论政府购买社会组织服务与社会管理创新

论政府购买社会组织服务与社会管理创新

李学会　周　伦

政府购买社会组织服务（Purchase of Service Contracting，POSC）是指“政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标方式，交给有资质的社会服务机构来完成，最后根据择定者或者中标者所提供的公共服务的数量和质量，来支付服务费用。”政府购买服务的领域非常广泛，包括社会福利与救助、矛盾调处、权益维护、心理辅导、行为矫治、社区矫正、劳动就业、医疗卫生、青少年教育、残障康复、婚姻家庭等领域。政府购买社会组织服务的过程就是公共服务的供给、生产和消费过程，在此过程中产生了“购买者—承接者—使用者”三元主体，它们分别由政府、社会组织、消费者完成其职能。当然，在推进政府购买社会组织服务的过程中，必然会引起相关主体职能的变革。政府购买社会组织服务的推行，与十六届四中全会提出的“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”相契合，更与建设和谐社会相契合。由此，本文将阐述政府购买社会组织服务所具有的积极功能，借以说明开展政府购买社会组织服务的必要性。

一、政府购买社会组织服务是实现政府职能转变的必然要求

改革开放30多年来，我国的经济发展取得了令人瞩目的成就。与此同时，政治改革也成为日程上的议题，政府机构改革的核心内容是政府职能的转变。“政府职能改革的重点在于调整政府与社会、政府与市场、中央与地方的关系，政府经济职能的转变成为政府职能转变的核心问题。”在2003年党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出，增强政府服务职能，政府职能从“全能型”转向“服务型”。这为政府购买社会组织服务提供了理论上和政策上的支持。

政府职责的基本指向是在维护国家机器正常运转的前提下，满足通过市场机制满足不了或满足不好的社会公共需要。提供公共服务是服务型政府的重要职责，包括为各种市场主体提供良好的发展环境与平等竞争的条件，为社会提供安全的公共产品，为劳动者提供就业机会和社会保障服务等方面。相反，全能型政府的职能模式是计划经济的产物。在计划经济条件下，政府通过指令性计划和行政手段进行经济管理和社会管理，政府是全能型的。政府同时扮演生产者、监督者、控制者等多重角色，而为社会和民众提供公共服务的职能和角色被淡化。随着我国市场经济地位的确立，市场主体逐渐明确，相应地，政府应该逐渐从这些领域中退出，交由那些专业的、分工的市场主体执行相应的职能。基于此，政府的首要角色不再是公共服务的提供者，而是针对公共服务提供的监督者和引导者。

另一方面，政府在生产、提供公共服务方面存在的不足也决定了政府向社会组织购买公共服务的迫切性。政府自身生产公共服务在资金、效率、成本等方面存在不足，目前仍然无法满足社会公众对公共服务日益增长的需求。社会服务组织承担部分由政府提供的公共服务，是促进政府职能转变，降低市场交易成本特别是信息成本的有效途径。市场经济条件下，多元的社会组织提供差异化的社会服务。政府购买社会组织服务，既能满足人民群众多样的服务需求，又可以促进政府职能转变。发展独立公正、规范运作的专业化社会服务组织，减少政府规制的范围，也有利于降低行政成本。

二、政府购买社会组织服务是社会建设的重要内容

目前，“创新社会管理”成为政府职能转变、促进社会建设的重要举措。社会建设主要包括教育事业、科技事业、文化事业、医疗卫生、体育事业、劳动就业、社会保障、社区建设、旅游事业、人口与计划生育等方面。做好社会建设必须有专门的人才支撑，在已有的实践中，社会工作者承担了社会建设所包含的具体内容。党中央出台的一系列政策意见业已表明社会建设成为构建和谐社会的重要举措，并且已经从人才建设的角度为社会建设提供人才支持。

2010年发布的《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》将社会工作专业人才提升为与党政人才、企业经营管理人才、专业技术人才、高技能人才和农村实用人才相并列的第六支主体人才地位，明确到2015年培养200万社会工作专业人才、到2020年培养300万社会工作专业人才的发展目标。2011年11月，中央组织部、中央政法委、民政部等18个部门和组织联合发布了《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》。《意见》将“社会工作专业人才”界定为“具有一定社会工作专业知识和技能，在社会福利、社会救助、慈善事业、社区建设、婚姻家庭、精神卫生、残障康复、教育辅导、就业援助、职工帮扶、犯罪预防、禁毒戒毒、司法矫治、人口计生、应急处置等领域直接提供社会服务的专门人员”，并明确提出社会工作专业人才在解决社会问题、应对社会风险、促进社会和谐、推动社会发展方面的重要基础性作用。

社会工作专业人才走上了职业化道路，他们将成为社会组织的主力军。社会组织、市场、政府都是社会建设的主体。做好社会建设，必须要正确处理好政府、市场和社会三者之间的关系。加强政府与社会组织之间的分工、协作以及不同社会组织之间的相互配合，是有效配置社会资源、加强社会协调、化解社会矛盾的有效途径。社会组织能够有效弥合政府、企业、家庭之间的社会空间，而且能够推进新型社会结构的转变。社会建设的重要内容就是建立完善的公共服务提供体系，而社会组织将是不可或缺的参与者。转变政府职能必然要求将公共服务的生产者、提供者多元化。所以，政府购买社会组织的服务，不失为一种优化的选择样式。

目前我国的公共服务体系存在公共服务支出占财政总支出的比例偏低、区域之间公共服务支出的人均差异过大、基本公共服务的不公平分配、政府在公共服务提供过程中效率低下等不足。购买现有的社会组织的服务，使之成为服务民生的内容，不失为一种可行的手段。我国经济结构的转变、老龄社会的冲击倒逼社会建设，就要要求政府转变提供服务的方式，提高效率，注重社会公平。

三、政府购买社会组织服务有助于社区社会组织的发育

公共服务的实现，有赖于一定的服务生产主体，这个主体就是社会组织。政府购买服务的领域既涵盖了弱势群体所需要的救助内容，也包括一般的面向全体公民的社会工作服务。政府购买服务的领域包括社会福利与救助、矛盾调处、权益维护、心理辅导、行为矫治、社区矫正、劳动就业、医疗卫生、青少年教育、残障康复、婚姻家庭等领域。这些领域的服务，需要相应的社会组织来承担。政府购买社会组织服务，必然会催生相应的社会组织。在社会组织的发展初期，可能会出现参差不齐的局面。所以，引入竞争机制可以促使社会组织走向专业化和多元化。

随着市场经济的发展，我国市场主体呈现多元化的趋势。社会组织成为重要的主体之一，我国社会组织总数从2002年的24.4万个发展为2009年的43.0843万个。目前，大部分社会组织开展活动都要依附于具体的社区，与此同时，社区工作者无法满足社会工作者专业化的要求。社区工作者在社会学、社会工作等课程方面，以及拥有社会工作从业者资格证方面远还没有达到专业化的程度。社区居委会行政化、机关化现象严重，在政府职能尚未完全转变的情况下，行政职能部门仍然把社区组织当做基层行政部门。社区往往成为政府的行政事务的延伸，其服务性和自治性没有得到很好的体现。鉴于此，政府购买社会组织服务落实到社区，既是促使政府职能转变落到实处，也是社区承担居民自治、提供居民服务的契机。

政府购买社会组织服务，将有利于发挥社会组织在提供服务、增强凝聚力提供社会支持等方面的功能，更有利于政府、社会组织、社会公众共同参与的多元治理模式的建构。社会组织通过相互竞争与合作提升自身在提供服务方面的专业化、组织化与职业化，将那些信誉好、服务专业、运作规范的社会组织作为公共服务的提供者，实现政府、社会组织、公民（消费者）的共赢。政府购买社会组织服务可以与社区建设结合起来，设置专业性的岗位让专业人才承担相应工作。让社区从行政性事务中解放出来，投身于居民服务，也是政府职能转变的体现。

政府行政以及社会管理的实现，终究要落实到具体的社区中。社区是社会的基本构成单元，社区发展是社会管理创新的基础，围绕社区的治理，在提升社区环境、居住条件等硬件发展的同时，离不开社区文化、社区归属感的支撑。社区的基本要素之一就是社会组织，如何让社区充实起来，在社区内部满足居民的大部分需求，就必须倚赖社会组织的力量。

四、社会组织的发展有助于实现社会管理创新

培养一大批专业人才，培育一批社会组织，政府购买其公共服务，落实在政府职能转变上，根本上是实现社会管理创新、提升政府执政能力的举措。正如前面所言，政府职能的转变必然要求政府将部分职能让渡给其他社会主体。随着我国经济体制的改革，社会群体、社会结构逐步分化，民众的需求多元化，政府一手操办已经力不从心。新时期的社会管理任务，必然是政府、社会组织、社会成员的广泛参与的局面。当然，其中必须处理好“政府在社会管理中的领导和组织的领导作用”以及社会组织参与管理之间的关系。

作为社会建设的重要组成部分，“社会管理创新是一个社会管理体系不断变革和完善的过程”。管理体系的变革，要求政府既能保证民生又要能够促进民权。当今人民群众的需求不仅集中于生存层面的民生要得到保障，还要在精神满足方面得到保障，安全感、归属感、承认感业已成为基本的需求。恰恰社会组织能够兼顾民生和民权两方面，社会组织提供的服务囊括了社会救助、弱势群体权益保障，也包括了心理咨询、教育培训等自我调适、学习成长类的服务。民生和民权的保障离不开切实的社会组织来承担相应的功能，政府购买社会组织服务，是保障民生和民权的一种途径。

伴随着我国经济社会的发展，利益主体多元化、群众需求差异化、社会分化多极化，不同社会群体之间的利益协调难以通过行政手段来解决。社会组织面向的服务对象处在基层或社会底层，能够在第一时间收集到相关群体的利益诉求。社会组织所提供的服务能够引导利益群体通过合适的途径来维护自身的利益。在政府转变服务模式中，引进社会组织开展社会服务，一些地区已经在社区公共卫生服务、居家养老、社会救助、犯罪预防等方面取得良好的成效。

无论是实现政府职能的转变，促进社会建设还是创新社会管理方式，都离不开专业化的社会组织以及专业人才。政府购买社会组织服务，或许是打开进一步改革的一把钥匙。政府购买社会组织服务是将各项内容串联起来的手段，一方面促进社会组织自身的发育，巩固社会建设的主体地位；另一方面在政府、社会组织、公民之间的互动机制积累经验，为进一步的政府改革、社会建设提供动力。

总之，政府购买社会组织服务是一个新型的公共服务提供方式，是政府由全能型向服务型转变的必然要求。社会组织发育以及专业人才的壮大将是实现社会建设、构建和谐社会的组织和人才保证。完善公共服务体系本身就是社会建设的重要内容，政府购买社会组织服务将推动社会组织的发展。与此同时，社会管理的创新能够落到实处。归根结底，政府公共服务提供模式的转变，能够为政府提高执政能力提供坚实的基础。

（作者单位：南京理工大学，宜昌市委党校）