政府购买社会组织公共服务情况调查及建议

政府购买社会组织公共服务情况调查及建议_社会组织创新机制探索与实践

政府购买社会组织公共服务情况调查及建议

一、概述

改革开放33年来，中国的政治、经济、社会、文化都发生了翻天覆地的变化，中国社会生产力、综合国力显著提高，经济总量在快速的增长，经济发展的方式也在不断优化，社会主义市场经济体制更加完善。政治民主化、政治体制改革的进程加快，改革开放取得重大进展，重点领域和关键环节的改革不断取得新突破。社会管理在不断创新，各项社会事业加快发展，社会日趋和谐。多元文化、开放文化进一步繁荣，充分发挥了文化引导社会、教育人民、推动发展的功能，极大地满足了人民群众多层次、多样化的文化需求和精神文化生活。对于所有这些成绩与进步，社会组织都发挥了重要的、不可替代的作用。特别是在“5.12”四川汶川大地震后的抗震救灾中，社会组织所起的重要作用，不仅受到全国人民的一致赞誉，也受到世界各国的充分肯定，这些都有力地证明了社会组织是中国社会建设和经济发展的一支重要力量，充分显示了社会组织参与社会管理，提供公共服务的能力、质量与效率。

通常认为，第一部门指政府部门，第二部门指市场部门(企业)，而社会组织是指不属于第一部门和第二部门的其他所有组织的集合。从社会学的视野看，社会组织发展不健全的社会不是一个完整的社会，有了社会组织而不购买社会组织提供的公共服务的政府也不是能对社会进行有效管理的高效政府。

从功能上看，社会组织从事政府与企业不愿意做，也做不了或者做起来没有效率的事情，在“政府失灵”、“市场失灵”的情况下能够凸显其独特的作用。

美国约翰－霍普金斯大学非营利组织比较研究中心萨拉蒙教授对社会组织的特征进行了经典的描述。萨拉蒙教授认为，西方社会的社会组织有如下一些特征：一是组织性，强调组织有内部规章制度，有负责人，能经常开展一些活动。二是民间性，强调社会组织不是政府组织的一部分，而是实实在在的民间组织。三是非利润分配性，社会组织可以盈利，但其所得必须继续用于组织的使命。四是自治性，社会组织能够自治、自律，能够控制自己的活动。五是自愿性，无论是实际开展活动，还是在管理组织的事务中都有显著程度的自愿参与。西方社会的社会组织的这些特性，在中国的社会组织中也有相当的体现。

近十年来，中国的社会组织其数量增长非常快，从2000年至2010年，在民政部门登记的社会组织平均增长率达到11%。根据民政部《中国民政统计年鉴》和统计公报对在民政部系统登记注册的社会团体、民办非企业单位和基金会的数量进行了统计，截至2010年底，中国共有社会组织44.6万个，比上年增长3.5%；社会团体24.5万个，比上年增长2.5%，其中，全国性及跨省(自治区、直辖市)的1810个，省级及省内跨地市的24149个，地级社会团体64169个，县级社会团体155128个。民办非企业单位19.8万个，基金会2200个，其中，公募基金会1101个，非公募基金会1088个，境外基金代表机构11个，民政部登记的基金会154个。可以说，中国是世界上社会组织最庞大的国家之一。中国社会组织的类型已经包括科技与研究类、生态环境类、教育类、卫生类、社会服务类、文化体育类、法律类、工商业服务类、宗教类、农业及农村发展类、职业及从业组织、国际及涉外组织等。

中国社会组织的类型虽然呈现出高度多元化格局，但绝大多数社会组织仍属于社会服务型组织，以在民政部系统登记注册的社会组织为例，2008年，科技与研究、教育、法律、卫生、社会服务、文化体育、工商业服务、农业及农村发展、职业及从业组织类组织的数量占所有登记注册的社会组织总量的86.2%。社会组织在经济、政治文化、社会、教育、科技等各个领域发挥着积极的作用，成为沟通党和政府与人民群众的桥梁和纽带。但就整体而言，中国社会组织的发展仍然呈现出不平衡性。

中国社会组织与西方的社会组织相比，明显处于初级发展阶段。不仅在数量规模上与西方国家有比较大的差距，而且在从业人数、人员素质与专业水平、资金运作的规模、财务状况等方面都相差甚远。内部治理结构与自身的能力建设都与社会发展不相适应。

实证资料表明，中国社会组织的发展后劲不足，主要原因是支持社会组织发展的外部政策环境非常不完善，政府主管部门对社会组织在培育与监管两个方面都缺乏力度。首先是外部政策环境并不十分有利于社会组织的发展，优惠和支持、鼓励社会组织发展的法律法规不完善，机制、体制上的制约还很多。从培育与支持的角度看，政策支持、资金支持、从发展空间上支持都很不够。从监督与管理看，除登记注册、年检、定期组织有关领导和专家对社会组织进行评估外，基本上没有别的监管手段。社会组织发展的外部政策环境上不完善，在财务税收上又没有更多的支持与优惠，社会支持又不够，政府职能转移又不到位，没有给社会组织更多的发展空间，致使社会组织的发育不健全，发展后劲不足。

当前，建设和发展社会组织、发挥社会组织的积极作用、创新社会管理模式，已经成为经济社会协调发展不可忽视的重要方面。党和政府高度重视社会组织的建设和管理工作，加强对社会组织的培育、规范和管理，把社会可以自我调节和管理的职能交给社会组织，让社会组织参与社会管理，提供公共服务，是全面建设社会主义小康社会对社会组织的迫切要求。积极与社会组织合作，鼓励、引导社会组织有序参与，政府加快职能的转变，购买社会组织提供的公共服务，是对政府有关部门的要求，也是政府部门的唯一选择。推动政府向社会组织购买公共服务，是培育发展社会组织的重要措施，也是引导社会组织按照政府意愿、社会需求开展活动的重要手段。做好这件工作，有利于规范政府与社会组织的关系，促进政府职能的转变，构建服务型政府，有利于推进、改善公共服务的供给机制，提高公共服务水平，满足人民群众日益增多的公共服务需求，有利于培育扶持社会组织，充分发挥社会组织在社会建设与公共服务中的积极作用。

目前，我国政府向社会组织购买公共服务的工作，不论是政府还是社会组织，态度都是积极的，都在不同的领域努力探索，但工作还刚刚开始，应该说还处于初期摸索阶段。可喜的是不少地方政府已经出台了不少“积极扶持社会组织发展，引导和促进社会组织融入公共服务体系，努力构建政府购买服务的长效机制”的文件。不少地方政府明确要求各级组织，要大力发展社会组织，要以区县为重点，建立社会组织“孵化器”，扶持一批具有示范、导向作用的公益性社会组织，分类指导和引导社会组织发展，积极推进政社分开、管办分离，逐步将公民、法人和社会组织能够自主解决，市场机制能自行调节，社会组织能自律管理的事项交由相关社会组织承接；建立公共财务对社会组织的资助和奖励制度，各级财务要安排资金支持社会组织举办的社会公益事业和组织队伍人才建设，对诚信守法、严格自律、贡献突出的社会组织进行表彰；政府在财政预算经费中逐步增加购买公共服务的比例，形成政府购买社会组织提供的公共服务的长效机制。当然，这些探索和试点是初步的，还需要深入研究，大胆尝试，积极推进。构建政府购买社会组织的公共服务长效机制不可能一蹴而就，特别需要各级政府、相关部门、社会组织以及科研机构的共同努力，以便建立更加系统、科学、规范、有效的政府向社会组织购买公共服务体系，建立新型政社关系。

二、政府购买服务的领域

近年来，随着我国经济社会的发展与行政体制改革的推进，政府购买服务已越来越受到各级党委、政府的重视与社会公众的关注，各地各部门购买公共服务项目的探索与实践不断推陈出新，取得的成效也逐渐引人瞩目。政府也正是通过购买一定领域社会组织的服务，逐步完善公共管理变革中的这种新的管理模式。

“群众点菜，政府买单”是北京市民政局局长吴世民对政府购买社会组织提供的公共服务的形象比喻。那么，怎样上好这道菜，首先上那道菜值得思考。下面几个案例在一定程度上有助于了解我国目前政府购买服务在一些领域开展的状况。

从1998年开始，上海、北京、无锡、南京等各地方政府向社会组织购买公共服务的探索不断增多，形式多样。购买的领域涉及教育、公共卫生和艾滋病防治、扶贫、养老、残疾人服务、社区发展、社区矫正、文化、城市规划、公民教育、环保、政策咨询等诸多方面。

2000年，上海卢湾区民政局率先向“金色港湾老年公寓”购买了价值30万的养老服务。此后，各区县相继加入探索的行列。目前，购买社会组织提供服务的项目领域已经扩展到慈善救助、农民工子女教育、为老服务、非政府组织孵化等更多领域。其中，浦东新区的实践颇有成效。2002年，浦东新区民政部门首次向社会组织购买服务。2005年，国务院批准浦东新区进行综合配套改革试点，购买服务的实践进入全面配套、整体推进的阶段。新区政府先后出台了多部文件，逐步完善财政、税收和社会保障等政策。

2004年，江苏省无锡市就在探索政府提供公共服务的新模式，“无锡模式”应运而生。“无锡模式”为人称道，成为许多地方的榜样。然而，正如无锡市卫生局局长王爱国所说，这个模式是被“逼”出来的。在无锡，结核病防治工作曾让王爱国感到十分头疼，连年亏损，防控指标全省居于末位，王爱国不得不四处取经。这时，山西运城让民营医院参与结核病防治工作后从全省垫底一跃成为第一的消息让他看到了希望，经过实地考察，无锡市卫生局决定把结核病防治工作外包给民营的无锡市安国医院。

就在结核病防控工作外包的第一年，无锡市安国医院交上了一份令人满意的答卷。与前一年比较，门诊量、医院总收入均有大幅度提高，免费普查范围也得到了有效提升。结核病防治外包让政府看到，政府购买民间机构提供的公共服务能办好许多之前政府不容易办好的事。

同样，利用政府购买公共服务解决民生难题的还有南京市鼓楼区。数据显示，2003年鼓楼区60岁以上老年人口超过9万，占全区人口的15%。政府算了一笔账，新建养老机构花费可能上亿，并且“远水难解近渴”。如果将养老服务外包给民营养老机构，花费不过百万，却可以立竿见影，马上解决养老难题。

2005年，《鼓楼区资助社会力量兴办社会福利机构实施办法》出台，通过招投标方式将养老服务外包给民营养老机构。项目运作6年以来，全区养老床位已经从2004年的不足200张增加到了2300余张。

按照当前长三角地区每张床位25万元的行情，说政府花了200万“买来”价值5亿的公共服务毫不夸张。更重要的是，鼓楼区政府在养老服务外包获得实实在在的实惠后，坚定了政府购买公共服务的理念，越来越多的民营企业和非政府组织(以下简称NGO)在环卫保洁、家政服务、农贸市场管理等领域大显身手，替政府省钱，为百姓办事。

山西省太原市政府通过市场化的方式，开设了太原市12345政府热线，运行一年，取得了明显的成效，并在前不久在太原举行的建设服务型政府论坛上得到了与会专家的普遍好评。其基本做法是，太原市的12345政府热线完全是由“太原网通”出资建设和运行的，政府没有投资，包括坐席也是由企业管理和运行的。政府只配备了少数几个人负责对一些重要信息进行处理，或者对一些跨部门的服务事项进行协调。而企业通过这个系统的建设、运营和管理获得政府的相关费用。这样通过购买服务的方式，政府不仅有了自己的政府热线，构建了政府与民众的互动平台，而且也免去了许多有关呼叫中心的具体事务。使政府机构有更多时间和精力做好更重要的事情。

从上海、无锡、南京和太原的案例不难得出，目前我国政府购买服务的领域主要集中在养老、慈善、社区服务、医疗救助、健身娱乐和技能培训等方面。

1.养老服务。养老服务是政府购买开展较早的领域，也是实践较广，民办服务机构有一定基础的领域。基于这种发展基础，养老服务多采用公开招标的方式，确定服务机构的资格，在此基础上通过床位补贴等方法，购买服务，进行质量管理等。

2.残疾人服务。民办残疾人服务组织也是一个比较活跃的社会领域，具备较成熟购买服务的基础。与养老服务类似，残疾人服务应从原有的福利工厂模式向政府购买发展。

3.扶贫服务。部分省市竞争性购买社会组织扶贫服务的试验，为扶贫服务购买创立了良好的可借鉴模式并积累了经验。将扶贫资金招标是促进当地社会组织积极参与、有利于当地社会组织生长、可持续发展的可行途径。

4.公共卫生服务。公共卫生服务包括艾滋病防控、流行病防治、社区康复、戒毒、医疗社会工作、农村医疗服务等，也可以通过民办医疗机构、社区社会组织来提供，财政资金通过竞争或定向招标，间接落实了政府在其医疗卫生方面的责任。

同时，我们也要认识到，目前中国公共服务购买是以养老、社会服务，以及承接政府部门部分职能为主，购买领域局限，主导性公共服务领域购买的服务较少，在教育、文化等主导性公共服务领域尚不多见。并且，即使相同领域在不同地区的发展情况也不一样。政府购买服务的探索和试点还远远不够。还存在政府购买公共服务的前期缺位，体现在调研少，或多或少存在不了解百姓需要什么服务就盲目购买，好心却办不成好事，后期又相对缺乏真正有效的管理、监督和评估，只购买服务却没有大量收集百姓的反馈意见，难免花些冤枉钱。

但是，从长远发展的角度看，政府在某些特定的公共服务领域购买社会组织提供的服务，不仅是一种新的管理理念和方式，也是提升政府公共服务能力的一种重要途径，在某种意义上也可以看做是市场经济发展的一种必然结果。

三、政府购买社会组织提供的公共服务的方式、模式和流程

“小政府、大社会”是我国行政体制改革的方向，随着政府职能转移和行政管理体制深入改革，政府购买社会组织提供的公共服务推动了服务型政府的建设，增加了公共事务的供给，提高了公民生活的质量和水平，使社会组织成为社会管理和公共服务的主要参与者，促进了社会组织的发展。根据项目要求，项目调研组分别赴山东青岛、江苏南京、江西南昌、上海等地进行实地调研，收集研究素材，并将收集的素材进行整理归类、总结提炼和分析研究，对我国政府购买社会组织公共服务的方式、模式和流程进行概括性描述。

(一)政府购买社会组织提供的公共服务的方式

根据调研分析，目前，我国政府购买社会组织公共服务的方式大致可分为政府授权和委托、政府采购和政府资助三种类型。

1.政府授权或委托。政府作为公共服务的提供者，在保留公共服务设施所有权的前提下，直接或间接地授权或委托社会组织，生产和提供相应的公共产品和服务，政府付费购买其提供的公共产品和服务。这种购买方式初步实现了将公共服务的提供者和生产者分开，把政府部门没有能力、精力管理好的公共事务，通过购买的方式交由社会组织去完成，加快了政府职能转移和政事分开的步伐。优势主要表现在：第一，政府作为经营权的授予方，有权自由选择经营者，站在用户的立场上监督经营者履行义务的情况和实际运营成本的核算，达到以最低的成本获得最优的公共服务；第二，充分保护公众的利益，为受益群体创造最好的公共产品。

通过所收集的研究素材来看，一般在科技含量高、专业性强的特殊行业，政府采用授权或委托方式实现购买公共服务。社会普遍认为：“智力、精神和重度肢体残疾人由于其特殊的生理条件，成为残疾人群体中最困难、最需要社会关心的群体之一，同时也是最缺乏政府关注的特殊群体。”湖南省长沙市残联从2008年开始尝试，以直接授权或委托的方式，通过机构托养和居家供养两种模式实现购买残疾人供养服务，受到了中残联副理事长、湖南省副省长以及其他残联代表的好评，成为长沙市残障公共服务方面的一大品牌，也起到了辐射推广的示范作用。但由于其特殊性，难以实现公开、公平、透明和竞争机制。

2.政府采购。政府采购是政府购买社会组织提供的公共服务最基本、最典型的方式。然而，在我国，公共市场发育不成熟，社会组织的发育明显落后于公共服务增长，社会组织不但数量少，而且相对依附于政府，提供公共服务能力比较弱。又由于公共服务难于量化和用准确的价格来衡量，政府购买公共服务多数情况是无法可依，这直接导致政府采购方式在我国目前难以充分利用。

近年来，深圳市以“购买社工服务”为试点，在政府采购服务方面做了探索，也取得了一定的突破，“社会工作服务纳入政府采购”亦被评为“2009年度中国社会政策十大创新”。其特点：第一，招标方案由市社工主管部门、财政部门和政府采购部门协调制定，市政府采购中心统一组织实施；第二、社工岗位按照所属领域和名数分为若干标段，全市资质合格的社工组织都可参与竞标；第三、评标委员会由专家和工作人员组成，专家从市专家库随机抽选，专家分别来自社工、财务、法律等领域；第四、采用综合评分法，专家按照机构上年度评审结果占70%、机构标书及答辩情况占30%的比例评分，根据专家平均分选择中标机构。深圳市购买社工服务模式基本体现了政府采购方式的公开、公平和程序规范化市场运作机制，若在合同管理过程中建立监督和评估机制将更加完善。

3.政府资助。为满足社会公众不断增长的公共需求，在政府不足以包揽供给的现实情况下，政府资助是我国政府目前购买社会组织服务的常见方式。其形式多样化，既有直接，又有间接，既有政策扶持，也有经济资助，主要分为补贴制、凭单制和项目制三种模式。南京市鼓楼区民政局、老龄办采用政府资助方式，整合社会资源，努力构建以“居家养老为主体，社区养老为依托，机构养老为补充”的社会化养老服务体系。

补贴制：按照“公办民营、民办公助、政府出钱购买服务”的思路，大力扶持发展社会组织，扩大供给，在不增加固定资产建设投入的情况下，整合资源，以不同形式直接补贴提供公共服务的社会组织。南京市鼓楼区以“机构养老———租巢引凤”思路，探索了一条全新的养老福利事业发展之路。以租赁房屋场地并无偿提供使用的方式，吸引民营养老机构发展养老服务，使全区养老床位总数从2003年的不足200张到2008年底增至2368张。全区每千名老年人拥有25张养老床位。全区90%以上的养老福利机构和床位属于民营机构所有。

凭单制：凭单制是政府围绕特定的公共产品和服务，用服务卷形式对具有“资质”的消费者直接补贴，使其自由选择消费，然后政府用现金兑现组织接收到的服务卷，实现购买服务之目的。补贴制是政府拿出财政资金补贴给生产者，凭单制是政府用财政资金直接补贴给消费者。使用凭单制的优势在于不仅避免了社会组织对政府的依赖性，同时也提高了特定公共产品和服务的性价比，消费者直接参与对供给组织的监督和评估。

项目制：项目制是政府直接资助项目或公开招标的形式，委托社会组织提供公共产品和服务。从上海调研的情况来看，政府部门将政策咨询、行业发展规划、人才与科技评价等部分服务多数以项目形式委托给科技类学术团体承担。目前这种方式随意性较强，没有形成制度化、市场化、程序化和规范化管理体系。

(二)政府购买社会组织提供的公共服务的模式

我国政府积极探索购买公共服务是适应公共服务体制变革要求的重要举措，有利于降低服务成本、提高服务质量和效率，推动政府职能转移，整合资源，促进公民社会和谐发展。部分专家研究结果说明，我国政府购买社会组织公共服务模式依据社会组织与政府的关系和购买过程是否具有竞争性可分为三大类型：依赖关系非竞争性购买、独立关系非竞争性购买和独立关系竞争性购买，亦即体制内吸式非竞争购买、体制外非竞争购买和招标式竞争购买。

依赖关系非竞争性模式(体制内内吸式非竞争购买)是政府直接授权委托社会组织生产公共产品和服务，购买者和生产者之间是依赖性的关系。其特征主要表现在：承接服务的社会组织多数属于官办性质，政府普遍将社会组织按照下属部门一样来管理；基本采用行政管理方式来监督服务执行情况。不足之处在于购买程序不规范，缺少评估机制。

独立关系非竞争性模式(体制外非竞争购买)是公共服务购买双方主体关系相互独立，政府购买公共服务不面向社会公开招标，而是直接选择可信赖的社会组织。其特征主要表现在：采用这种模式的公共服务多数属于科技含量较高，专业性较强的领域；承接服务的社会组织具有专业优势和高度的社会信誉度；政府购买的公共服务，双方主体是通过协商和选择的，不通过公开竞标；在管理过程中双方主体责任明确。在课题调研案例中，上海科技类学术团体承接公共服务多数采用这种模式，其不足之处在于购买程序缺乏制度化、市场化、程序化和规范化。

独立关系竞争性模式(招标式竞争购买)是公共服务购买者和生产者之间的关系是独立存在，承接公共服务通常经过公开竞标，也相应建立了监督和评估机制。其特征主要表现在购买双方主体处于独立关系，选择承接公共服务程序是公开、公平和市场化运作。从中国各地政府向社会组织购买公共服务的实践来看，在我国目前这种模式采用较少，笔者认为在未来的购买公共服务中应积极推动这种购买模式，使政府购买公共服务真正通过制度化、市场化、程序化和规范化管理，促进公民社会和谐发展。

(三)政府购买社会组织提供的公共服务的流程

政府向社会组织购买公共服务作为一种公共产品供给的新模式，在实践过程中必然存在一些问题和有待改进之处。总之，我们须真实地面对政府购买公共服务，不夸大其承诺，不回避其风险，建立政府购买公共服务的规范化程序和制度是必要的。有专家认为：“为公众做个好交易不只是取决于是否要签个合同、合同给谁，而是取决于合同从头到尾整个过程的管理。”从调查研究的情况看，我国政府在向社会组织购买公共服务的过程中都存在不同程度的“程序缺失”现象。参照专家学者的研究和结合中国实情，我们整理了一套服务流程以供参考：第一步，确定购买内容、明确服务主体；第二步，市场分析、合同规划和专项预算；第三部，公开招标、签订合同；第四步，合同执行、合同管理；第五步，建立监督和评估机制。

四、政府向社会组织购买公共服务的国际经验

由美国约翰·霍普金斯大学的莱斯特·M·萨拉蒙教授主编的《国际视野下的政府与非营利组织关系》等研究报告发现，随着经济全球化，世界各国、政府依靠社会组织(CSOs)承接政府出资或主导社会服务是一种普通而且逐步形成一种通行办法。事实上，在世界多数发达的工业化国家里，政府对社会组织的依赖程度发生趋同的变化。从政府与社会组织关系之间的视角分析，客观的存在着冲突对抗型、建设依赖型、合作伙伴型三类模式。很显然，冲突对抗型模式不存在政府向社会组织购买社会服务的基础，双方都不愿意接受彼此合作的模式，从而形成势不两立的现象。

对于建设依赖型和合作伙伴型的模式都是构建政府向社会组织购买社会服务的重要基础，从世界各国政府购买社会组织公共服务的实践来分析，我们可以从以下五个方面来评判。第一，法律与政策方面的根据；第二，政府支持社会组织总收入的比例；第三，参与政府购买服务的社会组织的类型和领域；第四，促进社会组织参与政府购买服务的激励机制；第五，政府监督和评机制。当然这五个方面并不能涵盖世界各国政府支持社会组织的各个方面，例如，根据莱斯特教授的比较研究，在39个有可靠根据支持的国家中，社会组织收入中政府支持与慈善捐赠的比例是2.4∶1(分别为36%和15%)，而在慈善捐赠中又出现了各国减免税收的比重和范围的不一致，从而导致无法计算出政府给予免税慈善机构的支持比例。

无论是发达国家、新兴经济国家，还是发展中国家，政府向社会组织购买公共服务，经常需要回答的第一个问题就是政府为什么需要购买社会组织的服务，理由何在?依据何在?而作为政府向社会组织购买公共服务的过程中，存在政府、社会组织和受益方三个主体。这三个主体之间存在内在的实质的关系，而政府的主导性不容置疑，而社会组织作为承接主体也是非常重要的两个方面，事实上，人们往往忽略了受益方，这对于我们研究三者之间利弊关系非常重要。大量的实证研究表明，政府向社会组织购买公共服务，政府获得一部分利益，同时面临着很多挑战。

政府向社会组织购买公共服务，政府将从资源节约支出、专业服务、快速发现问题、能够促进社会创新等方面获益，具体内容如下：

第一，能够动员更多的社会资源向公共领域提供服务以弥补政府资金不足，主要是通过私人捐赠，例如基金会、企业和个人的资金支持，当然志愿服务的方式也在客观上扩大了政府能够提供的服务和范围。

第二，能够提高社会服务的质量，主要是政府可以获得社会组织所拥有的处理问题专业知识和经验，加之社会组织的规模较小，对社会问题的反映更加灵活。

第三，能够促进社会创新。能够利用社会组织在解决未来的问题时所设计的创新方法，当然可以促进社会资本和社会和谐。

第四，快速发现问题。由于社会组织与基层联系密切，它能够及早地识别需要解决的问题，并通过其网络和支持机构找到适应的解决方案。

第五，减少政府预算的支出，通过社会组织提供社会服务，能够以收费形式将部分服务成本转移给用户。同时也可以以更加灵活的方式应对问题，而不必要建立庞大的政府官僚机构。

对政府管理和社会治理方面，政府向社会组织够买公共服务依然存在对政府的不利之处，主要有三方面：

第一，来自法律方面的挑战。由于服务外包是通过社会组织的直接完成的，并不是政府直接运作和直接提供的服务。因此作为纳税人与他们获得的服务在认知上产生的偏差也导致政府在新领域运作的合法性在降低。

第二，管理复杂性和管理难度提高，间接形式的政府管理将简单问题复杂化，而且服务外包程序复杂，而且其与社会组织之间的运作能否取得一致，越来越难鉴别。因为不同的社会组织其工作目标、工作运行网络、服务标准并不完全一致，而作为受益人或纳税人也会怀疑新的管理模式的有效性。

第三，来自问责方的挑战。在政府外包服务的客观条件下，政府作为主控职能将委托转移至社会组织，这样政府的控制力也愈显得下降，而政府对社会组织的严重依赖导致政府面临来自公众的问责和挑战。

而作为政府向社会组织购买公共服务，简称服务外包，而作为服务外包的承办机构的社会组织，它从中能够获得什么样的利益呢?具体说来，主要有以下六个方面的利益。

第一，能够扩展了获得资源的渠道。由于政府部门较多，可以向社会组织提供外包的服务领域也愈加增多；

第二，能够确保机构资金来源的稳定。若承接政府外包服务项目稳定，实际上能够确保民间机构的资金来源，以扩大机构实施能力。

第三，能够提高员工的专业服务能力。由于资源扩大，人力资源增加，通过承接政府职能，从而提高了机构的社会声誉；

第四，能够减少机构筹资的成本。作为社会组织，筹资成本困扰着机构的发展，通过获得政府资源，筹资成本明显减少。

第五，影响政府决策的基本力度有所提高。通过执行政府外包服务项目，与政府从机制上建立了互动关系，信任指数有了明显提高，从而改变自身与政府之间的合作关系，有效地处理项目方面的各方面问题，从而潜在的倡导能力有所增加。

第六，社会履行使命的能力有所增强。作为社会组织缺乏各种当面的资源，其社会影响力与资源相关度也有较大的关系，因此随着获得政府资源能力的提高，从而加强了机构内部能力建设，包括治理结构、执行力专业服务和公信力都能够推动机构本身能力的提高。

对于社会组织面临的潜在挑战，通常体现在机构的独立性、官僚层级影响以及与满足受益人之间的需求方面：

第一，关于独立性方面的挑战。由于社会组织接受了政府组织的资助或承接政府方面的服务外包，这会导致社会组织在倡导方面观念的独立性，所谓“钱在谈话”。

第二，关于资金支持的平衡性。在部分的个人筹资为主的机构，若接受政府资金，也会影响其他捐赠机构的对社会组织的支持。

第三，官僚思想影响员工操作。众所周知，社会组织受政府项目局限性，缺乏灵活性和特殊性。

第四，预算不足。由于政府部门不能完全支付提供服务的实际成本，需求和预算出现了倒挂现象，需要社会组织自己筹集配套项目资金，有时还需要垫付资金，对于较小的社会组织来说也面临着较大的资金压力。

在政府向社会组织购买公共服务中的受益方在这一个公共服务供应链中也起到了一个非常重要的作用，他们在对社会组织提供的专业服务的质量评估、反馈决定着社会组织服务绩效中也起到了相当关键的作用。那作为社会组织的服务对象，受益方要迈向服务外包有什么方面的利益?具体来说，主要有以下三个方面：

第一，服务选择机会增加。随着社会组织与政府都进入提供社会公共服务领域，受益人有了一个更多的服务提供方可以选择。

第二，获得服务的质量有所提高。服务提供者对受益人的服务更加细化和人性化，而且服务提供方对受益人的反馈将更强。

第三，改善与社会组织的合作关系。由于社会组织更接近基层，因此，他们与受益方建立了更多的私人关系，尤其是当政府外包服务项目结束之后，还能够更多的获得来自社会组织方面的延续服务，也增加了受益人的支持者。

作为受益方，当政府外包服务不断增多后，对受益人也有着三方面的潜在风险：

第一，受益人将承接部分服务成本。社会组织在承接政府外包服务项目时，由于受政府资金的局限性或服务范围的限制，不能够满足受益人的实际要求，而社会组织的本身资金也不足，这就造成了受益人将承担部分服务成本，从而在客观上也增加了受益人的负担。

第二，服务使用性差。更高的资金要求或者社会组织的获取资源有限性限制了服务的适用性。

第三，服务提供者能力缺乏。客观上，并不是所有的社会组织通过政府的外包服务都能够满足社会和受益方的要求，因为他们缺乏专业训练和能力。

通过分析政府向社会组织购买服务过程中三个利益主体之间的特点和优势，发现政府、社会组织和受益人之间存在相互信赖，同时也存在相互矛盾的关系，因此，世界各国的情况表明三者能够合作成功需要关注以下三个方面问题：

第一，三方之间的平等合作的价值观；

第二，三方之间相互支持和协调；

第三，三方之间相互制约和监督。

综上所述，西方主要发达国家政府向社会组织购买公共服务的经验对中国开展此项目工作的意义影响深远。

五、调查数据分析报告

在国家民间组织管理局和中国科协的大力支持下，中国民促会课题组分别赴江苏南京、江西南昌、山东青岛、上海、深圳、北京等地，通过问卷调查、深度访谈和小型研讨会的调研方式进行深入调研，旨在了解各地政府购买社会组织公共服务的实施情况、操作模式、实践经验和成功案例，认真研究分析，向相关政府部门及社会组织提出可行性建议，并编写《政府购买社会组织公共服务操作手册》以供参考和借鉴。在地方民间组织管理局和科协的协助下，课题组共走访了25个社会组织，组织召开了5个小型研讨会，接受调研人数约180人，以不同的形式向全国发放调查问卷500份，实际回收181份，课题组对回收的问卷进行统计和梳理，确定有效问卷为125份，分别来自12个省市的125家社会组织，具体情况如下：南京41份，江西26份，上海18份，青岛17份，北京10份，深圳4份，河南3份，湖北2份，安徽、贵州、天津和云南各1份。课题组对回收有效问卷的数据进行认真剥离、统计和分析，编写出如下的调查问卷分析报告。

(一)机构基本情况

1.登记时间：参加此次问卷调查的125家社会组织，在1990年前登记注册的有36家，占有率28.8%；在1991－1995年之间登记注册的有8家，占有率6.4%；在1996－2000年之间登记注册的有14家，占有率11.2%；在2001－2005年之间登记注册的有26家，占有率20.8%；在2006年以后登记注册的有41家，占有率32.8%，如图1所示。

随着我国社会经济发展和行政体制改革的深入，为社会组织提供发展空间的同时，也向社会组织的管理提出了新要求，自身合法化和管理规范化是社会组织发展的首要条件。尽管我国社会组织登记注册的门槛较高，从调查数据来看，社会组织的发展呈增长趋势。

图1　登记时间

2.登记注册：参加此次问卷调查的125家社会组织，在民政部门登记注册有109家，占有率87.2%；在工商登记注册有9家，占有率7.2%；挂靠在机关事业单位内部的有16家，占有率12.8%；挂靠在学校内部的有2家，占有率1.6%；未注册3家，占有率2.4%；其他1家，占有率0.8%，如图2所示。

图2　登记注册情况

此次问卷调查数据显示，参与调查的125家社会组织中有109家为民政部门登记，占有率达87.2%；未登记注册的仅有3家，占有率2.4%。结合国家民间组织管理局公布的社会组织统计数字不难看出，我国社会组织发展数量已初见成效，基本能满足社会经济发展需要。随着行政体制改革的深入，要求社会组织自身在国家民间组织管理局的正确指导下，以促进社会组织自我完善、自我管理、自我发展，为构建和谐社会作出应有的贡献。

3.社团结构：汇总回收的125份有效问卷，有分支机构的社会组织有47家，占有率37.6%；没有分支机构的社会组织有78家，占有率62.4%。从汇总的数据可知，我国社会组织发展仍处于初创阶段，需要政府部门从政策环境和运作经费上给以大力支持，以促进社会组织健康有序的发展。

4.社团办公：参加此次问卷调查的125家社会组织，有固定办公地点122家，占有率97.6%；没有固定办公地点3家，占有率2.4%。这说明我国社会组织在民间组织管理局以及各级政府部门的大力支持下，多数社会组织已基本实现自身合法化和办公固定化。

5.社团类型：参加此次问卷调查的125家社会组织，属于咨询服务型62家，占有率49.6%；委托服务型23家，占有率18.4%；项目合作型27家，占有率21.6%；政策倡导型22家，占有率17.6%；综合/混合型40家，占有率32%；其他16家，占有率12.8%，如图3所示。

图3　社会组织类型

从社团类型来看，参加此次问卷调查的125家社会组织属于咨询服务型有62家，占有率达49.6%，接近于一半，形成这样的结果可能因为在回收的125份有效问卷中较多的样本是科技类学术团体填写，体现了科技类学术团体人才荟萃，具有学术性和科技权威性以及人力资源雄厚之特点。

6.服务领域：汇总回收的125份有效问卷，服务领域为扶贫救助的社会组织有14家，占有率11.2%；环境保护24家，占有率19.2%；社区服务23家，占有率18.4%；法律援助9家，占有率7.2%；公益慈善18家，占有率14.4%；促进就业12家，占有率9.6%；政策倡导27家，占有率21.6%；扶老助残14家，占有率11.2%；医疗卫生15家，占有率12%；服务三农10家，占有率8%；文体科普24家，占有率19.2%；公民社会发展18家，占有率14.4%；其他56家，占有率44.8%，如图4所示。

图4　社会组织服务领域

从以上汇总数据来看，我国社会组织能提供的公共服务基本覆盖了社会各个领域，为我国政府职能转移和为社会提供公共服务产品搭建了一个转接平台，为促进社会和谐发展和实现“小政府、大社会”贡献社会组织应尽的职责。但是从目前我国社会组织发展现状来看，也迫切需要社会组织自身在国家大政策环境的指导下，严格要求自己，以自我完善、自我管理和自我发展为原则，提高自身业务水平，有能力为社会提供合格的公共服务产品，推进我国政府购买社会组织公共服务的发展。

(二)机构筹资与项目开展情况

1.主要筹资渠道：汇总回收的125份有效问卷，通过政府资助的有47家社会组织，占有率37.6%；由企、事业单位资助的39家社会组织，占有率31.2%；由社会捐赠的有24家社会组织，占有率19.2%；由项目收入的有56家社会组织，占有率44.8%；通过会费收入的有95家社会组织，占有率76%；由境外筹资的有7家社会组织，占有率5.6%；其他18家，占有率14.4%，如图5所示。

图5　主要筹资渠道

以上数据说明，我国社会组织筹资渠道已向多元化发展，通过项目收入的社会组织有56家，占有率达44.8%，通过自身能力为社会提供专业的服务赢得资金支持，自我管理和自我发展的意识有了明显提高，取得了一定的成绩，为未来参与政府购买公共服务项目总结了经验，奠定了基础。

以上数据显示，得到政府和企事业单位资助的社会组织分别有47家和39家。让我们做一个假设分析：如果上述政府部门和企事业单位用相应的资金买单，要求社会组织为社会群体提供优质专业的公共服务产品，这种服务模式就是“政府购买社会组织公共服务”的一种初级模式。如果这种模式能够有法可依、公开竞标、常规发展，并建立监督和评估机制，完善购买和服务流程，这样利用同等资金，使政府部门、社会组织和社会群体三方都能获得相应的利益，支持了社会组织的发展，为社会群体提供了专业的公共服务，卸下了政府部门公共服务职能的包袱，促进政府部门职能转移，实现“小政府、大社会”的社会体系，促进和谐社会发展，从而说明了“政府购买社会组织公共服务”的必要性。

2.筹资情况：汇总回收的125份有效问卷，政府部门资助的资金占总筹资的6.92%；企事业单位资助的资金占总筹资的10.25%；社会捐赠占总筹资的4.67%；通过项目收入占总筹资的17.18%；其他收入占总筹资的60.98%，如图6所示。

图6　筹资情况

结合筹资渠道和筹资情况两方面的数据，从政府、企事业单位和项目三个渠道筹资的社会组织共有142家，但总筹资金额仅占总收入的34.35%，可以看出资金规模都相当小，自然制约了社会组织的发展。结合国际经验，合理推动政府购买社会组织公共服务模式，既能推动政府职能转移，也能使社会群体得到优质的专业公共服务，并促进社会组织的健康发展，从而实现“小政府，大社会”改革目标，构建和谐社会。

3.项目开展情况：汇总回收的125份有效问卷，调查数据显示，参加此次调查的125家社会组织，参与政府购买社会组织公共服务项目共计87项，项目服务领域分别是课题研究类项目31个，占有率达35.63%；助残养老类项目24个，占有率达27.59%；培训与研讨类项目16个，占有率达18.39%；评估与评价类项目5个，占有率达5.75%；行业规划与行业标准类项目有5个，占有率达5.75%；扶贫救助类项目有3个，占有率达3.45%；决策咨询类项目有3个，占有率达3.45%，如图7所示。

图7　项目开展情况

以上数据显示，125家的社会组织参与政府购买公共服务项目共计87项，平均一家不足一项，项目服务涉及7大领域，多数是专业性和行业性较强的项目。得到上述结果，主要是因为问卷样本接近一半来自科技类学术团体。近几年研究发现，我国的科技类学术团体，在民间组织管理局和科协的共同支持下，从完善内部治理结构、提高办事机构职业化和规章制度建设等几方面进行改革和创新，卓显成效，在国家政策咨询和科技创新方面，发挥其具有跨行业、跨学科、人才荟萃之优势，是推动国家行政体制改革和促进社会经济发展的主力军，是政府公共职能转移理想承接者，有能力、有实力为社会提供优质、专业的公共服务。

(三)机构内部治理情况

1.理事会：参加此次调查的125家社会组织，有理事会119家，占有率95.2%；没有理事会6家，占有率4.8%，如果没有理事会，那么机构治理也不存在了。

2.理事长/会长：参加此次调查的125家社会组织，理事长/会长是选举产生116家，占有率92.8%；不是选举产生9家，占有率7.2%。

3.专职秘书长：参加此次调查的125家社会组织，秘书长是专职77家，占有率61.6%；不是专职48家，占有率38.4%；秘书长是选举产生的有118家，占有率达94.4%；直接任命的7家，占有率5.6%，如图8所示。

图8　秘书长具体情况

4.秘书处：参加此次调查的125家社会组织，有秘书处96家，占有率76.8%；没有秘书处29家，占有率23.2%。

5.专职人员：参加此次调查的125家社会组织，有专职人员108家，占有率86.4%；没有专职人员17家，占有率13.6%；专职人员占全体工作人员的比例为89.5%，如图9所示。

图9　专职工作人员情况

6.志愿者：参加此次调查的125家社会组织，有志愿者53家，占有率42.4%；没有志愿者72家，占有率57.6%。

7.会员：参加此次调查的125家社会组织，是会员制的92家，占有率73.6%；不是会员制的33家，占有率26.4%。

对以上调查数据进行分析，95%以上社会组织“内部治理结构”基本健全，但是其理事会和理事会成立情况，目前还没有数据支持，客观上讲，治理结构表面上是合理，但在实质还存在着不少问题，例如：理事会治理行政化倾向严重，理事会个别领导说了算，缺乏民主决策以及理事会有规章但没有实施，办事机构的组织建设基本完善，61.6%的秘书长是专职，1/3强是兼职，86.4%的社会组织有专职工作人员，13.6%没有专职工作人员，专职人员占工作人员的比例接近90%，在自我完善、自我发展方面有了新的突破。

(四)机构重大事件决策程序情况

1.理事会换届：参加此次调查的125家社会组织，理事会换届是通过理事会决策的有90家，占有率72%；通过理事推荐的有12家，占有率9.6%；通过其他方式的有23家，占有率18.4%，如图10所示。

图10　理事会换届

2.机构注册变更：参加此次调查的125家社会组织，机构注册变更由理事会决策的有102家，占有率81.6%；由理事长决策的有9家，占有率7.2%；通过其他方式的有14家，占有率11.2%，如图11所示。

图11　机构注册变更

3.秘书长变更：参加此次调查的125家社会组织，秘书长变更由理事会决策的有94家，占有率75.2%；由理事推荐的有14家，占有率11.2%；通过其他方式的有17家，占有率13.6%。

4.会员与理事变更：参加此次调查的125家社会组织，会员与理事变更由理事会决策的有54家，占有率43.2%；由会员代表大会决策的有58家，占有率46.4%；通过其他方式的13家，占有率10.4%，如图12所示。

5.设立分支机构与内设部门：参加此次调查的125家社会组织，设立分支机构与内部部门由理事会决策的有107家，占有率85.6%；由理事推荐的有1家，占有率0.8%；通过其他方式的有17家，占有率13.6%。

从汇总机构内部重大事件决策程序上不难看出，2/3强社会组织的内部治理机构基本完善。其主要采用“会员代表大会→理事会→常务理事会→秘书处”的管理模式，会员代表大会是最高权力机构，理事会和常务理事会是决策机构，秘书处是执行机构，机构重大事件多数通过理事会和常务理事会来决策。但还有28%的机构理事会换届采取了理事推荐和其他方式进行的，一方面体现了决策的多元化，另一方面民主机制有待完善。

图12　会员与理事变更

(五)政府购买服务情况

1.政府购买服务情况：汇总回收的125份有效问卷，有35家社会组织通过不同的形式参与过政府购买社会组织公共服务项目，占有率28%；90家社会组织没有承接过政府项目，占有率72%。

2政府购买社会组织公共服务情况：汇总回收的125份有效问卷，政府购买社会组织公共服务的项目共有87个，占有率仅达68.55%，一家机构不足一个项目；项目的具体情况如下：民政系统有28个项目，占有率达32.17%；政府直接购买有17个项目，占有率达19.54%；科协系统有12个项目，占有率达13.79%；环保系统有7个项目，占有率达8.05%；经信委有5个项目，占有率达5.75%；残联有4个项目，占有率达4.6%；农业系统有3个项目，占有率达3.45%；卫生系统有2个项目，占有率达2.3%；海洋系统有2个项目，占有率达2.3%；扶贫办、社工委、建委、文化系统、水务系统、奥组委和世博局各有1个项目，占有率达1.15%，如图13所示。

图13　政府购买社会组织公共服务情况

3.政府部门对项目执行情况的评价：汇总回收的125份有效问卷，有35家社会组织参与过政府购买社会组织公共服务项目，政府部门对项目执行情况评价非常满意的有16家，占有率达45.7%；评价满意的有19家，占有率达54.3%。

4.委托机构对项目执行情况的评价：汇总回收的125份有效问卷，委托机构对项目执行情况评价为非常满意的有16家，占有率达45.7%；评价为满意的有19家，占有率达54.3%。

5.受益群体对项目执行情况的评价：汇总回收的125份有效问卷，受益群体对项目执行情况的评价为非常满意的有16家，占有率达45.7%；评价为满意的有19家，占有率达54.3%。

6.机构对项目执行情况的自我评价：汇总回收的125份有效问卷，机构对项目执行情况的自我评价为非常满意有12家，占有率达34.3%；自我评价为满意的有23家社会组织，占有率达65.7%。

综上所述，参与此次调查的125家社会组织仅有35家参与了政府购买社会组织提供的公共服务项目，共有87项，分别由16个政府部门买单。尽管项目数量不大，参与的政府部门和社会组织机构不多，涉及面不宽，但也说明了上至政府部门，下至社会组织本身多数已有了政府购买社会组织公共服务的意识和尝试，为未来的普遍推广和规范实施总结了经验，提供了研究素材。另外，从政府部门、委托机构、受益群体以及执行机构对项目的执行情况评价进行调查，满意率百分之百。充分证明了社会组织基本做好了承接政府购买公共服务产品的准备，有能力、有愿望为社会提供合格的公共服务产品。

(六)总结与建议

调查问卷从机构基本情况、机构筹资和项目开展情况、机构内部治理情况、机构重大事件决策程序情况和政府购买公共服务情况五方面初步了解我国社会组织的现状和迫切需求。经对以上数据认真分析，得出以下五方面结论。

1.95%以上的社会组织办事机构的建设比较完善，内部治理结构比较健全，各种规章制度已基本建立。但治理机制还存在潜在的问题，例如决策机制和治理机制等。

2.86.4%的社会组织有专职工作人员，有比较稳定的收入和固定的办公场所，管理规范，自主创新，使工作人员向专业化和职业化发展。

3.72%的社会组织有了参与政府购买社会组织公共服务的意识，在这方面的工作上也做了一点尝试，但缺乏政策保障，社会组织本身经验不足，自身能力有待提高，公信力不够，需要政府部门的培养和支持。

4.有些政府部门把部分公共职能项目委托给社会组织办理，90%以上是一些临时性的工作，没有形成常规机制，有时还带有行政性的行为，资金支持上比较随意。

5.政府公共职能的转移不到位，95%以上职能由内部事业单位或社会组织来承接，没有推向市场进行公开招标。

六、存在的问题

1.对政府购买社会组织提供的公共服务的认识亟待加强

目前，中央和各省市正在积极进行政府购买社会组织公共服务的探索，北京、上海、广东率先出台了政府购买社会组织公共服务的具体办法和意见。然而很多政府部门，甚至是财政部门，包括社会组织自身，对政府购买公共服务还没有深刻的认识。具体表现为，政府购买社会组织公共服务项目资金没有列入财政预算，政府各部门之间缺乏统一协调的意见和行动，政府各部门对自身职责还没有进行深入细致的梳理，对哪些职责属于公共服务，哪些公共服务职责可以明确通过政府购买方式来进行，还没有进行清晰、明确的界定和认识。

2.政府购买社会组织提供公共服务的政策法规和制度不健全

对于社会组织本身还没有自己的法律，只有管理条例，严重制约了社会组织的生存和发展。其他与社会组织相关的政策法规较为分散且不尽完善。相对于政府购买服务而言，《政府采购法》中关于采购服务的范围和种类并未涉及社会组织所提供的服务，唯有法律的保障和约定，法律的缺失使得政府在购买社会组织公共服务方面无法真正规模化发展。

在政府购买社会组织公共服务实践过程中，上海和广东以政府文件形式出台了相关意见，北京也提出关于政府购买社会组织公共服务项目的意见，并采取一些相应行动，但总体上还没有一套完善的政策体系。特别是发改委、财政部门、审计部门，政府购买公共服务没有专项科目，未成为经常性预算，严重制约了政府购买社会组织公共服务工作的开展。

3.社会组织管理体制影响政府购买社会组织公共服务

针对社会组织的管理体制，可以九龙治水来形容。除民政部民间组织管理局作为登记管理监督外，民政部内部慈善事业司等有关司局在很大程度上也可涉及社会组织管理，社会组织财政支持与财政部和业务主管单位有关，税务政策与财政部和税务系统有关，税收的优惠操作与国家税务总局和各级税务部门有关。其中，中国社会组织走出去由中联部协调，而国际社会组织来华由外交部协调，涉及社会组织人事和保障问题由国家人力资源和社会保障部负责，涉及社会组织公共事件又与公安机关有关。这样造成了中央部委管理社会组织形同九龙治水。在上述较为繁杂的管理体制下，政府在购买社会组织公共服务方面只能个案处理，无法协调一致。

4.部分社会组织治理结构不尽合理影响政府购买公共服务

近年来，中国社会组织发展迅猛，一些新兴行业、产业的行业协会、新兴学科领域的研究机构、社区社会组织等新社会组织不断涌现，社会组织已经涉及社会生活的各个领域，初步形成了门类齐全、层次不同、覆盖广泛的社会组织体系。部分社会组织的治理结构不尽合理。我们调查证实有28%的社会组织的理事换届没有由理事会来决策，4.8%的社会组织没有设立理事会。究其根本原因实际上是现在政府化和行政化倾向太浓重，协会也好，基金会也好，其决策事务有限，基金会的秘书长和理事长都是政府和党组任命的，这不符合公民社会的基本原则，至少应该政府部门提名，由理事会来确认。政府过多地干预公益慈善组织的日常工作，比如说老干部的安置和部分干部的安排。所以这样就影响了公益组织治理决策的科学性和独立性。再者，支持性和公益服务类社会组织严重匮乏，直接影响了社会组织承接政府购买公共服务项目的能力，成为制约政府购买社会组织公益服务的重要因素。

5.社会组织公信力影响政府购买其公共服务

中国的老百姓对社会组织提供公共服务的了解还不够，造成了老百姓对社会组织了解不够，这十分不利于社会组织的发展，或者社会的误导使老百姓有很高的期望值，如果把公益组织作为道德的标杆，作为公民社会还不发达的中国是有一定难度的。产生上述问题的主要原因在于近年来新的社会组织发展较快，它们在承接政府职能转移、建立新的社会管理体制、完善社会服务体系、激发社会活力方面起到了一定作用。但与当前社会建设发展的需要相比，社会组织建设和管理还存在着很大差距，整体实力不强、规模偏小，能力偏弱，资源匮乏。社会组织高端人才缺失，专业人才缺失。因为人才缺失造成了管理一系列问题，比如说项目怎么运作，怎么去执行，怎么去面对媒体的问责，而使公众普遍感觉到不信任。相关制度不完善，活动不规范，公信力较差；结构不合理，发展不均衡；服务社会能力不足等方面。当然，也存在政府对社会组织也缺乏了解，不熟悉，不知哪些公共服务是由社会组织提供的。问题在于宣传不够，更在于政府缺乏足够的关注。

七、建议及对策

(一)针对政府的建议

政府购买社会组织提供的公共服务是社会组织服务社会的重要体现，通过政府使用财政资金购买部分社会组织公共服务，充分发挥政府的引领和项目的典型示范作用，不断推进和谐社会建设。经调查发现，政府在购买社会组织公共服务方面还面临许多困难和问题。针对这些困难和问题，提出如下建议和对策。

1.提高意识完善制度构建政府购买社会组织服务政策体系

中共中央提出，社会管理的格局是党委领导，政府负责，社会协同，公众参与。而作为政府是落实政府购买服务的关键，具体有三方面的建议：

第一，与相关部门研究协商，尽快对《政府采购法》相关内容进行补充修改，以立法形式确立政府购买社会组织公共服务，并出台政府购买社会组织公共服务工作指导意见，明确政府购买社会组织公共服务项目范围、工作职责、工作程序、社会组织的资质、购买方式。

第二，明确将政府购买社会组织公益服务资金纳入财政预算，实行预算式管理，政府财政要拿出专门资金购买社会组织公益服务项目。要制定相关政策，将购买社会组织公共服务纳入政府财政预算，形成制度，实行预算式管理，使政府购买社会组织公共服务制度化、常态化。

第三，完善相关制度，加强监督管理。政府购买社会组织公共服务是一项系统工程，必须完善相关制度和监管措施，照章办事。政府应制定《政府购买社会组织公益服务项目考核管理办法》和《政府购买社会组织公共服务合同文本》，组建项目评审专家委员会，选定第三方社会组织评估机构，对项目进行全程指导和监督。

2.实现分类多元管理确定政府购买社会组织公共服务范围

政府应采取多元化方式，鼓励社会组织的发展。在宪法的范围内确保公民的“自由结社”的权利，对于社会组织的存在方式，建议政府可以采取分类管理的形式，例如，采用行业许可、政府登记、地方备案、任意组织四种方式管理。社会组织需要公开募捐，政府应明确作为行业许可的要求；社会组织需要税收方面的优惠，国家应采用政府登记的办法；如果社会组织仅就作为项目执行和社区服务，可以采用地方政府或者社区备案的方法。如果仅仅公民本身自娱自乐和兴趣组织，可以采取不用登记，而采用可称之为任意组织或者任意团体的方式。

明确政府，企业和社会组织的各自的职能，落实社团、基金会和民非的法人治理。以政府行政命令的方式，彻底解决党社、政社、企社和事社不分的现象，弱化行政化倾向，还公益慈善权利于民间。当然，目前可以采取过渡的办法，真正实现党社分开、政社分开、企社分开和事社分开的目标，从治理层面、资产层面和人员管理层面彻底的剥离开，这与当年解决中央部委与企业、高校剥离的做法一样。

近年来，在各国公共管理实践中，大多数准公共服务，乃至某些传统意义上的典型纯公共服务都纳入了政府购买公共服务和市场化“外包”的范畴。例如英国的公共服务行业，如环境保护、医疗、社会保障等领域被认为是建立在合同制基础之上的，甚至在监狱管理等国家传统的基本职能领域，合同化外包也占有相当的比重。对于我国公共服务采购的具体内容，财政部在其编写的《中华人民共和国政府采购法辅导读本》中指出：“采购人采购的服务主要包括专业服务、技术服务、信息服务、课题服务、运输、维修、培训、劳力等。”借鉴这一思路，我市可以在政府主导之下，结合实际，要求各部门克服包揽社会事务的惯性，认真梳理自身的职责任务，将哪些能够交给社会组织来做而且能够做得非常好的公共服务项目拿出来，纳入政府购买公共服务的范畴，交由社会组织来做。

3.改革社会组织管理体制，铺平政府购买其公共服务道路

政府的行业管理，改九龙治水为一龙治水，实现统一的一个政府部门的单一管理。英国国家水平的慈善委员会可以成为政府社会组织事业的行业管理部门，也包括税收和免税管理、购买民间组织服务等内容。其他相关事务应采取依法办事的原则，部门不宜太多太杂，只有这样才能全面推动中国社会组织的健康发展。

4.健全监督制度，营造购买社会组织公共服务的良好环境

政府应加强监督并且鼓励社会监督。如果公益慈善组织获得国家的税收优惠，公益慈善组织需要公开披露机构的运作、治理和财务等信息，这样有利于政府的监督和管理。同时，应鼓励社会监督，具体包括捐赠人、受益人和媒体以及公众的监督。当全媒体在当下中国的兴起之际，应引导全媒体既当好宣传员，也当好监督员，真正发挥媒体监督的作用。宣传运作良好的机构和项目，披露违法行为的机构和项目。

5.建设服务平台，畅通社会组织参与渠道

应建设社会组织服务民生资源配置信息管理系统和社会组织信用信息管理系统，将政府、社会资源进行合理配置、有效对接，使政府和社会资源效益最大化。社会组织信用信息管理系统全面收集全市社会组织的自身建设、能力建设、信用等数据，对社会组织进行全方位的评价评估，作为其参与政府购买社会组织公共服务的重要依据。通过两个信息系统搭建服务平台，进一步畅通社会组织参与政府购买社会组织公共服务的渠道。

6.加大培育扶持力度，促进社会组织健康发展

通过政府购买社会组织公共服务、落实社会组织税收减免政策等培育社会组织的行政措施，重点培育发展公益性、服务性社会组织。从行业协会改革入手，推动政社分开，拓展社会组织的发展空间。通过这些措施的综合运用，逐渐建立布局合理、结构优化、功能健全、作用到位的社会组织体系，增强社会组织参与服务民生行动和提供公共服务的能力，有力地推动社会组织参与公共服务工作的深入开展。

(二)针对社会组织

1.社会组织应健全治理结构，建立信息公开制度，增强内外治理能力和社会公信力

社会组织的优势是社会协同和公众参与，但是如何协调好，并不简单，政府、企业、学界、媒体和社会组织本身都有责任来共同治理和协同。因此，社会组织需要不断的实践和创新，有为才有位。社会组织应该是大有作为的时候。

我国社会组织总体上欠缺完善的治理结构，三五人管理组织的现象非常普遍，民主机制和监督机制都有待健全；社会组织的外部治理能力也相对较弱，大部分组织缺少参与公共服务的实践经验。因此，在大力促进社会组织的发展过程中，应从健全社会组织的内部治理结构和鼓励其参与公共事务管理两个方面着手，提升社会组织的内外治理能力，提高社会组织的专业化能力和政府决算方式协调的财会能力，尤其应着重建设社会组织的民主决策机制、内外结合的监督机制以及信息公开机制。

2.建立社会组织行业自律联盟组织

社会组织的行业协会是推动同类型、同领域的社会组织的行业自治和自我管理的基础。行业组织需要从道德层面和行业规范两个视角考虑。道德层面的研究是非常重要的内容，是从事本行业的基本要求，也是引领行业发展的基本责任。而行业规范是目前社会组织比较缺乏的要素，例如社会组织与企业合作的基本原则、行业的技术规范同样特别重要。

3.建立完善的社会组织的治理结构

社会组织的治理内容包括社会组织的法人责任、社会组织的理事会的责任和义务，理事成员的基本责任和回避制度、理事文化与组织文化的融合、理事参与组织管理的界限和范围，治理结构的改变和创新，尤其是理事的推荐制度与责任之间的关联问题，具体包括社会组织的政府业务主管部门。

4.社会组织应加强自身能力建设

吸引一批专业人员与行业管理人员进入社会组织。培养和锻炼可以开展公共服务的人员队伍，实现职业化、专业化，并赢得广大观众参与。

社会组织的人才问题是社会组织发展的瓶颈，人才队伍的建设需要与大学、研究机构合作，与国际组织和机构合作，人才建设需要从实际出发，包括考虑提高社会组织人员工资、提高员工的社会地位、解决员工的基本社会保险和福利问题、拓展员工独立施展才能的空间和增加他们实践的机会，提高员工的专业服务水平和倡导能力等，从而形成员工职业化、管理规范化和发展国际化的员工发展机制。

5.建立透明、开放和问责的运作机制

社会组织的未来发展必须走出一条专业化服务的机制，那就是组织的运作的透明，财务管理的规范，接受政府、捐赠人和受益人的问责，向公众和社会开放。

附件1：

部分国家和地区关于政府向社会组织购买公共服务的研究

这一部分我们将研究不同国家向社会组织购买公共服务的不同经验。我们选取四个欧洲大陆国家英国、法国、德国、荷兰的案例研究，美洲大陆选择了美国案例，亚洲国家选择了韩国的案例，太平洋地区选择了澳大利亚的案例作为参考。

一、英格兰^[1]

1.政府的法律、政策与社会组织之间的关系

在英国，志愿部门与政府有着长期建立起来的紧密的工作关系。目前，英格兰具有最完善的治理和监督公民社会组织的体系，英国政府与公民社会组织的关系也是最为融洽的。该国对志愿部门十分友好，这一点大多数国家都做不到。国家还专门在内阁中设置了一个第三部门部长(Minister for the Third Sector)(第三部门部的领导者)。经过政府与志愿部门协商而来的契约以及其影响政府与志愿部门关系的各种方式，对该国进行成功外包是十分重要的。

英格兰和威尔士慈善委员会在第三部门与政府合作提供非营利服务的过程中同样起到了建设性的作用。尽管慈善委员会并不直接参与外包服务，但它提出了一份关于审计的建议实践声明(SORP)，该声明可以帮助把服务外包给公民社会组织的政府机构对公民社会组织进行有效的管理和监督。这份声明帮助社会服务提供者达到公众的资金问责要求。此外在英格兰，慈善委员会在支持公民社会组织方面起到了不可小觑的作用。

另外，一种被称为英国伙伴关系的公私关系(PUK－PPP)可以鼓励社会服务部门之间合作关系的发展，例如健康和教育。公私合作伙伴关系(PPP)可以从许多不同方面为政府提供帮助，包括项目建议和支持、政府政策支持、共同主办和投资。这一职权可以帮助公共机构以最好的合作关系来进行外包活动。

在英格兰，契约(Compact)是描述政府与志愿部门关系的主要文件。它于1998年11月在英格兰问世，想法源自讨论志愿部门未来的迪肯委员会报告(迪肯委员会，1996年)。这份协议为促进政府通过与志愿部门及社区的有效合作来提供社会服务提供了一个整体框架。除了建立共同价值观、原则和承诺，它还希望可以解决落后地区的问题，并为双方如何共同工作提供指导。

契约下设5种实践准则，各自主题如下：黑人和少数民族(BME)准则、社区团体准则、咨询和政策建议准则、资助和购买准则、志愿准则。所有这些准则在契约网站上均有各自部分的详细介绍。

契约有自己的委员会，由专员领导，由员工负责贯彻执行、进行研究等。契约委员会设立于2007年4月，是一个负责监督契约情况的独立机构。它的设立旨在促进对契约及其优良做法准则的理解，以应对在采用和执行该契约时遇到的障碍。委员会与第三部门办公室、契约之声和地方政府协会一起，为有效执行契约条款，改善个人和社区的结果而努力。与所有同僚们一起，委员会旨在通过进一步的理解，分享好的做法，进行研究，以及审视影响政府与第三部门关系的主要问题，推动契约实践的向前发展。

一个尚未解决的主要问题就是契约委员会是否有法律权利，在出现意见分歧时能强迫契约的执行。正如下面的研究所指出的，政府最初反对委员会进行强制执行，除非通过调停，不过这种情况目前有所改变。

英格兰各地方部门同样设立相对应的条约，在国家契约网站上均有链接。最新一份由契约委员会发布的指导(2009年2月)，内容是关于地方当局与初级卫生保健信托机构之间的关系。

根据国家和地方契约，把服务外包给公民社会组织可以使用两种方法：购买和委托。2000年出台、2005年修改、2008年重印的资金和购买良好做法准则，其设立的购买的条件对资助和条约都适用。2009年最新出台的委托指导，内容是关于“对某地区人民需要的评估、设计服务，最后保障合适的服务得以实施的整个运作周期”。它更多地针对资助而非合约。尽管这些指导最初是针对委员会本身而设立，但它为公民社会组织倡导政府允许其更多的参与到项目设计过程中提供了模式。所有这些文件在契约网站上均可获得。

按照契约的原则，国家层面的机构也和地方当局一起分享信息和好的做法。例如，英国副首相办公室于2003年发布了“地方政府的国家购买战略”。这一做法广受民间部门的欢迎。^[2]另外，无论在社会服务签约或者委托过程中，第三部门办公室都为地方当局准备了许多相关文件。

像其他欧洲国家一样，英格兰也受欧盟购买规章的管制，其中有对超过一定价值的合约进行奖励的规定。这些规定的目的就是开放公共采购市场，确保货物和服务在欧盟境内的自由流动。这些规定不仅适用于政府购买公共服务，也同样适用于其他经济部门的购买机制，例如商务部。

2.政府责任与其实施规则

政府机构必须保证根据(国家、地区和地方层面)预算所下发的资金得到了有效和正确的使用。因此，政府必须对收到外包资金提供个社会服务的组织有合理的控制，以达到上述要求。政府公共资金审计包含以下三个主要原则：规律性(确保资金的给予和使用都用于经过权威审定的目的)；合适性(确保资金公平给予，不受多余影响)；物有所值(确保资金以最小的成本获得最大的利益，并得到预想的结果)。政府在进行服务外包时必须遵照守这些原则。

对公民社会组织的服务外包中存在的一个问题是，无论公共或私人部门，他们都倾向于在当地工作，缺乏规模。因此，人们开始研究外包关系中的公民社会组织联合(有时候叫做最高机构)，以解决大型社会问题，例如无家可归问题。此种情况下，英格兰第三部门部已表示它会对合同转包以及联盟建设提供支持。2008年，第三部门部发布了关于在联盟工作的指导方针。

3.政府资助占社会组织总收入比例

根据约翰霍普金斯项目的研究，在20世纪90年代末英国公民社会组织得到资助的总额里，有46.7%来自政府，44.6%来自收费，8.7%来自慈善捐款，而政府的资助的比例从1995年的45%增加了1.67%，而收费部分从1995年增加至38.6%，而个人捐赠有了大幅度下降，从1995年的19%下降到8.7%。根据英国契约(Compact)出台后的数字显示，英格兰公民社会组织在2004年收到了来自政府的66亿英镑资助。根据国家志愿组织委员会(NCVO)2006年搜集的信息，尽管有3/4的慈善机构没有得到政府资助，但在25000家大型慈善机构的资金中，有1/3来自政府，这说明政府资助取向是十分明确的。来自NCVO的另一数据同样十分重要———在2005年6月到2006年7月间，政府对公民社会组织的资助金额从109亿英镑增加到115亿英镑。

4.参与服务提供的社会组织类型与服务领域

在英格兰，有许多类型的组织有资格成为潜在的服务提供者，包括已注册慈善机构、非慈善非营利实体、协会、自助组织和社区组织。慈善机构可以依法组成慈善公司或者慈善信托基金。其他可以参与社会服务提供的单位还包括社会企业，在英格兰，社会企业被单独分出来进行管理。一些基于会员关系的互助与合作组织也同样可被认为是社会企业。

二、法国^[3]

1.政府的法律、政策与社会组织之间的关系

“二战”以后，法国政府与民间部门的关系经历了重大改变。在20世纪前，国家与所有形式的中介机构间的矛盾延绵了数个世纪，导致社会服务提供严重集中于国家即法国中央政府手中。另外，战后重新制定的法国社会保障系统成为所有法国市民家庭收入来源的重要组成部分，这也充分放映了当时流行的观点，即现代欧洲社会需要这样的保障体系。当前，法国社会保障支出占国家GDP的29%，位列西欧十二国的第二名(第一名是瑞典)。社会保障的资金来自公众或企业家的社会服务缴款。

目前，社会服务有一个混合的运作系统，一定程度上是由于1982－2003年的权利下放行动，这些行动重新分配了国家政府与地方政府的责任。地方政府开始为社会服务提供资金，这些资金来自税收而非社会服务缴款。地方政府在提供社会服务时以帮助和亲近为原则。当地方政府被委派了较多的社会服务时，他们便开始转向公民社会组织，把服务外包给他们，这样做一方面可以节省资金，一方面可以避开对政府部门员工的限制以及其他法国特有的原因。另一个外包缘由是对社会服务的需求大大超出了地方政府的提供能力。某种程度上，这是由于许多代表弱势群体(残疾人、老年人等)团体的声音越来越大而导致的。

政府还重新立法，以鼓励公民社会组织参与社会服务提供。例如1989年，一部鼓励“中介组织”给困难群众提供工作的法律出台。1992年和2004年，分别通过减少雇员的社会缴款和其他优惠政策立法鼓励创造“邻里工作”，例如家政、儿童看护、老人看护，这一做法鼓励更多的公民社会组织积极参与到这些服务领域中来。

随着法国公民社会组织更多地参与社会服务提供，第三部门开始了分化。大型机构的公民社会组织被称为准公共机构，受到严格的管理以及与政府审计规则相似的审计管理。它们的大部分资金都倾向于从地方当局获得。另一方面，小型组织的资金来源更加多样化，也不受非常严厉的管理限制。另外，他们还倾向于使用更多的志愿者，而大型组织则完全以专业化管理模式运作。

2.政府责任与其实施规则

政府认为在外包过程中，政府自身必须起主要指导作用。通常，国家提供某种形式的标准服务(如教育)；在某些被普遍认为重要和有用的服务上面(例如公平服务)，国家也承担责任；某些需要高技术的服务例如医疗，通常由国有机构提供。对外包出去的社会服务，国家也要负责监督公民社会组织的行为，下面将会进行讨论。

3.政府资助占社会组织总收入比例

根据约翰霍普金斯项目，在所调查年份里民间部门的收入来源中，34.6%来自收费，58%来自政府，7.4%来自私人慈善。从另一个角度，也可以看到政府对公民社会组织的支持以及公民社会组织在提供就业机会方面的作用。

表1　法国的非营利组织社会服务：数量、雇佣和附加值

资料来源：卡明斯基，2005

4.参与服务提供的社会组织类型与服务领域

法国是大陆法系国家，其社会组织类型对其他大陆法系国家具有代表性———协会和基金会。总体来说，协会提供了大部分的社会服务。

社会组织提供服务类型。表2不仅描述了公民社会组织提供服务的类型，同时也对比了政府、公共机构与公民社会组织在提供服务上的比率。

表2　1996年法国公共机构、非营利组织及其他私人组织提供社会服务比例

资料来源：SESI，Uniopss

三、德国

1.政府的法律、政策与社会组织之间的关系

德国的公民社会组织所提供的服务占整个社会服务的很大一部分。从20世纪初开始，德国的社会政策就鼓励公民社会组织参与社会服务提供。1922年的《帝国福利法案》就建立了公共与私营机构共同提供社会服务的制度。时至今日，德国的社会福利体系也是基于公立与私营机构的基础之上。德国的外包模式在世界上也是独一无二的。

在德国，一个以六家大型联合体为首的大规模公民社会组织网络与政府一起共同提供社会福利服务。“自由福利联合会”包括天主教(Caritas)、新教(Diakonisches Werk)和犹太教(犹太中央福利协会)的社会福利机构，也包括Arbeiterwohlfahrt(工人福利协会)，Deutscher Parit Tischer Wohlfahrtsband(一个无教派组织)和德国红十字会。他们一起成为福利领域的主要代表，拥有全职员工约100万，志愿者150万。在卫生保健、青少年、家庭服务、残疾人、老年人、贫困人群服务等各个领域，活跃着68 466家机构。德国私人社会福利组织在提供家庭服务、老年服务等诸如此类的领域里占超过60%的份额，“如果没有它们的贡献，社会体系将难以维持”。

有三种传统影响了德国福利系统的发展。第一种是天主教的社会教导，它强调自助及家庭的重要性。这就使公民社会组织在提供社会服务方面优先于国家政府。由于这一原因，慈善机构，包括作为“社会臂膀”的主要教堂和工人福利联合会(由工人运动演变而来)，在提供社会服务中比其国家机构起到了更加重要的作用。第二种是传统的国家家长作风，即要保证国民的健康。第三种传统，就是德国的自由主义传统，崇尚市场经济和自由企业制度。

德国的社会和经济模式，包括福利模式，是“社团主义”模式的典型。该模式起源于多元的英美体系，以利益集团间的合作而非竞争为典型特点。社团主义系统高度分级，不同的利益分配给不同集团。总体目标是通过避免由社会竞争导致贫富分化而威胁国家稳定，来达到社会平衡(如20世纪20年代德国魏玛共和国的情形)。意识形态方面，德国的社团主义受到了来自宗教和国家传统关于强调社会和谐、秩序和稳定的影响。

其他影响德国当前外包范式的因素包括：第一，20世纪90年代初，为满足欧盟(EU)关于严格缩减预算的要求，政府大规模缩减预算；第二，伴随德国统一产生了大量公共支出，政府公债也急剧增加；第三，新自由主义者提倡“精益国家”以及“新的掌舵模式”(NPM)，其核心是提供经济有效的行政管理以吸引各政治党派关注，调动各级政府共同解决预算问题。

2.政府责任与其实施规则

虽然德国社会服务提供体系高度分散，但也有法律构架以及官僚主义的存在。依据地方法规的规定，规划、资助、服务提供，特别是以家庭为单位的服务，都由地方政府主要负责。地方政府也可以采取志愿服务，并且通常在对委派给其的任务的组织和预先设定方面都有很大的自由。联邦政府主要负责社会服务体系的保障，包括制定总体目标、服务的条件和标准。

具体来说，德国联邦家庭事务、老年公民、妇女青年部负责政治性事务的安排，并且在工作方法、形式、内容和价值导向方面给予社会服务提供者帮助。国家主要负责为地方社区和非公共志愿组织提供必的手段，以履行其法律任务。国家还必须对机构的常规建立以及覆盖地方需要的社会服务提供进行管理。另外，联邦政府还参与监管(BMFSFJ，2004；BMGS，2004；德国联邦政府，2004；社会安全法，2004)。

根据名为“辅助原则”的德国公共规范，地方当局只有在没有其他公共机构提供服务时，才可以自己去做。近期的法律修订改变了政府与社会服务提供者间的关系，用绩效导向补偿原则取代了最初成本偿还原则。不过，为家庭提供社会服务的非公共机构，无论代表政府部门还是自己，都会得到地方政府以及国家的物质或非物质资助(社会保障法，2004年)。

对于法律认可的公民社会组织提供的社会服务，联邦政府并不进行直接管理(Bahle，2003)。根据德国社会保障法，在考虑目标设定、任务执行和组织结构安排方面，地方政府必须尊重这些机构的独立性。但地方政府仍有权检验这些组织对公共设施的使用是否合适(社会保障法，2004年)。

根据德国社会保障法，公共机构要与非公共机构合作，进行有效互补。该法还明确规定，合作应该以伙伴关系为基础。社会服务协调问题只在各自的福利法条里有所提及(社会保障法)。一般来说，在地方层面，所有领域的社会服务都有一些委员会和圆桌会议的存在，旨在把各个社会服务提供者汇集起来(Pfennig and Bahle，2002)。此外，法律规定德国福利组织要参与国家决策和法律的制定过程。所有涉及社会服务的问题，这些组织必须咨询政府意见(Pfennig and Bahle，2002)。

另外需要强调的是，在当前联邦社会保险法的规定下，需要帮助的人可以在所有得到法律承认和批准的服务提供者里进行自由选择。因此服务提供者间的竞争不是基于产品或服务，而是成本。有人曾经对此提出过批评，认为这会导致缺少“人性化”的照顾(Bahle，2002)。

3.政府资助占社会组织总收入比例

根据约翰霍普金斯项目的统计，德国社会组织平均收入中有32.3%的来自收费，64.3%来自政府，3.4%来自慈善捐助。

4.参与服务提供的社会组织类型与服务领域

根据德国社会保障法，公共机构包括公共法律涉及的所有法人。非公共机构里，属于免费福利协会一类的公民社会组织(CSOs)区别于其他组织，如公民社会组织(CSOs)以法律注册的协会、民法中的非营利基金会、非营利私人有限公司、非营利合作社(BMFSFJ，2004；BMGS，2004；德国联邦政府，2004；Pfennig and Bahle，2002；社会保障法，2004)。公民社会组织提供服务的类型包括非营利、营利两种性质公共机构社会服务就业比例如表3所示。

表3　公共机构社会服务就业比例

资料来源：和安海尔，1991年

四、荷兰

1.政府的法律、政策与社会组织之间的关系

荷兰的公民社会组织(CSO)非常庞大。莱斯特·萨拉蒙(Lester Salamon)的研究(2004年)指出，在荷兰，在公民社会组织领域工作的员工人数预计占到全国经济活动人口的14.4%，这一比例几乎比美国高出50%。公民社会组织涵盖了教育、社会福利以及健康服务多个领域。在荷兰，大约70%的中小学适龄儿童都就读于私人学校。约翰·霍普金斯项目称，在其调研年度，公民社会组织收益的39%来自于服务收费，59%为政府资助，还有2%来自慈善捐款。显然，综合各方面的标准，公民社会组织已成为荷兰国家经济的一个重要的力量。

在此次国家研究中，我们并非关注该领域内提出的所有问题，而是将视角集中于社会服务供应的一个具体领域，即早期儿童保育和教育(ECEC)。因为这些最新的经验可以为中国提供一个很好的政策案例，即如何改善政府对ECEC服务提供者的支持。

对荷兰儿童进行的康乐状况调查以及对荷兰青年的学业和事业的统计数据均显示，85%－90%的荷兰青年状况良好。其余10～15%的儿童和青年则处于“危险”之中，即他们有特殊的需求，以及/或者他们具有精神疾病，以及/或者他们生活在不和谐的家庭环境中(虐待儿童、贫穷)。从统计数据来看，许多“危险”儿童或者青年都来自少数民族。大约2%－3%的(大龄)青年被认为问题严重并偏离社会，例如，参与严重的犯罪行为(常与暴力或者毒品有关)，吸毒以及/或者患有精神疾病等。

最近几年，青少年问题在荷兰政治议程中的重要地位已重新显现，越来越多的人开始意识到青年一代对荷兰的现在乃至未来的重要性。社会必须对青年一代进行投资，必须认真对待他们，这样做不仅仅是出于对青年一代的考虑，而且对促进社会和经济繁荣并保持可持续发展也是有益的，目前这种观点在荷兰具有广泛的政治基础。因此，对青少年及其家庭的关注与日俱增，针对青少年及其家庭的政策也受到了越来越多的关注，目的在于为儿童的成长提供更加良好的条件，并且让他们拥有更多的机会去发展自我，成长为具有责任感又自强自立的现代荷兰以及国际社会的好公民。

制定国家ECEC政策和法规是国家政府的多个部门共同的责任，参与的国家政府部门主要包括：健康福利及体育部(VWS)，其主要任务和职责领域包括儿童保健、赡养老人、儿童发展计划、青少年健康保健、专门的青少年保健、青少年工作以及体育工作；教育、文化和科学部(OCenW)，其主要职责范围包括维持和监督国家主流和特殊教育体系、学前教育体系以及弱势群体教育政策；司法部，负责国家儿童保护和培养体系，还承担预防犯罪的责任；社会事务和就业部(SZW)，负责制定关爱于工作的相关政策以及为从事或者希望从事受薪工作的青少年父母服务；内部事务和王国关系部(BZK)，制定少数民族综合政策以及负责大城市政策(GSB)。

自1997年以来，自治市被赋予了更多关于教育和小学校的责任。福利政策的分权最早始于20世纪80年代中期。当然，分权政策和资助预算也同时从国家下放到了地方，大多作为分类财务补贴被拨入了市政基金。也有一些分权预算被指定了用途，以确保地方当局会将这些预算用于特定的法规或者政策。从中央政府到省级或者地方当局的职权分散正在按部就班地进行，尚未受到限制。

2.政府责任与其实施规则

由于在政策制定方面放松管制，其他各方对政策制定的责任和影响也有所增加。例如，在儿童保健部门，雇佣者的作用就变得更加突出。家长组织、工会以及依托单位也会更多的参与到决策中。荷兰政府的主要目的是要权利回位，即让那些直接提供ECEC服务的人以及那些从这些服务中获益的人来行使这些权利。权利分享和自我管理对实施政策制定过程中的分权和放松管制均具有重要意义。

但是，中央政府仍然掌握着大量的职权和责任，例如，制定国家法律法规(以及立法)，发展和执行国家政策框架(关于ECEC法规和政策的某些领域)，制定国家标准和预计目标(教育)，促进改革创新、国家监督和审核，并且控制法规的质量。法规职权在不同政府层级(国家—省级—地方)间分配的主要原则是补充管理，即中央政府只负责在国家层次上易组织的任务。

加强部门之间和机构之间的相互合作，发展更多综合性政策和规划，这是各级政府都想实现的目标。在ECEC领域，所谓新型伙伴关系协议(BANS)的最新发展情况非常重要。在1998年的合作协议中，荷兰政府公布了处理不同部门和不同层级政府的补充管理任务的新方法，根据其基本观点，许多政策领域都需要拟定新型伙伴关系协议(Bestuursaccoorden Nieuwe Stijl-BANS)，以规定中央、省级和地方政府间相互政策的目标、规划以及协议。青少年政策就是涉及的政策领域之一。健康福利及体育部在青少年新型伙伴关系协议的制定过程中发挥了启动和协调的作用。目前，关于青少年政策的共识已经达成，正在制定和实施。在此过程中，年龄在0－6岁的儿童享有顶级优先权。

可以这样说，与ECEC直接相关的政府政策和安排主要通过三种形式对儿童及其家庭进行保障。第一种形式为一般性安排。这些法规主要面向年龄段在0－6岁的儿童，包括学前幼儿游戏(2－3岁儿童)、儿童日常保健(0－3岁儿童)、校外儿童护理(4－12岁儿童)、小学教育(4－12岁儿童)以及青少年健康保健服务(0－18岁)。第二种形式涉及的安排和计划是关于那些需要额外帮助或关注才能够充分参与主流法规的儿童和/或家庭。与ECEC相关的干预计划包括儿童发展计划(或者教育支持计划)和家长支持计划。第三种形式包含有关向有特殊需求和/或严重问题的儿童提供专业和深入的帮助和支持。这些帮扶包括专业青少年保健(和/或精神和司法保健)、特殊教育学校以及儿童保护机构。

除了直接针对儿童和其家庭的安排，其他安排也会对ECEC产生影响，即有一些法律和财务安排会对家庭进行支持，使其能够履行儿童抚养责任，例如失业安排和补助。直到2008年，作为公民社会组织的ECEC提供者仍然能得到一些直接的补助。自2009年开始，补助方案发生了很大的变化。年薪低于45000欧元的家长能够直接获得政府代表他们捐给儿童保健的补助，这些补助是通过税务部发放的，同时直接的保健设备补助自动终止。如果保健设备价格过高或者质量欠缺，那么家长就可以选择其他的保健机构，这样保健设备在价格和质量方面的竞争就更加激烈。总而言之，儿童保健组织将越来越受到市场力的支配。

20世纪90年代中期荷兰实施了发放补助的政策，该社会政策的基本原理是鼓励更多生产后不久的妇女继续工作，也因此鼓励了长期的人口增长。2009年之前，发放补助是通过儿童保健奖励计划实行的———各个市政当局负责设立接受儿童保健服务的空间，例如幼儿游戏组，在荷兰，针对2.5到4岁的儿童的ECEC安排中，这是最流行的一种方式。这些儿童保健服务空间通常都是由私人团体建立的，法律地位为基金会，其中，许多基金会都是独立的，其他的都是大型合作组织的一部分，通常是儿童保健组织或者综合福利基金会。

各种法案和规定(国家的和地方的)都对ECEC服务提供者的参数进行了界定。2005年之前，这些保健中心需要得到授权许可才能够接受补助，以确保员工配置比率、教育内容等政策能够得到贯彻。1995－1998年福利政策文件旨在建立国家质量保证体系。市政当局为儿童保健设施制定了最低标准，并且通过政务局的命令予以发布。这些最低要求被适用于所有的儿童保健中心，无论它们是否接受补助。

2005年制定的儿童保健法案改变了发放补助的法律结构。由家长委员会负责支持和监控补助发放的全过程，当地市政当局负责常规健康和安全检查。在教育部分(针对4－6岁儿童的安排)，学校需要安排巡查员以控制教育质量，巡查员要对全校进行系统和整体的分析，尤其要注意学校向家长描述教学政策的方式。更重要的是放松部门管制和尝试进行更多自我管制。

2004年的OECD报告指出：“新法案不再规定与儿童保健中心相关的具体质量要求，这就为儿童保健行业提供了更多制定自主规则的空间，以确保儿童保健设施能够满足法律要求，提供可靠的儿童保健。儿童保健中心经营者必须自己进行安全和健康风险清算，除此之外，他们还必须能够证明他们十分了解每个监督人负责的孩子的人数、团队的规模以及工作人员的教育背景。此外，只有当儿童保健中心的经营者提供了书面解释，他/她才可以偏离家长委员会的建议。”

由于有关研究显示家长和服务提供者之间的目标缺少重合点，因此儿童保健中心的许可机制做了部分修改。为了减少补助的成本，同时也为了将补助发放的目标群体锁定在那些需要却无法承担私人ECEC的人群，对补助发放系统进行了调整。旧体制出现的问题以及修改的基本方针如下：成本———项目花费的成本数额比预期的要高；潜在的欺诈行为———许多人都比较关心个人在自家提供儿童保健服务可以获得的补助。申请该项补助的人群数量越来越多，但是仍然只占服务提供者总数的很少一部分。修改结果是儿童保健中心和父母群体均可获得较多的自主权，补助发放的目标越来越集中到那些需要的人群，儿童保健安排越来越受到市场力量的支配。

五、澳大利亚

1.政府的法律、政策与社会组织之间的关系

公民社会组织立法。联邦层次的法律(2001年的公司法)和州以及属国层次的法律均可对公民社会组织产生影响。澳大利亚从殖民地之日起，就留下了英国法律和组织制度的烙印。在接下来的几个世纪中，澳大利亚不断的吸收其他国家的移民，以应对地方和区域内的压力，这些移民慢慢地适应了300000个本地居民的文化，并要求英国增加澳大利亚的自主权，从而逐渐习惯了适应新兴国家的不同环境。第二次世界大战之后，这种适应的过程受到美国社会、文化和法律的极大影响(例如南澳大利亚和西澳大利亚的公司合并法实质上与纽约19世纪的法规相似)。

英国慈善法起源于1601年的英国伊丽莎白法令(详情见英国的国家研究)，并且作为一种司法判例被大规模地引入到了澳大利亚。如今英国的高级法院的判例至少仍然具有说服效用。与英国、威尔士不同，加拿大、澳大利亚没有依赖对指定法律结构的信赖，而是将公司模式引进了慈善活动。

为了得到国家的资助，不以营利为目的的组织必须依据共和国(联邦)法成立不以营利为目的的公司，或依据各州法令成立不以营利为目的的协会或社团。每条国家或者州法条均要求透明和负责，而2001年的共和国公司法下的法条是最严厉的。另一方面，与许多OECD国家不同，澳大利亚没有针对公民社会组织制定国家会计标准，这就意味着通过任何方式去比较公民社会组织的财务状况都是非常困难的。

过去，关于联邦政府一直不愿意发展各州与公民社会组织之间的协议关系，但由于对签约过程的理论和实践批评较多，恰逢新一届、更自由的政府选举，在此次国家研究进行的时候，国家协议也正在形成。另外，各州均已草拟了合同或者与合同类似的框架，为部门与各州之间关系的发展作准备，目的是要创造一种合作伙伴关系，这种关系与各州公民社会组织间面对面的关系不同。

2.政府责任与其实施规则^[4]

政府当局与提供社会服务的公民社会组织混合在一起，无论在在联邦层级还是各州层级。因为澳大利亚从未采用英国的管理模式，英国的模式中，慈善委员会起到了专家的作用。在澳大利亚，社会服务行业的普通法规均以澳大利亚税务局(ATO)为核心的管理机构的规定为主，因此其慈善法律的真实价值也主要是关注收益的获取。在其他方面，机构组织则同英国和威尔士相当。法院和州的首席检察院、政府机构有权减免税率、免除进口税并有监督筹款活动的职责，它们被赋予了同其他使用普通法的国家类似的广泛权力。例如，筹款活动的管理就依法被赋予了地方公平贸易署。

政府资助不在这些基本程序之列，而是由政府部门管理的，遵循新公共管理模式。^[5]在国家层级上，为了在更广的范围内管理项目和服务，以帮助提高澳大利亚人民的生活，家庭、住房、社区服务和本土服务部(FaHCSIA)可以接受政府资助的申请。为了确保公平，FaHCSIA被要求根据每个项目的申请指导对每个申请者进行评估。它也在网站上发表了声明：“申请并不保证一定能够获得资助。”投标时，网站上也会进行公布，这样澳大利亚的公民社会组织就能知道它们从事的活动类型何时才能够提交资助申请。另外，FaHCSIA也保留了在申请选择程序之外选择服务提供者的权利，包括直接选择、有限选择程序，或者同目前的提供者就现存协议的延期进行谈判。

FaHSCIA规定其资助的项目必须要符合责任要求。Margot Rawsthorne和Sheila Shaver(2002/03年)从事的关于FaHSCIA资助的责任要求的研究表明，根据撰写此报告过程中进行的调查，责任要求的增加对签约的公民社会组织的影响是多方面的。情况不同，结果也略有不同，这表明通过报告要求收集的数据首先满足了政府部门的要求，同服务管理的相关性非常有限。大多数签约组织均认为报告只是一种义务，而不是真正提高质量的途径。受访者则认为只有与公共责任和工作存档有关的报告要求才能够提高组织的功能。在达到大大提高业务的预期目标上，改革收效甚微。要达到这个目标，只有增加与主要组织和私人组织间的对话和协商。

FaHCSIA计划在2008年向服务提供者提出一种新的框架，在该框架下，已经委托进行的研究可以作为对过去的实践的有用的评价，该部还计划建议在政策发展的过程中增加与团体领域协商的环节。但是，该部并没有立刻投入创作新的性能框架的工作，而是开始开拓政府－公民社会组织契约的协商工作^[6]，目前仍在继续。

3.政府资助占社会组织总收入比例

根据约翰霍普金斯进行的非营利部门比较项目，2004年，澳大利亚的公民社会组织的收益中，有63%来自于产品和服务销售，31%来自于政府(授权、合同和报销)，只有6%来自于慈善捐助。与英国相比，澳大利亚的销售收入较高，而政府资助和慈善捐助则较少，而属于非政府主导的国家之一。

在维多利亚，根据人类服务部的网站，该部门高于70%的部门预算都花费在资助那些为维多利亚的个人和社区全体提供服务的组织。根据新南威尔士州(NSW)的国家社会服务协议会(NCOSS)^[7]，非营利部门为该州的GDP做出了5%到6%的贡献。

4.参与服务提供的社会组织类型与服务领域

慈善组织作为社会服务提供的主要实体，注册形式为担保有限公司。2001年，之前由各州负责的公司法被转移到了联邦政府的责任范围内，现在只有一个联邦法律。担保有限公司必须在澳大利亚证券和投资委员会处注册，但是没有与慈善或政府合同相关的规定对其进行具体限制。对慈善法的全面改革所做的努力最终于2004年流产。其他可能参与社会服务的组织包括信托和非自治协会，但是正如以上所陈述的，他们必须以公司的形式才能接受政府资助。

社会组织提供的服务类型。非营利性组织为超过30%的在校儿童提供教育，为私立医院提供超过一半的病床，建立大多数艺术和文化机构，并且提供社区服务，如住房，老年人保健和急救，还增加了人们的体育、休闲和宗教兴趣。传统的部门领域，如健康，老年人保健和儿童保健的竞争越来越激烈，这些竞争主要来自营利性部门，政府采购政策和非营利性组织缺乏资金来源加速了这种趋势的发展。目前，慈善组织和其他非营利性组织，尤其是那些提供健康、教育和社区服务的组织，都在努力适应和应对挑战，不仅仅是为了实现他们的使命，许多情况下也只是为了获得新环境下的生存空间。

应该注意到一点，在澳大利亚赠予和志愿服务都是社会组织团体的重要因素和重要支持来源。以下是2004年的研究得出的与社会服务相关的统计^[8]：社区和福利服务是赠予的重要受益者，其中，个人捐款占到了1/8，比志愿服务所占的1/4要好，所有商业赠予占到了1/3。教育类公民社会组织收到的个人捐款和商业赠予的比例几乎相同，约占总来源的1/20。教育领域的志愿服务相对较多，占到教育时间的1/8。健康公民社会组织包括医疗研究组织，是各种赠予的重要受益者，个人捐款占到总价值的1/6，志愿服务时间为1/10，商业赠予占到总价值的1/5。

在昆士兰州，人们最近才认识到志愿者对公民社会组织部门的重要贡献，在那里，新的合约“肯定了志愿者在建设一个强大的、健康的社区和可持续的未来中所发挥的重要作用”^[9]。

六、韩国

1.政府的法律、政策与社会组织之间的关系

在韩国很难找到类似英语文件中政府将社会服务项目外包给社会服务团体的例子，但是韩国有一种政府向社会服务团体注资的特别方式，可能比较符合中国的需要。这一份国家调查报告将对韩国政府外包的总体问题稍作深入，将重点放在2000年的《非营利性私人组织支持法》(Not-for-profit Private Organization Support Act of 2000(NPOSA))上，探讨这项法案获得注资的方式和过程。

NPOSA实行以前，社会服务团体和政府之间的关系一度是对立的，主要是因为有的社会团体鼓吹反对政府的言论。总理办公室将韩国的社会团体形容为一方面“依靠着政府”，而另一方面“又跟政府对着干”(总理办公室报告，2005)^[10]。那些依靠着政府的社会服务团体是和政府部门有密切关系的组织，而和政府对着干的是那些鼓吹反动言论的组织。然而目前，包括基层社会服务团体在内的所有形式的社会服务团体，都已经致力于本国民主社会的发展。从金大中执政开始，政府开始为社会服务团体提供补贴，这种补贴以前只提供给支持政府的组织。政府每年出资1500万美元，社会服务团体可进行申请，每个组织能获得的补贴数额由其组织活动的规模和影响力来决定。

必须要注意，依靠政府的社会服务团体是在韩国专门法律的规定下与政府密切联系并与之合作的。尽管长期以来民法为“学术、宗教、慈善和社会协作”及其他的非营利性活动提供了总括型的法律依据，但是还有一些专门的法律，如针对医学组织的专门法律医疗法，如there are also special laws relating to medical organizations(the Medical Act)，针对私立学校的私立学校法，如private schools(the Private School Act)，以及针对社会福利组织的社会福利法。在这些法律规定下成立的组织必须受到政府部门的严格管控。比如，按照社会福利法的规定，政府要求此类社会服务团体必须提供社会福利服务，帮助老人、孩子、穷人、性犯罪的受害人、残疾人等。政府有权取消任何补助或合约，甚至在没有其他方法能加强政府监管的时候发行执照。符合这些法律条款的社会服务团体是经常参与政府特定合同投标的组织。

另外一项对社会服务团体严格管控的法律是公众利益组织的成立和运营法(PIO Act，1975)。根据这项法律的规定，提供服务的组织应在管理相关领域的政府部门进行注册。管理部门可以对注册的社会服务团体进行自由监控。另外，每一个部门内部有其关于“非营利公司的组建及管理”的条约虽然不如法律权威，但是经常被严格执行以确保社会服务团体的活动在严格的监管之中。尽管没有在韩国的文件中明确写出，但是在PIO法律的监管条款下，政府部门或其地方分部门可以将公共服务项目外包给社会服务团体。

然而根据NPOSA的规定，情况又有所不同。在这项法律实施之前，国家机关事务管理部成立了民间合作办公室^[11]。从那时开始，国家机关管理部开始关注社会服务团体，鼓励那些没有和相关部门联系的组织寻求政府支持。现在韩国的社会服务团体数量在不断增长(总理办公室估计目前的数量在25000左右)，建立一个高效而相对独立的交往模式是鼓励韩国民间团体发展的有效方法。

2.政府责任与其实施规则

NPOSA下的政府对公民社会组织的义务。在NPOSA实施以前，韩国政府就意识到了建立政府与社会团体之间良好合作关系的重要性，并在这方面做了一些研究，考察了其他国家的成功案例。政府决定加强与社会服务团体之间的合作后，总理办公室开始了一系列非正式谈判，最终在总理办公室下设了民间社会关系发展委员会。该委员会有以下的目标和研究领域，在与社会服务团体的磋商过程中，它也会就政府提供补助的程序进行一些调整^[12]。

目标：在21世纪韩国民间社会的发展平台问题上为总理提供建议，全面研究和提升民间社会服务团体的活力。

委员会成员：22名成员、1位专家，其中12名来自社会团体，7名来自学术及相关领域，还有3名来自政府部门。

研究领域：关于建立政府和民间社会之间良好关系的事宜、关于制定相关法律条款和公民社会组织活动制度的事宜、能够激发公民社会组织活力的事宜、委员会主席认为必要的其他事宜。

政府部门建议第一列的执行情况：经过委员会磋商，以下建议正在执行中：①在政府支持的项目中人员费用的认可。自2004年，人员的工作费用开始得到认可，占总项目支持款的2%－5%。②多年项目的认可。自2004年，选取了一些实验性的多年项目分包给多个组织，然后根据各个组织该年的工作表现择优给予更多项目。③允许社会服务团体使用公共建筑。建议国家及当地政府向社会服务团体公开公共建筑的使用权并制定相应程序。④政府行政人员和社会服务团体成员的交换项目。非政府组织的教育机构包括在政府机构中，政府的教育机构现在可招募公民社会组织成员。⑤对小型组织的IT支持。公共项目信息化的预算———2005财年私人组织被归入政府管理和内部事务部门的IT项目中，由政府支持并给予拨款。⑥进一步降低资费标准，简化程序。削减资费的研究工作正在开展，优化的程序方案将会由资费办公室发布。

3.政府资助占社会组织总收入比例

约翰·霍普金斯比较项目的数据显示，在调查的几个年份中，韩国公民社会组织收入来源中，收费收益部分占71%，政府部分占24%，还有4%来自个人捐赠。这是促成NPOSA的一个因素。自1999年决定增加政府对社会服务团体支持力度以来，发生了很大变化，下面这个来自MOGAHA的表格对此进行了描述。

表4　1999－2004年个人组织接受的政府资助　　　单位：亿韩元

2004年的每个项目的平均金额：3100万韩圆(政府管理与内部事务部门)、390万韩圆(当地政府)

进行服务交付并受NPOSA财政支持的社会服务团体类型。在韩国，受到政府资金援助提供社会服务的社会服务团体总体上都是通过合并组织起来的。韩国社会还出现了社会企业的理念，2007年出台了允许这种组织注册的法规。

4.参与服务提供的社会组织类型与服务领域

NPOSA下社会服务团体提供服务的类型(MOGAHA报告，2005)。社会融合：增加社会意识，减少宗教冲突，帮助韩国渡过各种难关、举行和平运动、加强南北朝鲜的合作等。文明民主的社会：建立有理有序的社会秩序、推进医疗卫生方面的活动、改善公共卫生间的状况、倡导健康的生活规律，提升文化修养等。志愿者活动：志愿者活动的展示、项目发展、志愿者管理、个人社会安全网络的建立等。公共安全：疾病的预防、健康的文化、教育/培训/公关关系、灾祸营救等。改善人权，保护弱势群体：改善人权现状、保护妇女、儿童、青少年、老人、残疾人和外来务工人员等。节约资源保护环境：减少食品的浪费、循环利用资源、开展自然保护的活动等。建立公民广泛参与非政府组织的平台：增强公民的民主教育、加强公共和个人的合作关系、公民参与当地社区活动、联网合作等。增强国际交流和国际合作：国际交流与合作活动、志愿者活动、国外医疗和缓解压力的活动。社会服务团体的界定及在NPOSA的规定下提供服务的能力鉴定(MOGAHA报道，2005)。

七、美国

1.政府的法律、政策与社会组织之间的关系

斯蒂文·R.史密斯曾经详细的考察过美国所有支持社会服务团体的方式(史密斯，2006)：直接的补贴和合同、服务费、课税扣除、纳税减免条约和相关规则。我们将讨论的重点放在补贴、合同及服务费用上。就补贴和合同问题，史密斯提出自20世纪60年代对社会服务团体注资增加以来，由各级政府提供的补贴和合同一直缺乏严格的管控和指导，为了确保体制更加高效，政府机构对接受资金的社会服务团体活动监管行使充分，对于外包加强管理变得更加紧迫。在某些情况下，他们甚至规定了监管外包系统的受益人。外包的指导方针越来越要求承包方给予满足特定标准的高质量服务。

另一种符合中国国情的外包方式是服务外包的费用。比如，病人看病的医疗费由社会服务团体提供，政府将这些费用偿还给该组织，或者社会服务团体向残疾人提供住房，残疾人向该组织交纳房租等。尽管有时很难确定每个社会服务团体以这些方式从政府基金中获得的费用收入，但是这笔收入在很多情况下是相当可观的。政府通过这种方法不是直接向社会服务团体注资，而是让消费者选择服务提供商，建立起更加市场化的外包机制(课税扣除也是如此，它给予消费者选择服务商的权力，从而促使服务提供商提升服务质量，优胜劣汰)。

2.政府责任与其实施规则

在外包问题的政府职责方面，阿里斯蒂格塔和富特(2009)曾经做过深入的探讨，并区分了两种不同类型的体制。这两位作家像史密斯一样，说明了外包由“规定型”向“绩效型”转变的趋势。后一种外包形式是在20世纪90年代公共行政的新公共管理理念取得了主导地位后出现的。阿里斯蒂格塔和富特认为绩效型外包的地位被联邦法律和一些州法加强了，在下文中我们会做标示。这一理念来自于联邦政府，形成于1991年，在美国行政管理与预算局的联邦采购政策办公室发布的政策信函中首次提到。1993年的联邦《政府绩效与结果法》和1997年的《采购规则》中均包括并加强了这一新要求。联邦政府希望到2005年，这种基于绩效的外包形式将会应用到50%的服务外包中。

在政府的层面上，艾丽莎·文森在1999年做的一项调查中称：“基于绩效的外包形式长期应用于政府服务中，就像高速路养路费和固体废物管理一样，越来越受到国家公共事业部门的青睐。由于这些部门经常受到完成情况和成本方面的困扰，他们希望只为结果买单而不为过程掏钱。”六个采取了基于表现的外包形式的机构在本文中均会有所阐述，它们是俄克拉荷马州的社区康复服务中心、北卡罗来纳州的社会服务部门、伊利诺斯州的儿童与家庭服务部门、佛罗里达州的儿童与家庭部门、明尼苏达州的难民服务部门、缅因州的公共事业部门。

这些部门通过的不同途径走上了绩效型外包之路。缅因州和佛罗里达州受到了国家法律的指导，俄克拉荷马州、伊利诺斯州和北卡罗来纳州是部门自觉采取的，明尼苏达州受到了政府评价完成情况标准要求的影响。

费用的数量和付费时间、服务商提供的有利因素和不利因素的比例、服务商提交进程报告的频率以及服务商在进程评定过程中的参与程度都将影响绩效型外包的模式。文森的文章中提到的六个例子主要分成两大类：第一将费用的支付与完成结果联系起来的绩效型外包，俄克拉荷马州、北卡罗来纳州和伊利诺斯州都采取该种形式。第二将规范和预期目标结合起来的绩效型外包，佛罗里达州、明尼苏达州、缅因州都采取该种形式。

明确了美国外包形式转变的重要性，要评估社会服务外包在中国的可行性，需要理解这两种方式在实践中的区别。根据贝恩(Behn)和康特(Kant)的理论(1999)，第一，规定型外包坚持提供服务只有一种方法的原则，以此规范服务商行为，其特点是为投入和过程付费，容易造成政府和社会服务团体之间的敌对关系，政府部门制定的规章制度约束着社会服务团体的行为，基本能够提供条款中的规定的服务，社会服务团体承担的责任较小。第二绩效型外包在处理社会服务团体和政府关系上更加灵活，其特点是为结果付费，社会服务团体和政府之间存在合作的关系，为结果付费的方式带来了更好的表现，达成预期结果的可能性相对低，社会服务组织所要承担的责任更大。

研究者指出为行为付费的规定型外包和为结果付费的绩效型外包之间存在固有的矛盾。将社会服务外包比商品外包或高速公路养护更加复杂，基于以下两个原因：一是服务市场不会先于政府部门的出资决定而存在，即如果没有政府，谁也不会出资购买；二是政府部门和社会服务团体都无法准确地知道怎样才能达到政府部门的目标。

为了理解这两个原因，我们假设要为无家可归的人提供一个避难的场所，因为没有买卖这个避难所的市场，如果政府不是自己建造或者委托社会服务团体建造，就永远无法为无家可归者提供这项服务。假设政府决定将此项服务交给社会服务团体，但无法确定该项服务的使用程度。这在当前的经济危机背景下更具说服力，为无家可归的人建立避难所的要求在不断增加。如果政府部门的目标是在城市的某些地区减少无家可归的人数，经济环境就要求给予社会服务团体的服务商们更大的灵活性。因为他们是实际工作在第一线的人。

为了完成绩效型外包的任务，社会服务团体的服务商们需要具备相应的素质，许多专家就此提出了一些建议。他们强调领导水平(包括适应性和知识储备)、交际能力和良好的内部管理系统。对于政府来说，他们的重点是与承包商共同制定可行的战略计划、制定工作情况评价标准和合理利用多年的外包。另外，政府部门还应为数据管理提供技术支持^[13]。双方都应该重视的是政府行政人员和承包商雇员的培训。

3.政府资助占社会组织总收入比例

根据约翰斯·霍普金斯项目公布的数据，在调查的几个年份中，美国社会服务团体的收入有57%来自服务收费，31%来自政府，13%来自个人捐赠。当然必须要注意，服务收费中包括政府在医疗保险和医疗补助等项目中以及通过学校收据等方式支付的款项。

在美国，大部分提供社会服务的社会服务团体都是在50个州法律或哥伦比亚地区法律规定下成立的非营利性组织。社会服务团体在哪个州成立并不意味着它必须在这个州提供服务。一些公益信托从事社会服务，但是这种类型的组织主要是提供补助金而不是提供服务。许多在社会服务领域服务大众的组织是基于信仰的组织。2002年自当时的总统布什起，出现了基于信仰的社会服务行动，尽管饱受争议，但奥巴马总统也发出信号，认为这种行动将会继续下去。

4.参与服务提供的社会组织类型与服务领域

研究者提到了社会服务团体提供的多种服务类型，包括以下几种：①儿童日托；②照顾老人；③卫生保健(在美国这是一个十分重要的分支，占用了很多的资源，但很多人总是忽视对相关社会服务团体的统计情报)^[14]；④私人教育(这项应该被视为只包括针对低收入人群的私人教育)；⑤对吸毒、酗酒、赌博人群的帮助；⑥帮助残疾人；⑦为有婚姻和家庭问题的人提供咨询服务；⑧帮助参加自助小组；⑨帮助移民和其他社会边缘人群；⑩减贫(住房计划、为无家可归的人提供避难所、建立食品银行等)；帮助受到侮辱或被忽略的人群。

附件2：

江西省政府购买社会组织公共服务实践概况

一、社会组织发展概况

近年来，江西全省各级社会组织登记管理机关、各业务主管单位，坚持与时俱进，积极改革创新，加强分类指导，注重整体推进，江西省社会组织取得了良好的进展。

截至2010年底，江西省依法登记的社会组织有10712个，其中社会团体6797个、民办非企业单位3890个、基金会25个。社会组织按行业分类，包括科技与研究732个、生态环境211个、教育3000个、卫生861个、社会服务1490个、文化729个、体育630个、法律144个、工商业服务610个、宗教147个、农业及农村发展973个、职业及从业者组织392个、其他793个。另外，在各级民政部门备案登记的农村专业经济协会有6700多个，城市社区社会组织8 000多个。社会组织每年以10%的速度在发展，已经遍布全省城乡，涉及经济社会生活的各个领域，初步形成了门类齐全、层次不同、功能互补、覆盖广泛、特色明显的组织体系。

二、社会组织自身能力建设

在社会组织数量不断增加的同时，其综合实力不断增强，特别是行业协会实现了真正意义上的民间化。2009年，开展了全省行业协会专项治理工作，全省共界定1363个行业协会，实现了在机构、职能、人员、财务四个方面与政府机关、企事业单位分开，建立了以章程为核心的组织制度，领导班子建设有了加强，人员年龄知识结构得到优化，财务资产管理逐渐规范，诚信自律意识稳步提高，基本形成了自我发展、自我管理、自我约束的运行机制。

三、社会组织管理体系建设

(一)社会组织管理制度逐步完善

1.规范了社会组织行为。2005年，江西省民政厅和财政厅联合下发了《关于加强民间组织捐赠资金和财物使用管理的通知》，对社会组织接受捐赠款物的来源、管理、使用以及监督和管理等方面进行了详细规定。2007年，江西省民政厅印发了《江西省社会团体重大事项报告制度的规定》，要求社会团体重大事项必须事前实行报告或备案，进一步加大了对社会团体的监管力度。同年还下发了《关于进一步加强民间组织监督管理工作的通知》，强调要着重规范社团会费的收取，要求各社会团体切实建立健全财务管理、财务预算制度，配备专门的财会人员。2008年，江西省民政厅转发了民政部《关于规范社会团体收费行为有关问题的通知》，进一步要求社会团体要严格按照国家有关规定，依法开展相关业务，规范各类收费，建立健全财务制度，自觉接受有关部门的监督检查。

2.出台了行业协会管理办法。2007年，江西省政府印发了《关于加快推进行业协会商会改革和发展的实施意见》，对行业协会发展的指导思想、性质作用、自身建设、扶持政策、监督管理、党建工作、法律责任等方面提出了基本要求。同年与省政府纠风办制定了《关于进一步加强行业协会管理规范服务行为的实施意见》，重点加强行业协会的行业自律职能、健全法人治理结构、加快推进政会分开、规范收费行为、健全财务制度等。2009年，江西省民政厅草拟了《江西省行业协会管理办法》，已被省政府批准立项，即将在2011年出台，行业协会改革发展取得新突破。

3.清理了评比表彰活动。2007年，江西省民政厅转发了民政部《关于做好社团组织评比达标表彰活动清理工作的通知》，对社会团体举办的展览会、展销会、推介会等有偿服务行为进行了清理和规范，当年清理全省性社会团体评比达标表彰项目1108个，合并352个，保留73个。清理后全省性社会团体开展的评比达标表彰活动不到清理前的1/10，取得了明显效果。2008年江西省民政厅与有关单位联合出台了《关于开展清理规范各类职业资格相关活动有关事项的通知》，对各类行业协会、学会等社会团体面向社会设置或组织实施的职业资格等相关活动，进行了全面清理规范。

4.制定了培育发展的政策。2005年，江西省民政厅下发了《关于进一步加强农村专业经济协会培育发展和监督管理的通知》，全面铺开了农村专业经济协会的培育发展和监督管理工作。2006年，全省打造了100个农村专业经济协会示范点。2008年，江西省民政厅与财政、国税、地税联文下发了《江西省非营利公益性社会团体和基金会捐赠税前扣除资格认定管理办法》(试行)，次年下发了《关于申请公益性捐赠税前资格补充意见的通知》，为社会组织提供了有利的税收支持。目前，我省共有15家社会组织获得了税前减免资格。2009年，开展了社区社会组织培育发展试点工作，指导南昌市出台了《南昌市社区社会组织备案管理暂行办法》，指导吉安市出台了《吉安市关于加强社区社会组织培育发展工作的指导意见》、《吉安市培育发展社区民间组织工作方案》和《吉安市基层社会组织备案管理暂行办法》，并将西湖区、青云谱、吉州区、新干县列为省级社区社会组织培育发展观察点。

(二)社会组织依法管理有新举措

1.尝试了基金会评估。2008年，首次开展了基金会评估工作，符合条件的9个基金会全部参评，最终有1家基金会获评5A等级，1家获评4A等级，3家获评3A等级。

2.开展了诚信与自律建设活动。2005年，在全省范围内开展了民办非企业单位自律与诚信建设活动，倡导各类民办非企业单位以自律苦练内功，以诚信外塑形象，提高社会公信力。2006年，对民办非企业单位自律与诚信建设活动进行了深化，强调要在建立健全内部制度、完善信息披露制度、开展优质服务、完善服务承诺制度上下功夫。2008年，以信息公开和承诺服务为抓手，引导民办非企业单位规范行为，增强社会责任和社会公益意识，提高服务质量，增强社会公信度，逐步建立自律和诚信长效机制。

3.加大了财务监管力度。加大了年检工作力度，严格了年检程序，逐年丰富了年检报告书；加大了社会组织审计力度，从2007年开始，连续3年对社会组织进行实地抽审；加大了对非法组织的执法检查力度。

4.组织了系列培训。2005年，与省财政厅联合于举办了《民间非营利组织会计制度》培训班；2006年，举办了省属民办非企业单位法定代表人培训班；2007年，举办了全省民间组织统计和信息工作培训班；2009年，召开了全省“民间组织服务、管理、发展研讨会”，并举办了社会组织能力建设培训班，邀请了国内外知名专家、学者为培训班授课。

(三)登记机关自身建设不断提高

1.规范了档案管理。2005年，对省属800多个社会组织档案进行重新整理，更换新盒；2007年，首次组织了全省民间组织档案检查；2008年，江西省民政厅制定了《江西省社会组织统计制度》，对社会组织统计使用的软件，上报台账数据的时效、质量等进行了明确规定。在此基础上，建立了社会组织统计名录库。

2.强化了信息化建设。继续办好《江西社会组织》杂志，搭建了“江西民间组织网”，建立了社会组织网上登记、网上年检处理系统以及社团票据网络统计系统。

3.完善了行政许可程序。进一步完善行政许可一次性告知制，重新梳理和绘制了行政审批项目流程图，编印了《江西省社会组织政策法规汇编》和《江西省社会组织办事指南》，方便了服务对象；压缩了行政许可时间，对社会组织设立、变更、注销登等事项实行限时办结，将条例规定的时间进一步压缩30%，提高了办事效率；细化了社会组织行政处罚自由裁量权，对《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理条例》中的罚则进行细化，提高了行政处罚的可操作性；设置了行政审批服务窗口，实现了民政厅“一个窗口对外”。

四、政府购买社会组织提供的公共服务

近年来，江西省委、省政府也在积极探索购买社会组织提供的公共服务，首次尝试是在扶贫工作领域。江西省是扶贫工作任务比较重的省份，仅赣州地区需要重点扶贫的村就有571个，从2005年开始，江西省政府就和亚洲开发银行合作，在国务院扶贫办、财政部、中国扶贫基金会等部门的协助下，由江西省扶贫办出资，亚洲开发银行贴息，以政府购买的方式，动员社会组织参与江西的扶贫开发事业。通过政府发布信息，社会组织投标，经过评标委员会公开、公正、透明的评估，最后，全国有六家社会组织中标，中国国际民间组织合作促进会是其中的一家，在宁都、兴国两县的若干个贫困村开展《整村推进、社会组织参与式扶贫》项目。用于每个村的扶贫资金是50万元，另外用5万元购买社会组织的服务，一家社会组织负责一个村或几个村，项目执行时间为期两年，一年后进行中期检查，两年后组织专家评估验收。社会组织和政府合作实施村级扶贫规划项目，也就是政府购买社会组织的服务属于“竞争性购买”的一种，确保社会组织招标工作的公开、公平、公正是非常重要的，为此，中国扶贫基金会组织成立了一个16人组成的评审委员会，还和技术援助专家专门编制了《社会组织招标指南》，以规范招标程序。同时，江西省的部分社会组织开始积极参与政府购买公共服务的实践。如江西省青少年发展金会和江西山江湖发展促进会参加全国首次NGO组织与政府合作项目竞标，在众多竞争者中一举中标，为江西省争取到首批村级扶贫项目资金110多万元。另外，江西省招标投标协会接受国家发改委和省发改委的委托，从事过中央在江西投资项目的前期咨询服务，主要负责中央项目代理机构资格审查———专家支持，宣传法律法规，违纪监督、曝光，建议政府停止违纪组织的业务活动，在协会网络上发布招标公告。江西省茶业协会接受省农业厅委托，开展江西茶业行业和产品提升促进工作，为茶业企业提供补贴。还有，吉安市从满足人民群众养老需求、扩大市场消费和促进就业、维护社会和谐稳定出发，在科学布局、政策扶持、创新发展方面，进行了一系列社会养老服务的探索。2005年，全省各级民办非企业单位，共组织免费职业、农技、退伍军人培训等主题活动2800余次，免费培训人员5.5万人，直接社会效益近1000万元，为困难群众捐款捐物500余次，筹得善款300余万元。2006年11月，九江瑞昌市发生5.7级地震，社会组织积极响应，为灾区兴建敬老院捐款捐物。2008年，四川汶川大地震，江西省社会组织慷慨解囊，以各种方式为地震灾区捐款达5000多万元，其中省青少年发展金会、省东林寺净土文化基金会等社会组织还组织人员远赴灾区帮助救灾等。这些活动都得到了政府的支持，政府都以不同的形式给予补贴，体现了政府在采购社会组织提供公共服务的积极态度，同时也充分展现出了社会组织服务经济社会建设的巨大潜力。虽然上述政府购买社会组织公共服务的实践取得了比较好的效果，但由于江西省作为中国中部的省份，经济社会的发展水平与东部发达省份有一定的差距，总体上这项工作还处于起步阶段。

五、社会组织在参与政府购买公共服务过程中存在的问题

江西省社会组织在参与政府购买社会组织公共服务过程中还存在着观念落后、认识不足、法制建设滞后、监管手段落后、管理体制不相适应以及社会组织自身能力不足、自律不够等诸多问题。主要表现在：

1.社会组织治理结构不尽完善。有的社会组织内部制度不完善、组织机构不健全、民主管理不落实、财务管理不透明、存在“一言堂”现象。有的社会组织缺少专职人员，现有人员结构老化，负责人主要是退下来的老同志，缺乏活力。如在全省性社会团体中，近40%存在党政领导兼职。

2.社会组织运作不尽规范。少数社会组织活动不规范，存在乱评比、乱发证、强制入会、强行服务、乱收费的现象，社会责任意识不足，敛财谋利，甚至违规违纪，在社会上造成负面影响，损害了社会组织的整体形象。

3.社会组织的外部环境不尽理想。当前，我国关于社会组织建设与管理的法律法规还不健全。现有的《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《取缔非法民间组织暂行办法》等部门规章以及其他规范性文件总体上层次不高、数量不多、体系不配套、可操作性不强，还没有专门的、全面的、严谨的社会组织法律、法规。社会组织的性质、地位、作用及职能等没有完全明确、规范，社会组织的日常监督管理还没有专门的、可操作性的具体办法。

4.社会组织的支持体系尚未建立起来。有利于社会组织培育发展的税收优惠政策、政府购买服务、劳动人事待遇等配套支持体系还不健全，对社会组织的评估体系、优胜劣汰机制还不完善，业务主管单位的监管作用、职能作用还未完全体现，影响了社会组织的健康有序发展，制约社会组织作用的充分发挥。

5.登记管理机关管理力量薄弱。江西省登记管理机关现有的机构设置、人员编制、办公经费、执法情况等与社会组织发展的速度还极为不适应，无法满足工作的需要，与周边省市民间组织登记管理机关相比还有相当差距。

六、制约江西省政府购买社会组织公共服务实践的主要原因

出了上述社会组织存在上述问题，经调查发现，影响江西省政府购买社会组织公共服务发展的主要原因如下：

1.政府各部门意见不一。政府相关部门和有关机构对于政府购买社会组织公共服务的政策的理解尚未形成统一意见。虽说政府提出鼓励社会组织参与，但有阻力，发改委表示可以拨款支持，但运作起来很难，由于没有对应购买公共服务的发票，而且财政上对项目立项的预算规定使得社会组织无法申请。严重影响了社会组织的积极性和主动性。另外，国务院就政府购买方面出台过相关文件，在文件授权下可名正言顺地拨付款项，财政方面认为此类项目符合规定，但审计部门持异议，认为咨询服务不是项目，只有建设工程才行，咨询服务无法单独也不能以建设项目前期费用的名义支付。因此，项目的解释和界定需统一，在法律法规和相关政策基础上各部门应加强联系和协调，不然对那些具有承接服务能力的机构的发展影响很大，避免一票“否定”，要统一口径。有些单位项目都在系统内寻求合适机构，因为对外部机构不了解，社会组织公信力。在这方面，是有为有位，还是有位有为，需认真思考。

2.财政拨款困难。有些社会组织的上级主管部门或其挂靠部门欲对其进行支持或委托其开展相关服务，但在财政部门申请拨款很难，手续和过程非常繁琐。如科协系统的科技类社团虽然其会员很多，但都属于其原工作单位，退休者因身体问题不能来，在职者单位有工作走不开。有时正常业务，如挂靠单位想支持科普或学术交流，因财政关系，无法预算或立项，不能直接拨款支持，通过科协系统可以操作。

3.有些部门职能很难转移。由于部门利益驱使，不愿把其可以由社会组织承接的职能或业务转移出来，在地方较突出，相对中央部门来讲很难。有些社会组织做政府项目，相互无协议约定，基本上已政府发文予以授权的形式委托有关工作。在这方面没有配套政策，有些政府部门做不了的，也无法委托第三方去做。

4.曲解“小金库”检查。“小金库”检查有加重了政府部门的疑虑，为避免出现误解和问题，索性将有关项目停止，这对政府购买社会组织公共服务有一定的影响。

5.有些部门观念陈旧。观念有关部门指出，江西省是市场化水平相当较低的省份。没有像广东那样的环境，政府通过行业协会立法，以市场化管理模式，规范社会组织的活动和行为。当地社会组织负责人认为，江西刚解放，要更新观念，开展实践。另外还表示，其注意到北京已开始通过枢纽型社会组织开展政府购买社会组织公共服务的实践，可在江西省闻所未闻，更不用说开展实践探索了。

七、结论

江西省社会组织参与政府购买社会组织公共服务的外部环境不尽完善，社会组织本身能力不足，都制约了社会组织的健康发展和参与政府购买社会组织公共服务工作的推动。

附件3：

关于吉安市发展社会养老服务事业的实践与思考

【摘要】党的十七届五中全会提出了“优先发展社会养老服务”的方针。如何在“未富先老”的社会形态中发展社会养老服务事业是我们面临的新课题。吉安市从满足人民群众养老需求、扩大市场消费和促进就业、维护社会和谐稳定出发，在科学布局、政策扶持、创新发展方面，进行了一系列社会养老服务的探索，有效缓解了人口老龄化带来的压力。但是，在运转过程中，由于受传统养老模式的影响、现有土地政策的制约，以及缺乏有效的管理监督，社会养老服务事业发展面临诸多困境，需要进一步采取措施加以推动。

一、发展社会养老服务的实践

当前，在未富先老的情况下已经进入了老龄化社会，并日益呈现老年人口基数大、增长快，高龄化、空巢化趋势明显，需要照料的失能、半失能老人数量剧增的态势。吉安市现有60岁以上老年人62万，占全市总人口的12.9%，其中80岁及以上的高龄老人9.8万，占老年人口的15.8%；纯老年人家庭人口2.6万，占老年人口的4.2%；城乡老年空巢家庭比例分别达到56%和48%；城乡老年人失能、半失能率分别达到18%和26%。社会养老服务需求快速上升。

为应对日趋严峻的养老服务挑战，吉安市积极推行投资主体多元化和运行模式民营化，鼓励和刺激社会力量及民间资本参与养老服务业，初步形成以财政投入为推手、以政策扶持为导向、政府与社会力量互联互动互补、覆盖城乡的社会养老服务格局。

1.科学布局。为了把社会养老服务体系的架构搭起来，在实践中着眼“三个先行”：

第一，规划先行。本着“坚持政府主导与社会参与相结合、立足现实与面向未来相结合、有序建设与合理规范相结合、公益服务与市场经营相结合”的原则，调整存量，优化增量，全面规划好养老服务机构的空间布局和行业结构。

第二，目标先行。一方面从眼前需要和现实可能，对公办养老机构床位数、五保供养率明确了要求，提出“市本级和各县(市、区)建有1所以上政府主办的福利型、保障型、示范型养老机构，确保每年新增养老床位2000－3000张，农村五保集中供养率稳定在80%以上，为促进民办养老机构和居家养老服务发挥引领作用”；另一方面从养老服务需求的新趋势、新走向，对民办养老以及居家养老服务的发展方式和项目作了明确，提出“在十二五期间，引导和鼓励民间资本以独资、合资、合作、联营、参股、租赁等方式，兴办老年公寓、养老院、老年康复护理院、临终关怀医院等养老服务机构。到2011年，每个县(市、区)至少新建成1－2个具有一定规模，具备配餐送餐、保洁清扫、医疗陪护、日间照料、紧急救助等服务功能的示范性居家养老服务中心，并通过以点带面，居家养老服务模式在全市的城市社区普遍推行，30%以上的村依托乡镇敬老院、村级老年活动室建有居家养老服务网点，逐步实现老年人群居家养老服务的全覆盖”。

第三，试点先行。本着“摸着石头过河”的原则和“静悄悄急行军”的精神，积极在公办养老机构探索“公办民营”的路子，开展社区日间照料服务中心和居家养老服务中心试点，到目前，全市投入资金8.6亿多元，建有社会养老服务机构240家、拥有床位20251张，其中民办老年公寓和养老院7家、床位485张，已建成含日间照料功能的综合性社区服务中心200多个、老年活动中心80多个、居家养老服务中心60多个。

2.政策扶持。市委、市政府先后出台积极引导、扶持、鼓励社会力量兴办养老服务机构的政策和涉及社会养老服务的文件10多个，为推进社会养老服务提供了有力支撑。在扶持中突出体现“三个层面”：

第一，建设补贴和运营补贴层面。对民办养老服务机构补贴，提出“用房自建且建成投入使用的，由同级财政按建设规模给予一次性建设补贴，300张(含)床位以上的按2000元/床予以补贴，300张床位以下的按1000元/床予以补贴；用房属租用且租用期5年以上的，按核定床位数分5年每年补助100元/床的租赁补贴。对已开业的民办养老机构，按入住老人实际占有床位数，财政给予每年每张床位600元的运营补贴”；对居家养老服务中心补助，提出“由同级财政一次性给予3－5万元的建设补助；年正常开放260天以上的，财政每年给予1万元的运营补助。对农村五保老人、城镇三无老人、低保或低保边缘家庭中的失能和空巢老人、80周岁以上的高龄特困老人，以及城镇三老优抚对象(老烈属、老伤残军人、老复员军人)，实行政府购买服务，给予每人每月100元的居家养老服务券，老年人凭券选择居家养老中心内明码标价的服务项目。

第二，税费减免和用房保障层面。凡政策规定可以减免的税费全部减免。在节约集约用地的原则下，对养老服务设施建设用地，按照有关法律、法规规定优先保障，并可予以行政划拨；以有偿方式取得土地的，当地政府予以适当补助；对纳入建设规划的养老服务设施建设项目，有关部门优先审批；乡(镇)村公益性养老服务机构建设用地经批准可以使用集体土地；鼓励社会力量将闲置厂房、民用设施改(扩)建成民办养老机构；新建住宅小区要配备养老服务用房。

第三，队伍建设和管理措施层面。对社会力量兴办的养老服务机构平等对待，把民营养老机构纳入社会福利机构管理，办理民办非企业单位注册登记。民营机构与国有、公办老年福利机构一视同仁，在行政管理、人员培训、嘉奖激励等方面同等对待。把养老服务技能培训纳入城乡就业培训体系，落实相关优惠政策，提供免费技能培训；在各养老机构或居家养老服务中心，安排1－2个由政府购买的公益性岗位，从事社会养老服务工作。

3.全力推进。在积极发展社会养老服务的过程中，切实做到“三个引入”：

第一，引入民间力量。鼓励社会力量及民间资本创办养老服务机构，鼓励社会中介组织、家政服务公司参与居家养老服务项目。遂川县社会投资240万元新建了一栋建筑面积2000多平方米的老年活动中心，常年为老年人服务的对象达300多人，并为150多位高龄和独居老人开展义工结对免费上门服务，深受居家困难老人的欢迎。泰和县投资430万元，兴建的老龄服务中心占地11亩、主体工程建筑面积3318平方米。吉州区文山街道新村社区一运输老板建起占地面积520平方米、住房面积240平方米、可容纳20多张床位的居家养老服务中心，本着“让子女放心、让老人舒心”的宗旨，为老人提供饮食、娱乐、生活、学习、聊天各种“保姆”护理式的贴心服务，使老人倍感关怀和温暖，老人在托老所里其乐融融。吉州区古南街道太平桥社区开发商，利用房产售完后留下的400多平方米的售楼部，成立了托老服务中心，除开展为失能、半失能老人的全托服务外，还根据社区老人的需求，开展了生活照料、家政、医疗护理、精神慰藉等个性化的上门服务和日间托老、休闲娱乐、文体活动等群体性的社区服务项目。吉州区古南街道神助桥社区利用原国营红声电子厂的厂房、医院等资源，鼓励辖区居民自费开办了托老所和老年人活动中心，不仅为失能、残障老人开展日托、全托、配餐、陪护、陪医等服务项目，而且为辖区老人提供集图书览阅、棋牌、舞台、健身等多种功能为一体的娱乐场所。吉州区北门街道马铺前社区引入市场理念，与辖区内10多个家政、医药、餐饮、商场等服务公司签订了协议书，成为居家养老服务加盟商，实行挂牌服务；腾出两层240多平方米的楼房作为日托室，开办各类老年人培训班和艺术队，设立阅览室、棋牌室、健身场，丰富老年人的文化生活，使独居老人、空巢老人融入社区，将关爱渗透到老人生活的每一天。

第二，引入社工理念。结合社会工作人才队伍建设，与井冈山大学合作经营管理养老服务中心，广泛开展“爱心扶老护老”社会工作活动，采取“1+2+3”的工作模式，即由1名社会工作者、2名社区志愿者、3名井冈山大学护理学院护理专业的学生组成，为社区内的老年人提供生活照料、医疗护理、康复保健、精神慰藉和家政服务。

第三，引入信息手段。依托公共信息服务平台和养老服务网络，将养老服务与日常家政服务并行使用，将热线服务和菜单服务有机相连，使老人足不出居，求助时有人管，困难时有人帮。吉州区投入200多万元在全省率先开通老年人“一键通”呼叫服务系统，居家老人在紧急状况下或有服务需求时，就可以按下“一键通”终端按钮，行动不便的老人，还可以使用挂在脖子上的遥控器进行呼叫。一旦呼叫，求助信息就会立刻集中到“12343”便民服务热线的网络平台上，“12343”服务热线收到用户信号，自动识别来电的机主，并在大屏幕电子地图上显示从中心数据库中调取的该老人用户事先登记过的相关信息，接线员可第一时间采取及时、有效的援助措施，为老人提供各种优质、便捷的社区上门服务和居家生活服务，老人呼叫在援助过程中产生的费用都由政府埋单，到目前，“12343”一键通电子呼叫系统已实现中心城区全覆盖，真正成为了居家老人生活的“110”。

二、发展社会养老服务的困境

1.传统的养老模式影响着社会养老服务的快速发展。一方面，由于当前的养老服务机构仍以公办为主，其中敬老院和光荣院又占绝大多数，服务对象主要是城镇“三无”人员和农村“五保”对象等政府兜底的社会救助人群；“有儿有女”的老年人群还没有形成花钱购买服务的观念，甚至觉得“没有面子”；政府购买服务用于的对象也主要是高龄困难老人和对社会有贡献的老人，服务覆盖面窄，造成社区开展居家养老只局限于政府投入。另一方面，养老机构缺乏竞争性，养老服务水平偏低，全市养老机构现有职工1201人，其中具有养老服务职业资格证书的只有300人，仅占25%；养老从业人员与老年人口总数比例为1∶516。再一方面，养老服务资源分散，导致有限的社区公共服务设施使用效率低下，养老服务项目大多停留在基本的生活照料上，难以满足不同文化层次、不同经济状况老人的服务需求。

2.现有的土地政策制约着社会养老服务的持续发展。鼓励社会力量兴办养老服务机构，已经是我国进入老龄化社会的战略选择，在这种背景下，民办养老机构无疑迎来巨大的机遇。早在2000年，国务院办公厅就转发了《关于加快实现社会福利社会化的意见》，要求对社会福利机构的用地、用电、用水、通信、电视等方面给予优惠政策。之后，各级政府也相继出台了不少好政策，鼓励民间组织、企业和个人采取独资、合资、合作、联营、参股、租赁等方式创办社会养老服务机构，在土地、税收、供水、供电、通信等方面都给予了减免或优惠的政策，但由于这些政策涉及国土、税务、电力等多个部门，又没有相应的具体政策措施，没有形成有效的工作协调推进机制，在实际执行中难以落实。其中最为突出的是土地政策，民办养老机构用地实行划拨是不可能的，优先供地同样是难上加难，土地政策严重制约社会养老服务机构的发展。

3.有效的管理监督困扰着社会养老服务的健康发展。

第一，缺乏对服务对象养老需求的有效评估，不同年龄段的老人，不同文化和工作经历的老人，不同经济状况、身体状况和家庭状况的老人，都有不同的养老服务需求。对这些不同的养老服务需求，目前还没有机构进行有效调查评估，缺乏准确的数据。没有准确的数据，就无法作出准确服务规划，如养老机构网点的布局建设、养老护理人员的配置和培训、养老设施的建设等。

第二，对养老机构的服务标准和管理制度缺乏统一规定，包括经费投入、人员配备、服务内容和专业化职业化要求，以及义工和志愿者的参与、社会工作的介入等方面，都没有统一的标准和明确的要求，以致无法进行评估和监督，也就难以提高老年人的生活质量。

第三，对作为民办非企业单位的养老机构，资产归属难以界定，随着民办养老机构的规模扩大、资产增值，其经营期内发展起来的资产如何进行归属界定?公办养老机构和居家养老机构，如以“公办民营”的模式进行探索，在民营期内发展起来的资产，在经营期满后如何进行归属界定?这些实际问题的存在，困扰着投资者，也很大程度上影响了投资者的积极性。

三、发展社会养老服务的对策

1.举社会之力，汇集社会养老服务的“大合唱”

第一，政府推动。各级政府要高度重视养老服务事业的发展，将其列入重要议事日程，并纳入国民经济和社会发展总体规划。出台加快推进社会养老服务体系建设的文件，制定扶持养老服务业发展的优惠政策。建立养老服务事业发展目标管理考评机制，把养老服务事业列入政府民生工程，把兴办养老服务机构、满足老年人多层次的养老服务需求作为重要的民生指标，把新增养老床位和居家养老服务列入政府实事项目。加大对养老机构发展的资源配置，制定具体的措施和方法，最大限度地鼓励支持社会力量兴办养老机构，要牵头组织募集社会资金，划拨国有土地，兴建带有示范性的养老服务机构，通过示范引领作用，有效推动社会养老服务事业的蓬勃发展。

第二，政策带动。紧紧围绕培育发展社会养老服务事业，积极出台供地优先制、收费放开制、规费减免制、税费优惠制、项目扶持制、培训免费制、服务补贴制、资产备案制等各项扶持性政策文件。明确提出建立公开、平等、开放、规范的养老服务准入制度，大力扶持以公建民营、民办公助、民办民助、政府补贴、购买服务等方式兴办养老服务机构，形成以面向全体老年人服务为发展宗旨，探索构建满足老年群体多层次、服务需求多样化的社会养老服务新格局。

第三，投资拉动。广泛通过媒体，大力宣传社会养老的责任和义务，大力宣传政府的扶持措施，大力宣传实业家和爱心人士关注、涉足、投资养老服务的典型，为社会养老服务事业的培育发展营造一个良好的投资环境。

2.谋完善之策，弹出社会养老服务的“五线谱”

第一，构建服务体系。要按照“城乡统筹，协调推进”的工作方针，着力构建以居家养老服务为基础、社区服务为依托、民办机构养老为突破、各类养老服务机构协调发展、多种养老方式相互补充的养老服务体系，满足不同年龄、不同层次、不同区域、不同消费、不同服务的养老需求。

第二，保障建设用地。把养老服务机构建设纳入城市基础设施建设的整体规划，对纳入建设规划的养老服务设施建设项目，有关部门优先审批，并在下达给各地的年度新增建设用地计划中给予优先安排。乡(镇)村公益性养老服务机构建设用地经批准可以使用集体土地。鼓励社会力量通过对闲置厂房、民用设施改(扩)建民办养老机构。新建住宅小区要按每百户30平方米的标准配备养老服务用房。对现有养老服务设施，任何单位不得挤占或者改变用途性质，确因国家建设需要拆迁或占用的，应按照有关拆迁办法和标准给予补偿。优先安排建设用地，对纳入规划建设的非营利性养老服务机构建设用地，应采取行政划拨的方式供地，并优先予以保证；对不具备划拨用地条件的，可采取协议出让方式供地，确保土地真正用于养老事业。

第三，建立制度标准。建立、健全养老服务相关法规和准入、退出、监管制度，规范养老服务市场行为。加快出台和完善养老服务的相关服务标准、设施标准和管理规范。建立等级评定制度和养老服务评估制度，健全标准管理体系，大力推动各级各类标准在养老服务行业中的贯彻落实。

3.走创新之路，奏响社会养老服务的“和谐曲”

第一，培养服务人才。加强养老护理职业教育，有计划地在高等院校和中等职业学校增设养老服务相关专业和课程，开辟养老服务培训基地，加快培养老年医学、护理、营养和心理等方面的专业人才，提高养老服务从业人员的职业道德、业务技能和服务水平。将养老机构纳入护理类专业实习基地范围，鼓励大专院校学生到各类养老机构实习。制定从业人员职业技术等级评定制度，实行各类养老机构从业人员的职业资格认证和持证上岗制度。探索建立在养老服务中引入专业社会工作人才的机制，开展社会工作的学历教育和资格认证。增设社区养老服务公益性岗位，支持养老机构吸纳就业困难群体就业。有条件的地区，可探索实行养老服务岗位政府补贴制。加快培育从事养老服务的志愿者队伍，实行志愿者注册制度，形成专业人员引领志愿者的联动工作机制，积极倡导、发展志愿者队伍，探索建立义工服务时间储备制等互助服务体制。积极组织养老机构工作人员开展岗位培训和业务辅导，对考试合格的发给职业资格证书，不断提高养老服务队伍的专业化水平，增加他们创办养老机构的信心指数。

第二，整合服务资源。有序地协调和组织各类可以为老服务的平台，使公共服务资源得到有效的整合和挖掘；进一步通过组建和规范以助老志愿者、义工为主的养老服务队伍，使零散的公益助老活动组织化、制度化、常态化。坚持“两走模式”，一个是“走进去”，对少数缺乏生活自理能力的高龄、空巢、病残、贫困等重点困难老人，由服务人员走进老人家中开展服务；一个“走出来”，建立集文体娱乐、休闲聊天、法律援助和医疗保障为一体的老年活动场所，并以此为依托，通过组织开展各种丰富多彩的社会活动，引导低龄健康的老年人走出家庭，融入社区，寻找快乐。

第三，提升服务质量。养老机构的健康发展，基础在服务质量，关键是社会信誉度。要成立社会养老服务协会，各成员单位在器具管理上实行被褥、床位、床单、洗漱用品四个统一，同时，严格建筑设施、卫生条件、食堂餐饮、服务规范等行业标准的检查，负责受理社会对养老服务机构投诉、举报的查处，并通过绩效考核的社会公布机制和文明养老院的评比制度促进养老机构服务质量的提高。不断拓展养老服务的形式和内容，由单纯的生活照料服务延伸到保健、康复、医疗、娱乐、精神慰藉和临终关怀等服务，增强民办养老机构的生存和发展能力，促进养老服务产业化的稳步推进。

四、结论

吉安市根据党的十七届五中全会提出“优先发展社会养老服务”的方针，积极推动了一系列政府购买社会组织养老服务的探索和实践，由于受传统养老模式的影响、现有土地政策的制约以及缺乏有效管理监督，使政府购买社会组织养老服务发展面临诸多挑战。但是，我们依然认为吉安市民间组织管理局的案例说明，社会组织参与政府购买社会组织公共服务也是社会组织提供养老服务工作发展方向之一。

附件4：

南京市政府购买社会组织服务情况调查

近年来，南京市政府非常重视购买社会组织提供的社会公共服务，从2003年起，陆续把这项工作提到市政府的工作日程上。他们认为，在我国已经进入深化改革的新阶段，建设和发展社会组织、发挥社会组织的积极作用已经成为经济社会协调发展不可忽视的重要方面。要加强对社会组织的培育、规范和管理，把社会可以自我调节和管理的职能交给社会组织，实施社会管理，提供公共服务，积极与社会组织进行合作，鼓励、引导社会组织有序参与。政府购买服务是政府与社会组织合作的主要形式，政府成为部分公共物品提供的授权者或资金的提供者，政府逐步淡出公共服务的提供领域。政府购买服务不仅推动了政府职能的转变，加快了行政体制的改革，对培育公信力比较强的社会组织也有着明显的推动作用，同时，政府公共服务的领域可以不断扩大，服务的质量与效率也可以不断提高。

目前，南京市政府购买社会组织的服务主要在以下领域：(1)提供居家养老、社会养老；(2)为残障智障人士，特别是儿童和青少年提供服务；(3)社区流动人口的教育与管理，特别是进城务工的农民及其子女；(4)社会组织的培育孵化。

南京市政府购买社会组织的服务，主要是将上述领域的一些公共服务事项委托给有资质的机构(社会组织)去实施并为此而支付费用。在购买社会组织公共服务过程中，政府是买单者，有资质的机构是承办事务者或服务提供者。目前，南京市政府购买社会组织公共服务分为以下几种模式：

第一，竞争购买模式。这是近几年发展比较快的一种模式，这一模式集中体现了平等主体间的契约原则、公共服务供给的竞争原则、参与程序的公开透明原则、第三方监督原则、公共利益为导向的共赢原则。2009年，南京市建邺区开展的“百万彩虹计划”，政府发布的几十个项目通过平等竞争，经过评估委员会的公正、公开、透明、认真的评估，最终有20多个项目入围，每个项目得到2万－10万元不等的项目资助。2010年南京市民政局组织了“十佳社区服务”项目的公开征集评比，经过竞争评比，其中浦口区永宁社区“村务代理”、白下区洪武街道爱心驿站等项目人选，每个获奖项目均得到2万元的资助，入围的10余个项目均得到1万元的资助。

第二，非竞争购买模式。之所以说是非竞争购买，主要是指一些社会组织与政府一直保持着一种良好的关系，甚至是直接沟通的关系，由政府单向或者是唯一委托一些项目给他们，虽然不经过公开的招标流程，社会组织仍然能按照政府提出的要求，保质保量地完成任务。这要求这些社会组织内部治理结构比较完善，有资质，社会诚信度比较高，自身的存在与运行并不完全依赖于政府，保持了相对的独立性。南京市政府购买社会组织的为老、为小、为残疾人的服务，大多是采用了这种模式。同时，这一模式还广泛存在于政府对于行业协会的职能转移过程中，对不涉及重大社会公共利益的行业规范和一些专业性、技术性、程序性的事务以及需要行业协会提供服务的事务，政府各有关部门和业务主管单位大多采取非竞争性购买服务的方式，逐步授权或委托给行业协会。行业协会接受政府委托，向政府部门和业务主管单位提供服务，按市场经济原则实行有偿服务。比如，南京市软件行业协会、南京市房地产协会、南京市建筑业协会等行业协会，不仅承办行业论坛、会展等为会员服务的项目，还接受诸如行业统计、行业发展以及相关政策调研等任务，成为政府的合作伙伴。

第三，体制内吸模式。这一模式的核心是政府由于编制受限而无法承担大量事务性的工作，由政府出资建立社会团体或民办非企业，再由这些民间组织行使政府转移的部分职能的运作方式。在此模式中，资金基本上还是在政府体制内循环，人员进行社会招聘，项目由“给”而非公开招标。比如说，南京市每个街道层面设立的“慈善超市”全都以民办非企业单位形式登记，开办资金3万元由市慈善总会统一划拨。这一模式的优势在于：(1)组织是政府主动帮助成立的，合法性、诚信度都比较高。(2)资金仍在体制内运行，易于控制与监管。(3)在一定程度还可以部分解决就业问题。

第四，部分购买模式。这一模式主要是指政府购买的对象并不是具体的公共产品，而是为提供这些产品而必须的能够承接上述职能的大量的社会组织。典型的例子就是南京市目前正在培育的社会组织孵化基地建设。对上述服务的购买并不是政府大包大揽，而是在项目启动之初的资金投入以及后期的房租水电的减免上，其余部分则是通过整合社会资源(如爱德基金会、玄武孵化基地的人力资源公司以及南京协作者服务中心的福特基金会的项目资助)来进行公益项目的运作。南京市的实践证明，社会组织参与公共治理，不仅增强了政府在公共服务提供中的作用，还避免了一个庞大的政府官僚机构的出现，更好地体现了资金的使用效率。以鼓楼区为例子，该区的两个养老机构(240张床位)，也是采用政府购买服务，每年投入150万元，连续12年共需1800万元。而政府要建这样规模的老年公寓前期投入至少在8 000万元左右，后续的人员费用、运作费用还是个无底洞。实际上，政府收到的服务效果是几倍于投入的成本，政府通过购买养老服务运作起来比自己直接提供服务在管理方面要简单得多也明了得多。但1800万元对于两个上规模的民营养老机构确实是雪中送炭，解决了他们的持续发展问题，经过12年的运作，他们可以发展成为很成熟的福利机构。该区“心贴心养老服务中心”的运作也充分说明了这一点。从2003年开始到2005年，在短短的两年时间就把养老服务做成了品牌。目前，社会购买服务的数量是政府购买数量的3倍，而且从单一服务发展到系列服务，就业人员比当初增加了6倍。政府购买养老服务既引导了社会化养老，又促进了社会组织的发展，加快了社会福利社会化的进程，得到了双赢的效果。实际上，政府购买服务的过程也是整合社会服务资源的过程，起到了低投入高产出的作用。

在南京市，政府通过购买社会服务的模式推动了社会组织参与社会建设，极大地促进了社会组织的快速发展。截至2010年4季度，南京市共有依法登记注册的社会组织3444家，其中社会团体1246家，民办非企业单位2198家，农村专业经济协会293家。此外，还有以备案等多种形式存在的数量众多的社区社会组织，总量突破了1.5万家。南京市的社会组织虽然可分为科技与研究类、生态环境类、教育类、文化类、法律类、工商业服务类、农业及农村发展类等，但大多数的社会组织仍属于社会服务型社会组织。南京市政府提出，争取到2012年，全市各类社会组织要突破2万家。

近年来，南京市政府通过购买社会组织的服务的方式，以社会需求为导向，充分发挥社会建设专项基金的引导作用。从2006年开始，南京市专门建立了专项基金，通过项目购买、项目补贴、项目奖励等方式，带动相关的社会组织开展公益服务，尤其是体现在民办养老事业的发展上。

南京市政府也充分认识到，要把政府购买社会组织的服务这件事办好，政策指导是关键，没有相应的政策，购买服务将无法可依。南京市政府抓紧制定有关政策并在实践中不断完善。2006年12月4日，南京市民政局、财政局出台了《关于印发南京市老年人社会福利机构新增床位资助暂行办法的通知》，明确了资助标准：南京市六城区新建福利机构每张床位4000元，改扩建福利机构每张床位2000元；雨花台区、栖霞区新建福利机构每张床位3000元，改扩建福利机构每张床位1500元；其他区县新建福利机构每张床位2000元，改扩建福利机构每张床位1000元。2006年10月18日，南京市民政局、市财政局《关于印发南京市老年人社会福利机构运营补贴暂行办法的通知》规定：“符合条件的福利机构收住本市户籍、年满60周岁的非政府供养老人及其他可以补贴的人员，每人每月补贴60元。”2010年，这个标准增长到100元。各区县也进行了配套，以鼓楼区为例，该区规定，新建养老及残疾人康复机构，每张床位补助1万元，改扩建的每张床位补助3000元，社区新办托老站每家补助1万元。入住老人按照全护理、半护理、普通每月补助200、150、100元。仅2010年，南京市财政用于购买养老服务的床位运营补贴两项就超过了800万元。2007年5月16日，南京市委、市政府出台《关于加快推进和谐社区建设的意见》中，明确提出社区建设资金应当部分用于社区社会组织的培育和向社会组织购买服务，提供社区居民急需的公共产品。这些政策法规的出台，有力地推动了政府购买社会组织服务的进程，同时，提高了购买服务的质量和效益，使购买服务的工作更加公平、透明、规范。同时，促进了政府职能的转移，改善了政府的形象。2010年，南京市政府再次出台《关于进一步加强社会管理工作的意见》宁政发[2010]96号，再次强调要积极扶持社会组织的发展，要创建一批具有示范导向作用的公益性社会组织，建立公共财政对社会组织的资助和奖励制度，要求财政安排资金支持组织举办社会公益事业和组织人才队伍建设，对诚信守法、严格自律、贡献突出的社会组织进行表彰，要积极引导社会组织融入公共服务体系。从2010年开始，政府在财政预算中逐步增加购买公共服务的比例，分类指导和引导社会组织发展，积极推进政社分开，管办分离，逐步将公民、法人和社会组织能够自主解决、市场机制能自行调节、社会组织能自律管理的事项交由相关社会组织承接，构建新型的社会管理模式。

虽然南京市政府在购买服务中做了一些有益的探索和尝试，但工作中也还存在着很多不规范的地方。突出的矛盾一是对上述购买的规范多见于政府的一些行政条例性文件，而非法律的强制。由于没有法律的约束，购买社会组织的服务往往因人、因事、因时的变化而成为一纸空文。比如说，2002年的《政府采购法》把“服务”定义为“指除货物和工程以外的其他政府采购对象”，但在细化的“政府采购品目分类表”中，印刷出版、咨询、信息服务、维修、保险、租赁、交通车辆维护、会议、培训、物业十大类服务项目都是针对行政部门的后勤服务，而教育、公共卫生、社会福利等公共服务并未纳入其中。建议当地政府应当采取以下措施：

第一，法制建设应先行尽快立法，最低限度也应建立相应的政府购买服务机制，改善现行不稳定的资助方式，对通过市场化机制能够解决的目前由政府承担的公共服务、事务性事项，采取购买服务、项目管理、公开招标、财政补贴等方式，以契约为基础履行各自的权利与义务。出台政府委托其服务的具体实施细则，包括设计委托、评估、认证、问责等程序的相关规定，确立委托服务项目和标准、专业评估机构、公益认证部门、公示和公告媒体、问责与责任追究的执法机关，以引导和促进社会组织融入公共服务体系。

第二，政府购买社会组织服务的领域应适当拓宽，例如文教卫生、科学技术、社会管理等很多领域的相关实践；南京市需要进一步研究具体工作的领域，诸如政府管不过来也管不好，应该由社会组织参与并提供服务，比如制定中长期科技发展规划、科技成果的评估与推广、科技人才的职称评定、科技人才的发展规划等大量的工作都可以委托科技社会团体来承担，政府购买科技社会团体提供的服务。

第三，增加政府购买社会组织提供服务的资金总量，与党中央国务院提出的建立社会管理创新体制相适应的社会组织多元化服务体系。

第四，健全评估体系，结合南京市的实际，着重建立社会组织提供公共服务的评估体系，加快培育由专家学者组成的专业化评估机构，推动社会组织参与政府购买公共服务的规范化、制度化和常规化。

附件5：

利用评估机制提升全国性学会承接政府购买服务能力

学会是国家创新体系的重要组成部分，是推动社会管理体制创新的重要社会力量。在新的历史时期，以科学发展观为指导，积极促进学会的创新发展，对于推动我国科技、经济和社会的健康发展具有重要意义。近年来，各级科协及所属团体创新发展的意识和动力不断增强，围绕党和国家工作大局，积极探索适应社会主义市场经济体制和科技社团发展规律的学会发展模式，以改革求生存，以创新促发展。

中国科协对学会创新发展工作高度重视。近5年来，中国科协在总结多年学会工作经验基础上，进一步明确思路，加强宏观指导，中国科协印发的《关于加强学会工作的若干意见》和中国科协联合民政部印发的《关于推进科技类学术团体创新发展试点工作的通知》等文件，按照“有限目标、重点突破、分类指导、面向未来”的思路，建立了新一轮学会创新发展试点体系，将会员管理服务体系建设、办事机构队伍职业化和组织体制改革、承接社会化服务职能等作为改革创新重点突破口，在先行先试和总结经验的基础上，联合民政部于2009年启动了学会创新发展推广工程，加强示范项目的引导带动。经过几年的努力，一批学会在创新发展工作中取得了积极成效，积累了有益经验，引领推动学会不断在创新中发展。

在《关于申报2009年度中国科协学会创新发展推广工程项目的通知》(科协学发[2009]29号)文件精神的指导下，中国科协学会学术部选择部分全国学会，实施了“全国学会创新发展示范项目，以适应新的历史时期对学会工作的要求，进一步推进学会创新体制机制，增强服务功能，培育发展能力，促进国家创新体系建设和社会管理体制创新做出贡献”。

中国科协学会学术部于2011年7月15日在北京召开了全国学会创新发展示范项目第二次中期检查会议，共检查评估9家学会，分别是中国造船工程学会、中华中医药学会、中国农学会、中国纺织工程学会、中国流行色协会、中国电子学会、中国化学会、中国力学会、中国心理学会。

继2010年7月进行中期检查后，各参加考评学会根据其项目考核指标开展了相关活动，此次检查评估结果至关重要，关系到各学会如何在项目最后一年顺利完成项目规定的各项任务，充分总结经验，形成可借鉴、可操作的公共产品，对中国科协下一步深入拓展和推广延伸全国学会参与政府购买社会组织公共服务，承接政府事务。

自项目试点工作开展以来，中国科协学会学术部的领导对学会创新发展示范工作非常重视，项目开展前认真调查研究，并亲临相关学会，悉心指导。经过与各试点单位共同努力，示范项目工作成绩突出、成果明显，出现了很多新思路、新举措，创新亮点频现。主要表现在以下三个方面：

1.领导重视示范项目和组织，保证项目顺利进行。示范项目的各学会领导层高度重视对示范项目工作的领导、指导和协调，从组织协调上加强承接政府事务，参与政府购买服务的内在能力建设。积极认真学习中国科协、民政部有关文件，落实文件精神，提高认识，统一思想，明确示范项目创新方向和工作思路；学会理事会对项目工作进行专题研究讨论，成立专门的创新发展示范项目领导工作小组，下设工作小组，专家小组。由秘书长或主管副秘书长负责工作小组具体推进。各学会根据实际情况，制定出完成项目实施的总体方案、工作计划、进度、人员安排。做到了领导到位、思想到位、组织到位、条件到位、人员到位。

2.严格按照项目规定的考核指标，积极拓展取得重大突破。在2011年7月中期检查以后，各学会根据有关领导和专家的检查评估意见和相关建议，经认真研究，修订了更为切实可行的项目工作计划，积极认真地进行整改，调整工作计划，为实现项目考核目标奠定了良好基础。从总体情况看，9家学会基本上都已按照改革创新示范项目合同书规定的考核指标，开展项目活动，绝大多数学会取得了良好的成绩，有的学会成功地承接了国家下达的重要科学研究项目，取得了重大突破，各学会均基本完成了承接政府购买社会服务的各项工作任务。

3.取得了良好的成果。此次评估的结果显示，这9家学会在参与政府购买服务的工作均取得了一定的成绩，值得肯定。主要表现如下：

第一，大部分学会加强了自身能力建设。如中国力学会，加强办事机构的能力建设，通过比较规范和公正的、量化的绩效考评，严格执行奖惩制度，推动管理的科学化，形成了办事机构管理体系，并积极加强与国际组织间的互访，提升了机构自身的能力，在此基础上，逐步将参与政府购买社会服务能力建设作为机构能力建设的重要组成部分。

第二，积极开展行业标准化网络服务。如中华中医药学会初步构建了中医行业的标准化网络服务平台，使其成为新的标准制定的依据。受国家中医药管理局委托，通过国标委标准审查部专家审查，并经其审查同意，以学会名义发布相当于行业标准的“指南”，并通过分会权威知名的专家参与、以分会为单位开展学术会议和举办培训班等多形式、多渠道进行宣传推广，证明中华中医药学会的工作得到了政府部门的认可，也拓宽了学会参与政府购买社会服务的途径和渠道。

第三，成立监事会，促进学会健康有序发展。如中国心理学会，根据政府购买社会服务示范项目任务书规定成立了监事会。监事会完全独立于学会的领导层，随时有权查任何事项，如对学会运行所有的经费进行审计，对政府购买社会服务项目进行评估。只要符合科协的要求和学会的章程，监事会提出任何具体的需要监事的内容，学会都应该接受。

第四，积极承接国家重大科研项目，建立学会自己的研究队伍。如中国造船工程学会发挥自身优势，以产、学、研相结合形式联合承担国家科研项目，拓展服务领域。积极增强学会自身研究开发能力，与中国船舶信息中心签订共同设立学会研究中心，逐步创造条件建立起学会自己的研究队伍。

第五，搭建服务平台，创建评估认证体系。如中国流行色协会，建立了多种材料的配色数据库，为国内外企业提供开放的服务平台。同时，在积极向国家实验室认证委员会申请国家色彩检测与认证资质的同时，积极推动筹建色彩中心，建立色彩项目评估与认证体系。

客观地讲，中国科协通过评估机制和评估活动，促进学会在承接政府购买社会服务项目中的能力建设中推动了与政府和社会多方面的交流和合作，是中国特色的政府购买社会服务的一种新探索。

附件6：

青岛市政府向社会组织购买公共服务调研分析报告

【前言】此次青岛实地调研旨在了解青岛市社会组织发展的一般情况以及承接政府采购的政策、程序和做法以及优秀实践案例，组织有关社会组织填写调查问卷，听取青岛市有关社会组织就政府向社会组织购买公共服务的建议和意见。通过举办专题交流会和深度访谈，总结、提炼得出青岛市社会组织相关发展情况。

近年来，青岛市的社会组织建设和管理工作取得了一定的发展，尤其是2008年，民政部将青岛市列为全国“城乡基层社会组织改革发展观察点”后，青岛市以此为契机，积极创新、大胆实践，社会组织在服务社会方面发挥了重要作用。

青岛市社会组织的发展体现了以下八大特点：

第一，随着青岛市社会组织外部环境的改善，社会组织建设取得了很大发展。社会组织在经济、文化、社会、教育、科技等领域发挥着一定的作用，某种程度上成为沟通党和政府与人民群众的桥梁和纽带，成为青岛市经济社会发展中一支不容忽视的力量。充分落实民政部《社会团体登记管理条例》等法律和政策法规，为社会力量参与政府购买社会组织公共服务奠定了重要基础。青岛市是全国较早提出并实施社区社会组织“备案制”的城市之一。在社区社会组织管理方面，进一步完善了“统一登记(备案)、双重审查管理、三级指导监督”的一体化管理体系，提高了管理效能。在准入领域上大胆突破原有的政策限制，对一些有别于传统型的社区社会组织给予积极扶持，催生了“新市民家园”、“永安民建消防队”等一批现代服务型的社区社会组织。

第二，社会组织管理体制机制不断创新。逐步健全和完善登记管理制度，社会组织登记管理机关自身建设也得到加强。社会组织依法监管不断改进，年度检查、财务审计、信息公开和社会评估等规范措施稳步推进，行政管理、社会监督和社会组织自律的管理格局初步形成。

第三，建立社会组织发展专项基金，促进和培育社会组织健康发展。2010年，青岛市民间组织管理局通过以奖代补、公益创投等方式，扶持社会组织发展，并取得了不错的成绩，得到了广大社会组织和群众的认可。拟计划2011年将福彩金公益扩大到600万。

第四，社会组织自身建设不断加强。社会组织的法人治理机制的建立以及领导班子建设日渐加强，从业人员年龄知识结构不断优化，逐步涌现出一批制约机制健全、管理运行科学、社会公信力和影响力高的社会组织。

第五，社会组织成为社区公共服务的补充力量。尤其是社会组织在满足人民群众公共服务需求、解决民生问题方面发挥了独特的作用。市南区的“新市民之家”以“帮助新市民熟悉城市生活，融入城市生活，享受城市生活”为服务宗旨，为农民工提供法律咨询和法律维权、文化教育、职业咨询与培训等各类服务，两年来受惠者达到8万多人次。四方区在社区中倡导成立了以“相识相助、邻里同乐”为主题的“好邻居同乐会”。全区已组建起19个好邻居同乐会，为2万多名社区居民搭建起了邻里相识、相知的互助平台。崂山区在城市社区建立“代理型”社会服务中心7家，较好地解决了居委会负担过重、社区服务不到位的问题。另外，该区在4个村改居社区建立公共事务管理协会，形成了“社区居委会+公共事务管理协会+股份制有限公司”的新型社区建设模式，进一步理顺了社区各类组织关系，提高了社区管理服务效能。市北区辽宁路登北社区居委会成立了“社区服务联合会”，创新建立了“2+X”社区服务机制，实现了政府管理与群众自治有效衔接和良性互动。

第六，组织居民参与，实现共建共享。市北区4951栋居民楼成立了1911个“一长八员”楼院协管会，构建了以楼院为单元的社区组织服务新体系，涌现了“社区帮您办”、“有事大家办”、“天天亲情日”、“社区儿童家园”等一批社会组织服务品牌；四方区以“相识相助，邻里同乐”为主题的19个“好邻居同乐会”，为社区居民搭建起邻里相识、相知的互助平台，其中南山社区居民参与率达70%以上。

第七，化解社会矛盾，促进社会稳定。李沧区馨苑社区协调理事会以协调为抓手，使社区各类组织携手合作，资源共享，社区环境优美，管理有序，文化活动丰富多彩；市南区湛山街道在10个社区分别建立了“社区议事园”，把议事权交给群众，知情权亮给群众，监督权赋予群众，激发了居民参政议政的热情。一年来，“社区议事园”汇集居民提出的有关服务性的合理化建议100多条上报政府部门，件件得以落实。突出特色，大胆探索，努力打造各具特色的发展模式。市南区围绕“康乐性、生态型、文明型、和谐型”社区建设目标，建立了“小陈热线”等十余个“现代服务型”社会组织；市北区以家政服务项目为抓手，在社区普遍建立了“为民服务代理站”等“便民型”的社会组织；四方区通过建立同乐会，养老互助点，调动了居民参与热情，扩大了居民参与范围，促进了“参与型”服务组织的建设；黄岛区在社区配套建立“六加一”社区社会服务模式，实现了社区服务的全覆盖，促进了城郊社区社会组织的统筹发展。

第八，满足社会需求，提供公共服务。市南区八大湖和谐社区促进会依托驻区单位，组件了14个服务社和12支队伍，共为群众办实事4000多件，为失业人员送岗位700多人(次)，结对帮扶独居老人60人，很好的方便了居民群众；“新市民之家”针对在青岛打工的新市民，开展政策咨询、职业咨询等服务174场次，受惠人数84300多人次。中央电视台、人民日报、新华社等多家媒体先后对其多次报道。民生服务满足需求，积极开展多样化服务。“市南区你我青少年健康服务中心”对全区上万名青少年开展生殖健康教育，成为岛城青少年的健康家园；流亭街道投入近百万元，建立全省第一家面向外来务工人员子女入托的“爱心幼儿园”，解决了外来务工人员的后顾之忧；胶州李哥庄永安民建消防队是全省第一个社会力量举办的民建小芳队伍，使农村乡镇消防工作得到了加强。

外部政策环境的改善，社会组织能力建设的提升，为社会组织承接政府向社会组织购买公共服务奠定了重要基础。以青岛市的养老服务为例，社会组织参与政府购买服务过程中效果明显，被社会广泛认可。

2010年2月，青岛市人民政府出台了《青岛市关于加快养老服务业发展的意见》，通过购买养老服务和对各类养老机构给予运营补助的方式，逐步完善以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的养老服务体系，不断提高养老服务整体水平。

自2010年起，青岛市政府出资为市内四区居家养老的困难老年人购买养老服务。由市、区财政出资对市内四区60岁及以上城镇“三无”(无经济来源、无劳动能力、无依靠)老人、低保和低保边缘家庭中的老年人及城镇“三老”(老烈属、老伤残军人、老复员军人)优抚对象(以下简称困难老年人)给予政府购买服务。其标准是为生活半自理的困难老年人购买服务每人每月不少于45个小时，为生活不能自理的困难老年人购买服务每人每月不少于60个小时。同时，对市内四区入住养老机构的困难老年人给予补助。对生活半自理的困难老年人每人每月补助不低于500元，对生活不能自理的困难老年人每人每月补助不低于700元。

青岛市市南区通过政府购买服务推出了全国独有的六送养老服务模式，这六送服务包含有送奶、送报、送家政、送午餐、送保险和送爱心。现已有6000多位老人享受此类服务，并对全区的养老互助点、星光老年之家、老年娱乐室、日间照料中心、养老服务机构以及健身路径等老年服务设施进行管理维护和运行水电费的补贴发放工作。并对享受政府购买服务的老人通过日常的入户走访、电话回访等形式，及时了解服务企业及社区对老人的服务情况，同时也为其建立了完善的电子档案及时进行更新，让真正需要帮助的老年人能够得到舒心、便捷、安全的养老服务，使其安度晚年。

青岛市还将着力发展社区养老服务，加快社区养老服务用房和配套设施建设力度。对市内四区新改扩建的“社区日间照料中心”和“社区老年人娱乐室”验收达标后，青岛市财政将按照规模分别给予3万元、7万元、20万元的一次性财政补助。对青岛市内四区中的社区养老服务场所，年正常开放260天以上的，青岛市财政给予运营补助。在社区独居老年人家中设立“社区养老互助点”，每处每月补助100元。

青岛市政府积极倡导和鼓励社会力量参与开办各种类型的养老服务机构，对政府、社会力量投资建设养老服务机构均给予开办补助。2012年前，由青岛市各区县政府或社会力量通过投资新建或利用现有资源改建等方式，建设500张床位的养老服务机构，每处规模不低于200张床位，用于保障本辖区内低收入及困难老年人的养老服务需求，推进养老服务社会化。青岛市财政按照以奖代补方式给予每张床位5000元－12000元不等的一次性补助。除了财政补助外，还将对民办养老服务机构给予税费优惠待遇，促进民办养老服务机构的发展。

按照青岛市统一部署，到2012年，青岛市将实现城乡新增机构养老床位1.2万张，床位总数3.3万张，千名老人拥有养老床位23张；享受青岛市政府购买居家养老服务的困难老年人1万人；青岛市内四区社区普遍建有“社区日间照料中心”或“社区老年人娱乐室”，在自愿独居的老年人家中设立“社区养老互助点”4000个；三区五市镇(街道)普遍建有老年人服务中心，90%农村社区拥有老年人活动场所。

在社会组织建设和发挥作用等方面青岛市政府进行了很多尝试，取得了一些进展。在取得成绩的同时，青岛市社会组织的发展也面临着不少困难。青岛市社会组织发展还不够成熟，还存在许多制约社会组织进一步发挥作用的各种因素。具体如下：

第一，对社会组织的地位作用认识不够到位。青岛市一些地方和部门在理解社会组织的地位、作用问题上存在认识上的偏差，对社会组织的发展规律认识不足，对新形势下社会组织发展的意义、发展趋势以及功能作用认识不到位。

第二，管理体制不够健全。国家目前对社会组织实行登记管理部门和业务主管单位双重负责的体制设计，这种设计造成社会组织进入社会的门槛过高，使许多具有“合理性”的组织无法取得“合法性”外衣而游离在制度保护之外；监管方面，存在政府和社会监督力量薄弱等问题。

第三，社会组织内部规范不够健全。有的社会组织规章制度不完善，专职人员过少，财力不足，其目标和宗旨难以有效实现；有的社会组织无论从章程的制定、人事权、日常决策权，还是内部运行机制、激励机制、监督机制等方面，都带有明显的行政化倾向。

第四，社会组织队伍素质有待提高。目前，青岛大量的社会组织从政府部门中脱胎出来，其机构、人员、设施等大都来源于政府，主要领导大多由政府部门的领导或政府机关改革分流出来的官员担任，形成与政府部门千丝万缕的联系，导致对政府的依赖性较强，自治程度较低；有的社会组织工作人员素质不高，有的未经过专业训练，具备公共管理知识、具有宏观协调能力的高素质专业人员短缺。

第五，社会组织人员待遇过低。调研发现，社会组织招人难是普遍问题，而要想招聘到专业的人才更是难上加难。最根本的原因就是待遇水平过低。所谓的感情留人、事业留人，在残酷的生存环境面前苍白无力。而专业能力差的社会组织又难以可持续发展，社会组织工作人员流血、流汗又流泪。

根据调查、分析，以及与社会组织座谈，与政府有关管理部门的交流和对话，对青岛市社会组织参与政府购买社会服务提出以下具体建议：

第一，政府和社会需要提高思想认识。目前社会组织的社会认知度不高，重视程度不够，没有被纳入社会建设的总体布局进行研究，制约和影响了社会组织的发展。鉴于这种情况，建议各种媒体广泛宣传，使社会组织得到更广泛的了解和认识。

第二，政府健全政策支持体系。为更好地发挥社会组织作用，使其更好地服务社会，服务民生，应当在税收减免、财政预算、福利金资助等方面大力发展。凡是公益性的社会组织在开展公益性服务过程中，应当减免税收；把扶持社会组织发展纳入财政预算，并逐年提高；更要把福彩公益金的大部分用于购买公益性的项目。同时，政府需要加强对社会组织的培育发展。社会组织的健康发展，需要取得政府、企业和社会的协同支持参与。目前，在协同政府机制、市场机制和社会机制的作用方面还出于起步阶段。各级政府重视，支持以及政策上的优惠要落实到实处。

第三，加强社会组织自身内部治理。如社会组织的法人治理机制的建立，领导班子建设逐步加强，从业人员年龄知识结构要不断优化，运行科学管理、为提高社会公信力和影响力做好内部完善。

第四，服务质量有待提升。社会组织发展质量和服务水平较低，传统型的多，现代服务型少，与群众需求对接相对困难，并有较大差距。这就需要社会组织认清自身特点，有针对性地调整不足，并学习先进经验，切实提高服务质量。

第五，提高社会组织员工待遇，加强自身专业能力建设。有很多社会组织自身的专业很多年无明显进步，组织内具有专业素质的高水平的员工较少，甚至没有。想提高专业服务更是纸上谈兵。待遇低导致高端素质的人才不愿意到社会组织工作。口号喊的再想，志向再高再远，也需要一定的媒介承载，这就需要社会组织大力提高员工待遇，员工也要生活，也有追求幸福生活的权利和想法。做社会组织的工作人员不能像苦行僧一样，他们需要与政府、企业等部门的工作人员一样，享受正常的社会生活。

附件7：

科技类学术团体参与政府购买公共服务的探索

———以上海市科技类学术团体

(以下简称学会)为例

一、序言

在2011年5月30日至6月2日，李杰、王世才、薛明赴上海进行实地调研。调研主要以调查问卷、小型研讨会和深度访谈的形式，了解上海市科技类学术团体参与政府购买公共服务具体情况，汲取实践经验，为《政府购买社会组织公共服务情况调查与政策建议》提供第一手研究素材。在上海市科协学会学术部的大力支持下，于5月31日召开了科技类学术团体小型研讨会，参加研讨的代表分别来自34家科技类学术团体领导。研讨会开得热烈而成功，参会代表积极发言，各自阐述了机构在提供公共服务方面的实践经验和典型案例。同时，提出了在参与政府购买公共服务方面存在的问题和相关政策建议。随后，调研组走访了上海市闸北区工程师协会和上海防灾安全策略研究中心等机构，就科技类社团参与政府购买公共服务等相关事宜双方做了进一步的沟通和交流。

二、科技类学术团体发展现状

“十一五”时期是科协事业快速发展的五年。五年来，在党中央、国务院的正确领导下，中国科协高举中国特色社会主义伟大旗帜，深入贯彻落实科学发展观，按照胡锦涛总书记12.15重要讲话要求，根据中国科协“七大”的总体部署，坚持“三服务一加强”的工作定位，着力营造科协事业发展的良好环境，搭建重要平台。科技类学术团体是科技工作者的群众组织，是国家创新体系的重要组成部分，也是我国社会组织中的重要力量。

上海市科协主管的科技类社团共有180家，其中软科学类15家、基础科学类16家、生命科学类19家、信息科学类19家、机电类17家、材料能源类16家、城市科学类20家、轻纺类12家、医药类20家、农业科学类12家、工作者类14家。

上海市科协以科学发展观为指导，围绕“三服务一加强”的工作定位，进一步夯实组织基础，创新工作机制，为推动上海实现“五个确保”发挥了积极作用的同时积极推进学会的改革创新。学会的改革创新坚持以会员为本为立足点，以学术建设为基础，以加强自身能力建设和提高服务能力为主要途径，在会员管理服务、办事机构队伍建设、组织体制改革等方面取得了不同程度的效果，一批内部管理规范、学术质量优良、服务效应明显、发展能力强劲、社会信誉良好的示范性学会应运而生，引领并推动着学会向自主、自立、自强、自律方向发展。

三、科技类学术团体提供公共服务优势

1.政策环境分析

党的十七大明确提出，提高自主创新能力、建设创新型国家是国家发展战略的核心，是提高综合国力的关键。但应清醒地看到，长期以来，困扰我国科技工作的重大问题是科技与经济结合不紧、产学研相脱节、科研诚信和学术建设滞后、创新性人才缺乏等。“十一五”期间我国不断加快国家创新体系建设，其根本任务就是要促进科技知识的生产者、传播者、使用者以及政府机构间的相互作用，并在此基础上形成科学技术在整个社会范围内循环流转和应用的良性机制。

随着我国经济的发展和经济全球化趋势的加剧，中国的社会发展也会呈现出更加复杂的趋势，在某些发达地区，社会将由“工业化社会”进入“后工业化社会”，整个社会更加碎片化，之间的关系将更加复杂，对当前的政府管理模式提出了极大的挑战，对政府的管理能力提出了极高的要求。政府为更好地解决这些问题，必须要集中所有的精力，全力以赴才可以，这就要求政府必须要时刻了解自己的核心任务和目标，对于那些政府核心任务之外的管理职能可以统统交由社会来负责。另一方面，随着市场经济的发展、人民民主意识的觉醒，在解决了私人的需求后，越来越多的人更加关注社会公共空间，将会有更多的人和组织参与到社会公共管理中来，自己管理、自己服务，这样当政府职能发生转移时，这些“民治、民享、民有”的组织就可以填补政府管理的空缺，因此政府购买社会组织公共服务是社会发展的大趋势，在此背景下，也为科技类学术团体更好地为社会提供公共服务提供了优势。

2.科技类学术团体的优势分析

科技类学术团体由各种科技工作者组成，通过其内部组织，聚集了一大批专家、学者，尤其是在自然科学、工程技术方面有突出贡献的学科带头人，与其他社会组织相比，具有无可比拟的跨行业、跨部门和多学科人才荟萃的优势。这些优势决定了其能在复杂的社会环境下有强大的专业能力，为经济建设和社会建设服务。例如可以在职称评定、科技奖励管理方面发挥巨大作用。除此之外，科技类学术团体还具有科学技术的权威性。科技类学术团体，尤其是自然科技类学术团体，通常集合了本学科最优秀的专家、学者。这些精英分子掌握了大量专业基础知识和科技发展的前沿信息，代表了本学科发展的最高水平。这些专家群作出的评价结论、提出的咨询建议、提供的科技服务，其正确性可以得到较好的保证，具有科学技术的权威性。科技类学术社团承接公共服务，如决策咨询、技术标准、安全标准、职业资格认定以及科研项目。有利于提高政府行政效率，降低行政成本，实现行政体制改革。同时，利于调动社会各界积极性，体现社会公正、公平，实现社会和谐。

四、科技类学术团体提供公共服务内容

通过对所收集的研究素材整理归类、认真分析，归纳出科技类学术团体提供公共服务内容有如下四个方面。

第一，建言献策、决策咨询、课题研究。如上海市生物物理学会在上海市科协的资助下，完成了核化生(核武器、化学武器和生物武器)突发事件的应对策略研究，为上海市成功举办APEK会议、奥运分会场和世博会等重大会议安全保障提供服务。上海市化学化工学会为上海市政府提供政策咨询主要体现在：2009年煤化工方面的发展策略、2010年化工行业节能减排新技术发展报告以及2011年上海市化工重点行业污染排放防范对策；2009年与上海市工业经济联合会合作承接了上海市经信委公开招标的关于“十二五”规划项目《上海石油化工产业发展的思路、目标对策研究》以及编写、出版《节能减排活动－化学化工篇》科技丛书。上海市交通工程学会在上海市科协资助下进行2030年上海城市交通发展战略研究，在上海市交通港口局的资助下研究智慧城市，智能交通。

第二，职能培训、人才评价、职称评审。如上海市纺织工程学会抓住人力资源社会保障部启动的“653”工程，争取为纺织工程技术人员培训，拿到证书方可参加工程师资格评审。上海市预防医学会承接上海市公共卫生技能、护理人员公共服务和实验生物安全培训等。上海市通信学会经工信部批复成立了上海市通信高级职称评定委员会，在上海市邮电管理局的支持下承接过高级工程师评定工作。研究资料显示，上海市科技类学术团体在2010年举办各种培训班1186次，参加培训人数达104371人次。

第三，学科发展、行业标准、科技评价。上海市航空学会在市科委、经委、科工办等支持下，对上海航空产业发展规划和航空产业互相转换等进行研究，受上海市发改委委托对上海电气集团发展航空助力项目进行科技评审。表5是2010年上海市科协学科、产业(行业)技术与社会事业发展研究资助项目情况。

表5　上海市科协研究资助项目情况

续表

第四，技术咨询、技术开发、技术服务。上海市科协组织科技工作者深入企业开展科技创新服务，推动科技类学术团体的科技工作者带着更多的智力资源深入企业、深入生产一线，开展技术咨询、诊断、服务和攻关，加快科技类学术团体技术和成果向企业转移，促进企业提出技术需求、专家提供技术服务的良性互动。上海市消防协会是一家学术性和行业性兼容的消防科技类社团，配合消防行政部门开展一些消防安全工作的培训、提供一些消防技术服务解决一些消防技术难题，比如为南浦大桥建设节约8000多万元，南浦大桥在设计方面是钢结构的，并设计需要防火涂料，经上海市消防协会组织专家进行危险物测量、组织召开专家研讨论证会，结果证明不必用防火涂料，一次性为项目节约8000多万元。

五、科技类学术团体提供公共服务的两大发现

第一，上海市科协系统的社团承接政府的部分职能，参与政府交办的社会事务。上海市闸北工程师协会是一个区级协会，有专职工作人员4名，团体会员30个，以铁路系统企业为主，个人会员100多，聚集了闸北区主要的科技类高级工程技术人才。闸北区科委仅以每年18万元和免费提供两间办公场地的经费支持，将《闸北科技》编辑和出版工作委托给上海市闸北工程师协会承办。《闸北科技》是区域性期刊，在企业和社区免费发放。上海市闸北工程师协会利用其人才优势和专业优势把《闸北科技》办的有声有色，为政府、企业和科技人员搭建科技政策、技术创新和经验交流的信息平台。在此合作基础上，闸北区科委又将《闸北科技发展报告》编辑出版委托给上海市闸北工程师协会承办。随后，将部分科技论坛和信息交流等各种会议委托其承办。不仅完成了用有限经费办理政府部门办不了、办不好的事情，同时也培育了社会组织的发展。

第二，上海市科协系统的社团在参与政府购买社会服务中“缺失程序”。从上述案例和收集研究资料来看，由于科技类学术团体的专业性和特殊性，参与政府购买公共服务一般采用政府委托方式和独立关系非竞争性模式，购买流程在某种程度上出现“缺失程序”的情况。从形式上看，政府购买科技类学术团体供给服务存在这样那样的问题，流程有待改进和完善。但从实际效果来看，改变了“公共服务职能应该由政府统包统揽”的旧观念，有利于推动政府职能转移。将政府部门办不了和办不好的技术含量高、专业性强的公共职能转移给科技类学术团体来承担，不仅节约了大量行政管理成本，同时公共服务的质量有极大的提高。

六、存在问题和改进建议

我们的调查发现，上海市科协系统社团参与政府购买公共服务实现了公共服务供给主体的多元化、推进了政府职能转移，培育了社会组织的发展，促进了公民社会建设，但也暴露出购买过程不规范、监督缺乏和责任流于形式等种种问题。总结上海市科协系统的科技类学术团体参与政府购买公共服务在探索中存在的问题，主要表现在如下五个缺乏上：(1)缺乏法律法规或规范性文件做支撑；(2)缺乏制度性建设，随意性强；(3)公共服务供给主体缺乏竞争力和公信力；(4)缺乏购买流程制度化和规范化；(5)缺乏监督和评估机制。

目前我国公共服务市场发育不成熟，尤其是社会组织发育明显落后于公共服务的增长需求，具有一定规模正规的社会组织，但数量少，而且相对依赖于政府，公共服务能力也非常弱，更缺乏参与服务提供的实践经验。在这种情况下，政府购买公共服务的发展必须与相应的配套措施共同推进，循序渐进地进行。对此，我们分别从政府部门和科技类学术团体提出改进建议。

1.针对政府部门改进建议

第一，制定政府购买公共服务的法律法规或规范性文件，建议将政府购买公共服务纳入《政府采购法》的范畴，实现有法可依。

第二，制定培育科技类学术团体发展政策和税收优惠政策，促进科技类学术团体的健康有序发展。

第三，加大政府职能转移力度的同时，增加职能转移的种类，积极推动行政体制改革深入，将政府干不了和干不好的公共职能转移给社会组织承接，提高服务质量，形成制度化，不能因人而异。

第四，根据我国目前社会发展现状和实践需求，结合国际经验，制定一套公开、公平、透明、有序和规范的政府购买公共服务的流程，建立第三方监督和评估机制。

2.针对科技类学术团体改进建议

第一，完善内部治理结构和建立健全各种规章制度，探索办事机构的规范化建设和工作人员职业化建设。

第二，加大自身能力建设，提高社会的公信力，发挥人才荟萃、学科齐全的优势，证明自身有能力也有实力为社会提供政府部门难以提供的科技含量高、专业性强的公共服务。

第三，增强自我管理、自我发展意识，发挥主观能动性和人才优势，寻找和创造机会，为我国的政治建设和经济建设贡献力量。

附件8：

政府购买社会组织公共服务指南建议提纲

一、政府购买社会组织公共服务的基本定义

政府购买社会组织公共服务就是指国家各级政府为从事日常的政务活动或为了满足公共服务的目的，利用国家财政性资金和政府向社会组织公共服务的行为。政府购买社会组织公共服务不仅是指具体的购买社会组织公共服务过程，而且是购买社会组织公共服务政策、购买社会组织公共服务程序、购买社会组织公共服务过程及购买社会组织公共服务管理的总称，是一种对购买社会组织公共服务管理的制度。

从发展趋势看，完善、合理的政府购买社会组织公共服务对社会资源的有效利用以及提高财政资金的利用效果起到很大的作用，因而是财政支出管理的一个重要环节。

具体实践的政府购买社会组织公共服务制度是在长期的政府购买社会组织公共服务实践中形成的对政府购买社会组织公共服务行为进行管理的一系列法律和惯例的总称。具体来说，政府购买社会组织公共服务制度包括以下内容：(1)政府购买社会组织公共服务政策，包括购买社会组织公共服务的目标和原则；(2)政府购买社会组织公共服务的方式和程序；(3)政府购买社会组织公共服务的组织管理。

二、政府购买社会组织公共服务的六大特征

1.购买社会组织公共服务主体的特定性和公共职能。在中国政府购买社会组织公共服务的主体是指行使有关国家权力或从事某种公共职能的国家机关、事业单位和社会团体。按照世界贸易组织(以下简称WTO)的政府购买社会组织公共服务协议规定，政府购买社会组织公共服务的主体是“由直接或基本上受政府控制的实体或其他由政府指定的实体”，不仅包括政府机构本身，而且包括其他实体，如政府代理机构；不仅包括国家中央一级的政府实体，还包括地方政府购买社会组织公共服务实体。各缔约方在加入《政府购买社会组织公共服务协议》时应提供一份购买社会组织公共服务实体清单，列入《政府购买社会组织公共服务协议》附件。只有被列入清单的购买社会组织公共服务实体才受《政府购买社会组织公共服务协议》的约束。因此无论是中国，还是《政府购买社会组织公共服务协议》的缔约方，政府购买社会组织公共服务的主体都是特定的，并显示其公共职能。

2.资金来源的公共性即纳税人的资金。政府购买社会组织公共服务所使用的资金都为财政性资金，资金的来源是纳税人的税收或政府公共服务收费。

3.购买社会组织公共服务活动的单向性，不是市场行为。政府购买社会组织公共服务不同于商业性购买社会组织公共服务，不是为卖而买，而是通过买为政府部门向社会提供公共利益。

4.购买社会组织公共服务对象的广泛参与性。政府购买社会组织公共服务的对象包罗万象，包括促进教育、文化、科学、卫生、环保以及社会福利、社会救助等公共服务。

5.购买社会组织公共服务过程的规范性和程度要求。政府购买社会组织公共服务不是简单地一手交钱，一手交货，而是要按照有关政府购买社会组织公共服务的法律、法规，根据不同的购买社会组织公共服务规模、购买社会组织公共服务对象及购买社会组织公共服务时间要求等，采用法定的购买社会组织公共服务方式和程序组织购买社会组织公共服务，使每项购买社会组织公共服务活动都要规范运作，体现公开、竞争的原则，接受社会监督。

6.购买社会组织公共服务结果的政策性和公共行为。政府购买社会组织公共服务必须遵循国家政策的要求，如节约支出。

三、政府购买社会组织公共服务的目标

政府购买社会组织公共服务的目标主要有：

1.基本的经济目标。无论是公共部门的购买社会组织公共服务抑或是私营部门的购买社会组织公共服务，“物有所值(Value for money)”均是其基本的目标，即首要的原则就是在适当的时间，以适当的价格，从适当的来源，买到适当质量的适当物品。几乎毫无例外，公共机构赞成以竞争投标的方式来达到这一目标。

2.明确的效益目标，实现财政效益最大化。提高效益的一个重要方面是通过授权和购买社会组织公共服务程序的权力下放来实现。

3.运作中的非歧视目标。非歧视目标与竞争投标程序原则相关，且建立真正中立的技术规格具有不可低估的意义。

4.程序和管理的透明目标。透明概念要求全部的购买社会组织公共服务程序按照良好设计与公开的规则和程序来完成。

5.主体的责任意识。政府购买社会组织公共服务的工作人员在履行职责的整个过程中，对自己的职务行为负责任。

6.促进社会各利益相关者的互动而形成和谐社会发展目标。

7.其他政策衡量和可评估目标，如许多政府利用政府购买社会组织公共服务来强化特定的社会目标，不仅有政策的衡量目标，而且需要建立可评估的具体目标。例如鼓励企业招聘残疾人，改善劳动条件。上述诸多目标有时是一致的，有时可能存在冲突，所以如何在上述诸目标中实现平衡，是政府购买社会组织公共服务的重要课题。

四、政府购买社会组织公共服务的组织形式

国际上，政府购买社会组织公共服务通常有三种模式：第一，集中购买社会组织公共服务模式，即由一个专门的政府购买社会组织公共服务机构负责本级政府的全部购买社会组织公共服务任务；第二，分散购买社会组织公共服务模式，即由各支出购买社会组织公共服务单位自行购买社会组织公共服务；第三，半集中、半分散购买社会组织公共服务模式，即由专门的政府购买社会组织公共服务机构负责部分项目的购买社会组织公共服务，而其他的则由各单位自行购买社会组织公共服务。

中国的政府购买社会组织公共服务中集中购买社会组织公共服务所占的比重而不是很明显，列入集中购买社会组织公共服务目录和达到一定购买社会组织公共服务金额以上的项目必须进行集中购买社会组织公共服务。

五、政府购买社会组织公共服务的基本原则

1.运作过程中公开透明原则。政府购买社会组织公共服务的资金来源于纳税人上缴的收入，只有坚持公开透明，才能为供应商参加政府购买社会组织公共服务提供公平竞争的环境，才能为公众对政府购买社会组织公共服务资金的使用情况进行有效的监督创造条件。公开透明要求政府购买社会组织公共服务的各类信息必须公开，凡是涉及购买社会组织公共服务的法规、规章、政策、方式、程序、购买社会组织公共服务标准、开标活动、中标或成交结果、投诉和司法处理决定等，都要向社会公众或相关供应商公开，绝对不允许搞暗箱操作和幕后交易。

2.坚持公平竞争原则。在购买社会组织公共服务方式上公开招标为政府购买社会组织公共服务的主要方式，同时，在竞争性谈判购买社会组织公共服务和询价购买社会组织公共服务方式中引入竞争机制，规定参加谈判或被询价的供应商不得少于3家，严格禁止阻挠和限制供应商自由进入地区、行业政府购买社会组织公共服务市场和排斥供应商参与竞争的行为等。

3.公正合理原则。政府购买社会组织公共服务法规定，购买社会组织公共服务人不得对供应商实行差别待遇和歧视待遇；任何单位和个人不得要求购买社会组织公共服务人向指定的供应商购买社会组织公共服务；邀请招标是通过随机方式选择3家以上符合条件的供应商向其发出邀请；严格按照购买社会组织公共服务标准和购买社会组织公共服务程序确定中标、成交供应商；对竞争性谈判购买社会组织公共服务的谈判小组、询价购买社会组织公共服务的询价小组人员组成、人数等提出了要求；赋予供应商质疑、投诉、行政诉讼的权力，并在总则中规定了政府购买社会组织公共服务活动中利害关系人的回避制度。

4.强调诚信原则。要求政府购买社会组织公共服务当事人在政府购买社会组织公共服务活动中，本着诚实、守信的态度履行各自的权利和义务，讲究信誉，兑现承诺，不得散布虚假信息，不得有欺骗、串通、隐瞒等行为，不得伪造、变造、隐匿、销毁需要依法保存的购买社会组织公共服务文件，不得规避法律法规。

六、政府购买社会组织公共服务的主要方式

根据购买社会组织公共服务金额和购买社会组织公共服务对象的不同，各级政府购买社会组织公共服务可以采取以下五种主要方式：

1.公开招标购买社会组织公共服务。就是通过公开招标的方式，邀请所有潜在的投标商参加投标，购买社会组织公共服务机构根据一定的标准和条件，从所有的投标者中评选出中标者，并与之签订购买社会组织公共服务合同的购买社会组织公共服务方式。这是政府购买社会组织公共服务中最主要的也是最常用的一种购买社会组织公共服务方式。

2.两阶段招标购买社会组织公共服务。该方式就是将购买社会组织公共服务活动分为两个阶段：第一，购买社会组织公共服务机构就购买社会组织公共服务事项广泛征求建议，并同投标商进行谈判以确定拟购买社会组织公共服务；第二，购买社会组织公共服务机构依据第一阶段所确定的技术规范进行正常的公开招标程序。

3.选择性招标购买社会组织公共服务。就是购买社会组织公共服务机构有选择地邀请有限数目的投标商进行竞争性招标，从被邀请的投标商中确定中标者，并与之签订购买社会组织公共服务合同。

4.寻价购买社会组织公共服务。这种方式是通过市场寻价的方式，对几个供货商的报价进行比较分析，以此确定需购买社会组织公共服务商品的供货单位。

5.单一来源购买社会组织公共服务。这种方式是指购买社会组织公共服务机构在适当的条件下向单一的供货商、承包商或服务提供者进行购买社会组织公共服务的方式。

七、招标投标程序

国际经验表明，各项购买社会组织公共服务无论采取什么方式，也不论涉及多大金额，都要按规定的步骤进行。一个项目的完整购买社会组织公共服务程序包括以下十个步骤：第一，确定购买社会组织公共服务需求，了解其需求的基本情况；第二，预测购买社会组织公共服务风险，分析和预测将会产生的主要风险；第三，选择购买社会组织公共服务方式，根据社会组织需求和资金规模和项目特点确定服务方式；第四，资格审查，明确参与政府购买公共服务机构的基本要求，例如机构登记、业绩和管理情况等；第五，执行购买社会组织公共服务方式，确定某一种适应需求的服务方式；第六，签订购买社会组织公共服务合同，服务主体与政府主要部门签订正式合同；第七，履行购买社会组织公共服务合同，明确服务内容和执行程序；第八，明确验收的内容、标准等；第九，结算时明确财务拨付的方式；第十，效益评估，从经济、技术和社会效益作全面评估。前六个步骤构成合同形成阶段，后四个步骤构成合同管理阶段。

八、政府购买社会组织公共服务制度的法律法规体系

目前还需要进一步研究政府购买社会组织公共服务的法律法规的细则和解释条文主要有以下三方面：

1.制定和颁布《政府购买社会组织公共服务法》细则。该法属于行政法范畴，它所要调整的对象是政府参与经济活动的法律规范。其内容应包括总则、招标(包括寻价、直接购买社会组织公共服务)、决标、异议及申诉、履约管理、验收、罚则等。

2.制定《政府购买社会组织公共服务指南》，规定和明确政府购买社会组织公共服务范围。目前中国政府购买社会组织公共服务的范围还比较狭窄，从长远来看，除工资、邮电、收费等一些非实物性费用支出外，所有的实物性支出均应纳入政府购买社会组织公共服务范围。《政府购买社会组织公共服务指南》中不仅列示购买社会组织公共服务的范围，还应对哪些商品和服务必须进行公开招标购买社会组织公共服务、哪些可采取其他方式购买社会组织公共服务、哪些应集中购买社会组织公共服务、哪些可以分散购买社会组织公共服务等作出明确规定。借鉴国际通行做法可确定政府购买社会组织公共服务“门槛额”，达到或超过门槛额的一律进行政府购买社会组织公共服务。

3.制定《政府购买社会组织公共服务代理机构管理办法》，对购买社会组织公共服务代理机构的资格、购买社会组织公共服务行为等进行管理。

4.制定《政府购买社会组织公共服务专业人员管理办法》，对专业购买社会组织公共服务人员的行为进行规范和管理。

九、政府购买社会组织公共服务监督和评估机制和相关法律法规体系

在目前体制下，由购买公共服务的政府和财政、税收、审计、纪检及社会组织管理等政府部门，按照项目大小建立两个或两个以上部门参加的政府购买社会组织公共服务的监督和评估机制。

参考文献

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[10]何海兵，刘易.政府向社会组织购买服务的经验、问题与对策研究———以上海卢湾区五里桥街道为例.社会学，2010(1)

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[12]朱玉知，张雯.政府购买养老服务的优化治理.经济与制度研究，2009(1)

[13]陈锦棠.香港社会服务评估与审核.北京：北京大学出版社，2008

【注释】

[1]在此，我们讨论的对象是英格兰而非整个英国，因为英国每一地区都有各自的公民社会组织政府部门，没有必要进行全部讨论。约翰霍普金斯项目并没有分别研究英国各个地区的数据，因此英格兰并没有自己独立的统计数据，因此研究参考数据必须把英国整体数据与公民社会组织的相关金融来源进行整合。

[2]志愿组织秘书长协会(ACEVO).更可靠的资金：ACEVO委员会询问报告.2004

[3]本研究部分基于伊迪斯.阿尚保.法国社会服务：一种公私关系//彼得.海曼，萨宾那·亨布克.在变化的管理与社会中：当前社会政策的挑战

[4]该部分的第一届来源于《慈善法律和政策》，同上。

[5]2008年Rose Melville在著作中提到该方法是由霍克－基廷政府于1983年提出的。她指出：“在过去的20年中，由于社会状况和政府安排的改变，社团服务行业的作用已经得到了扩大，但是政府投资并没有与费用或需求同步增加。因此，该行业中的一些成员仍然只是依靠低水平的资助生存，这就导致了在组织和人员方面投资的减少。”

[6]这反映了英国各方间的协议，该协议说明该方法的成功。

[7]国家社会服务协议会(NCOSS)在各州均有分支机构，最核心的机构是澳大利亚社会服务协议会(ACOSS)。

[8]ACOSS.资助概述.2004

[9]昆士兰州契约。

[10]阿里士(Irish)博士和西门(Simon)教授于2005年1月率越南政府代表团与总理办公室的内部事务秘书长一起参观了韩国和日本。这份国家调查中的一些数据来自于这次考察参观的报告。

[11]阿里士(Irish)博士和西门(Simon)教授于2005年1月率越南政府代表团与总理办公室的内部事务秘书长一起参观了韩国和日本。这份国家调查中的一些数据来自于这次考察参观的报告。不幸的是现在部门的名称改了，在公共管理和安全部的网站上无法获得更多的进一步发展的信息。更多的信息由总理办公室提供，内部事务秘书长也提供了部分信息。

[12]这些条目摘选自2005年总理办公室工作报告。

[13]有趣的是营利性公司，如微软公司为社会服务组织开发了数据管理程序。

[14]比如说萨拉蒙，将医疗服务从他对美国社会服务组织的分析中去除。这么做的原因很复杂，一部分原因是为了去除数据上的偏差，因为美国只有针对穷人和老人的公共卫生项目。