系，直接影响到中国近代传统帝国的崩溃、民族国家建立之难易、路径等等。

　　 就清帝国官僚体制对社会的“基础权力”而言，以城市为统治中心的官僚体制，对广大乡村基层社会的统治只能极为粗放的状态，基本上是皇权不下县，地方行政只不过是一种介于国家与乡族势力之间的应变机制。[54]在这种帝国与社会关系中，一方面基层行政机构对社区社会的监控极为松散，一般通过乡绅与之发生联系，帝国对民间社会的汲取能力极为低下。[55]尽管被战争拉入近代之前，清帝国是一个以传统农业为主的松散的经济体，清英鸦片战争爆发之前二十年，总产出（GDP）仍占世界总份额的32.9%， 领先西欧核心十二国（英法德意奥比荷瑞士瑞典挪威丹麦芬兰）的产出总和12%，更遥遥领先于美国（1.8%）日本（3.0%）。[56]尽管遭遇近代化战争之前，国内战争不断，但清帝国财政体制与汲取能力基本上能满足特别是传统战争作战的财政需要。

　　 当传统帝国遭遇到西方列强的工业化近代战争[57]的直接挑战时，分散的传统农业经济不能短时间内转向工业化经济的情况下，为了适应费用巨大的近代化战争的需要，可行途径就是强化集权体制，迅速而大量地提取传统农业社会资源，包括人力、物力、财力，并迅速高效地把提取到的资源转化为战斗力。但传统清帝国的财政体制与汲取能力与此种客观要求相差甚远。据统计，除1908年外，晚清大部分时期内官方统计的财政收入占生产总值的比重仅为2％左右，但考虑到地方政府隐匿的财政收入，清中央和地方政府实际财政收入占生产总值的比重应为4.5％左右，仅大致相当于乾隆中期的水平，考虑到财政收入流失的存在，实际征税额占生产总值的比重应为6％左右，高于乾隆中期的水平。甲午中日战争前的1887年中国的经济总量是日本的9.7倍以上，但清政府的财政收入却仅为日本的1.43倍。据官方的统计，鸦片战争之际清政府的财政收入仅为4000余万两，但甲午战争前已增至8000余万两，清末更是达到3亿两左右。但按实际购买力计算，1908年较鸦片战争之际增长了仅增长3.39倍，与乾隆朝中期相比，增幅仅为1.5倍。[58]

　　 数据来源：《晚清财政与社会变迁》（周育民著，上海人民出版社2000年版），《中国财政通史》（第9卷，项怀成主编，中国财政经济出版社），《中国财政史》（孙翊刚主编，中国社会科学出版社，2003年版），《中国军事财政史》（龚泽琪等主编，海潮出版社2002年版），《二十一年及二十二年两年财政报告》（《四川经济月刊》，第3卷第6期，1935年6月），《革命文献》（第77辑；第369-372页），《财政年鉴续编》（1943年，第106-111页）。

　　 说明：由于各时期当时统计数据不完整，此图只能大体说明近代中国中央军费相对规模的变化，而地方军费不在此列。还有，各时期的中央和地方政府都大借外债以充军费，这部分也基本上没有计入。如果把地方军费和充作军费的外债，那么近代军费相对规模更大，如有的学者指出，北洋军阀政府时期，军费占财政开支的比例可能高达80-90%。

　　 在国家财政汲取能力低下，财政增长有限的情况下，面对日益频繁且近代化、工业化的内对外战争，中央及地方政府不得不大幅度增加战争和为准备战争所需财政支出。尽管如此，中外战争中，中方几乎全败、太平天国时中央财政集体体制的解体等，都说明传统农业经济、帝制专制的资源提取、配置和转化为战斗力的能力都不足以支撑军事近代化和频繁的近代化战争。在鸦片战争伊始，中国和外国的观察家都认识到：“古老的农业经济—官僚政治的中华帝国，远非进行扩张的、推行国际贸易和炮舰政策的英帝国和其他帝国的对手”。[59]晚清王朝有可能赢得一次战斗的胜利，但不可能赢得整场战争的胜利，可能赢得一次战争的胜利，而不可能赢得其他战争的胜利。晚清传统集权体制及其解体难以从社会提取到足够的资源，并迅速高效地转化为战斗力，尽管把财政收入的大部分用于战争，及战败后的巨额赔款[60]，但结果仍屡战屡败。正如美国政治学者利瓦伊所说，战争技术及军事器械规模和性质的变化改变了君主与臣民之间的政治经济关系。[61]战争及带来的军事近代化等一系列影响，也的确渐渐开始改变传统君主与臣民、政权与社会群体的关系。只可惜，不是强大民族国家的顺利转型，而是传统帝国被战争压垮，地方主义、军阀主义兴起，文武关系倒置，政权衰朽与崩溃。具有中央集体制特征的传统帝国崩溃，又进一步恶化了国家的财政汲取与转化能力。辛亥革命后，民族国家的名号得以建立，官僚主义结构很快改变了，但它变得更脆弱而不是更强大，比起它的被取代者来甚至更不能控制中国的税收来源。[62]1928年国民党建立的“有限主权”民族国家，采取了一系列财政改革和发展经济的措施，使在抗战前十年中对财政控制所达到的程度，税收或税收制度都有了显着的改进。例如，在1931—1936年间，中央政府的国家总支出占国民生产总值的2.1％到4.9％，平均数为3.5％。[63]但有限主权国家对领土和社会的控制都有有限的，国家在面对地方武力割据的同时，也国家权力向社会渗透和努力也遇到了抵抗，而效果有限，没有真正控制广大的农村，以做为其提取资源的基础。[64]所以，财政提取能力增长也是有限的，甚至是表面而肤浅的，就国民收入而论，中国中央政府的支出为数很小。[65]按照1914年不变价格计算的国民政府财政收入，虽然远远高于北洋政府，不论物资提取的绝对值还是相对于国民收入的相对值，只与晚清水平相当，[66]这说明国民政府远未脱离了传统国家的范畴。抗战时，尽管实行了高度集中的财政体制，加大了经济动员能力，但到1944年，国民党政府能够支配调拨的用于政府运作的生产成品，只占全国总量的3%。相比之下，当时美国则占47%。[67]总之，在1949年以前，没有一届国民政府能够通过中央政府的国库转用国民总收入的大部分。[68]更为重要的是，迫于对内对外频繁且剧烈的工业化近代战争之逼迫，政府不得不把收入的大部分投入战争和准备战争，军费相对规模巨大[69]。公开统计数据表明近代中国历年军费占中央财政总支出比例大多在40-90%之间（见图表1）。非生产生的军事与国防建设开支的激增，使用于经济发展和其他公共事业的开支受到极大制约。结果，“政府的政策虽然对经济不是没有深远的后果，但从来不真正具备推动中国经济走上现代经济增长道路的能力”。[70]反过来，没有得到足够财政支持和政治关注的经济不足以为战争提供税收前提，如在1930年代，对把财政支出主要用于战争还是发展经济上，蒋介石与财政部长宋子文产生了激烈的争论，最后不可调和，宋愤然辞职。[71]其实在这个“杀鸡取卵”还是“养鸡生蛋”的问题一直困扰着处于频繁工业化战争环境中的中国近代政府。国家又不能深入渗透社会，汲取有限的社会资源，而汲取的社会资源又因各种原因难以有效地转化为战斗力。[72]这样看来，传统帝国原本就没有从社会平等地提取足够资源，并迅速转化为战斗力，以应对频繁激烈的工业化近代战争的能力，所以面对这样的战争传统帝国崩溃在所难免，而民族国家创建与成长又必须在战争的环境中艰难进行。应对频繁且日益工业化的近代战争，迫使政府和有实力的政治集团不得不把提取到的有限资源用于战争和准备战争。要从传统农业经济为基础的社会中，迅速提取最大程度的资源，去赢得上述性质的战争，那么，以分散的传统农业为基础，采取新的集权权力结构，努力向社会渗透，最大限度地汲取社会资源，成为多次试错后的理性选择，从而呈现出某种必然性。尽管南京国民政府在这方面部分地取得了成功，但国民党治下的民族国家的提取能力，在得到巨大国际支持的情况下[73]，所能支撑的也只能是“持续抵抗和不屈服拖住了大批日军”，而没有也无法通过大规模的进攻来收复失地，它甚至从未能成建制地歼灭日军任何一个师团或旅团，[74]在战争双方基本已经处于筋疲力尽的临界点时，胜利的天平倾向那一方，在相当程度上取决于外部国际强力因素的介入。从基层农村社会成长起来的中共为战争和准备战争而建立起来的集权体制财政税收体制，前期并不十分成功，[75]最终在“有限主权”国家的压力下失败。这也说明，即便有高效的集权体制作为转化器，国家/政党也难以从传统农业社会中汲取到用来支撑工业化近代战争的足够资源。尽管如此，中共的这种集权体制还是为抗战后战胜国民党提供了基础。正如费正清所说，“毛泽东和他的同志们，远在实际取得政权以前，即对各不相同的，但常常是相当大的地区和人口实行了有效的政治控制。因为这个缘故，中国的共产主义运动参与了与人民的三重关系：革命军队的关系，设法从群众“海洋”获取军队作战所必需的支持；“先锋队的党”的关系，设法指导无产阶级完成它的历史使命；政府，即国中之国的关系，在政府的职能中与其控制下的全体居民在许多层次上建立一个复杂的、相互作用的网络。”[76]需要看到的是长期战争不担把国民党政府迟滞了民族国家建设，而且把它拖成了“泥腿巨人”，外强而中空。如此看来，胜利者之所以胜利也许并不是因为自己有多强大，而在相当程度上是由于对方太虚弱。