中国科技人才创新能力的政策激励

中国科技人才创新能力的政策激励_纪念中国社会科学院建院三十周年学术论文集·城市发展与环境研究中心卷

中国科技人才创新能力的政策激励

娄　伟

一、中国科技人才创新能力评析^[1]

（一）中国科技人才创新能力有了很大提高

目前，中国科技人力资源总量已达3200万人，研发人员总数达105万人，分别居世界第一位和第二位。中国已经具备了一定的自主创新能力，在生物、纳米、航天等重要领域开发能力已跻身世界先进行列。根据洛桑国际管理学院的全球竞争力报告排名，2005年，在61个经济体的排名中，中国内地获71.554分，排第19位，近年来首次进入前20名榜单，仅次于日本和中国台湾，略高于爱沙尼亚、英国和新西兰。

中国的科技产出有了大幅度的增加，特别是专利授权量增加明显，1998年为6.8万件，2005则增加到21.4万件（参见表1）。应用技术成果的水平构成也有很大提高，1997年的国际领先项目为783项，2004年国际领先项目为1196项（参见表2）。

在科技成果应用方面，重大科技成果应用一直都保持着较高的应用比例，1996年度全国重大科技成果中应用技术成果为27733项，其中已应用的技术成果有17949项，占64.7%；2004年登记的应用技术成果中，稳定应用的应用技术成果比例达90.67%（参见图1）。

尽管中国重大科技成果的市场转化率较高，但是，中国科技人才的总体创新能力依然不足。根据洛桑报告，2004年中国科技创新能力在49个主要国家（占世界GDP的92%）中位居第24位，处于中等水平。中国创

新能力不足具体表现在两个方面:一是发明创造及技术革新能力不高；二是科研成果的市场转化率不高。

图1重大科技成果中应用技术成果的应用比例（1996～2004年）
资料来源:根据多年的《全国科技成果统计年度报告》（科学技术部发展计划司）中有关数据所绘制。

（二）中国科技人才的发明创造及技术革新能力不高

根据国家知识产权局的统计，2005年国内外三种专利授权状况如表3。

表3　国内外三种专利授权状况年表

通过表格可以看出，尽管中国人申请的发明总量多，但在含金量比较高的发明专利方面落后于国外，国内发明申请为20705件，国外为32600件。

根据国家知识产权局局长田力普的统计，在申请发明专利的项目中:中药国内申请占98%，第二位是所谓的非酒饮料就是软饮料占96%，第三位食品，占90%，第四位是中文输入法，占79%。来自国外的专利申请所集中的领域主要是高科技和高技术领域，第一位无线电传输占93%，第二位移动通信占91%，电视系统占90%，半导体占85%，西药占69%，计算机应用占60%。国外申请的重点放在高技术领域，放在高端，这就是一个很鲜明的对比。^[2]

（三）科研成果的市场转化率不高

由于科技体制长期与市场脱钩，导致我国每年有大量的科技成果在其研制成功之日，也是其寿终正寝之时，本来就已捉襟见肘的研发资金大量浪费在重复研制、重复创新方面。

按全国平均水平来说，目前，中国科技成果的市场转化率不到20%，最终形成产业的只有5%左右，不仅远远低于发达国家70%～80%的水平，也低于印度50%的科技成果市场转化率。根据全国科技工作者状况调查课题组的调查，中国科研成果转换为产品或者应用于生产的项目数为0的占74.50%。^[3]

高校的科技成果转化率与高校所完成的科研任务相比更是偏低。由清华、复旦等20所高校联合完成的“大学科技成果转化的探索与实践”课题研究报告显示，中国高校每年取得6000～8000项科技成果，但实现成果转化与产业化的还不到10%，使中国的科技投入和科技资源存在着巨大浪费。根据美国大学技术管理人协会的统计，近20年的高校技术转让为美国经济做出了300亿美元的贡献，科技成果转化率已达80%。^[4]

根据1996～2004年的《全国科技成果统计年度报告》（科学技术部发展计划司），资金问题、市场不成熟、技术成果本身质量不高等因素是制约中国应用技术成果转化推广的主要障碍（参见表4）。

对于中国科技创新能力不强的现实，科技人才队伍的责任主要体现在科研成果质量不高，有相当一部分科技人才（主要是指高校及科研院所的科研人才）对科技成果的市场化重视不够，成果同市场需求脱节。导致科

技人才队伍存在这种问题的因素也有很多，比如历史因素、社会环境、科研人才队伍自身素质等，本文则主要从科技人才激励政策的角度出发，分析中国科技人才创新能力不强的政策因素。

二、中国科技人才创新能力激励政策体系分析

尽管中国科技人才创新能力存在很多不足，但中国科技人才队伍的迅速壮大，科技创新能力的快速提高，却是不争的事实。当前，中国虽然处在人均GDP1000美元的时期，但是科技创新综合指标已相当于人均GDP5000至6000美元国家的水平，中国建立了大多数国家不具备的比较完整的学科布局。而且中国科技人才的创新能力还在快速提高的过程中，这些成绩的取得，在很大程度上得益于一系列科技政策、人才和人事政策的激励。

当前，中国科技人才激励政策体系主要包括以下一些内容:

（一）自主创新战略的提出

创新是一个民族进步的灵魂，是国家兴旺发达的不竭动力。为了鼓励科技人员从事科技创新活动的积极性，国家颁布了一系列的相关政策。

2005年10月8日至11日，中国共产党第十六届中央委员会第五次全体会议在北京召开，会议审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，将增强自主创新能力作为该文件的重要内容，并将“形成一批拥有自主知识产权和知名品牌、国际竞争力较强的优势企业”列为未来五年经济社会发展的重要目标之一。

2006年1月9日召开的全国科学技术大会是中央、国务院继1956年知识分子会议、1978年全国科学大会、1995年全国科技大会之后召开的第四次全国科技大会，也是新世纪召开的第一次全国科技大会。这次大会强调，要全面贯彻落实科学发展观，部署实施《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006～2020）》，加强自主创新、建设创新型国家。

“建设创新型国家”、“增强自主创新能力”等一系列政策和举措的出台，为科技人才发挥创新能力提供了一个有利的环境条件。

（二）科技体制改革政策

长期以来，中国科研机构不同程度地存在着用人机制不灵活，分配制度不适应科技工作新形势等问题，人才资源配置不合理的状况还没有从根本上得到解决。为解决这些问题，人事部等部门陆续发布了《关于深化科研单位人事制度改革的实施意见》等政策，从科技人才的待遇、培养、选拔、使用、保障等多个角度对科技人才进行激励，并进一步完善了相应的约束机制。近年来，有一大批科研院所转制成了企业，对于没有转制的科研事业单位（如高校）也大都进行了体制改革——聘用制改革。随着科技体制改革的逐步深入与完善，对科技人才创新能力的激励作用也将越来越明显。

（三）科研投入政策

近年来，中国科研经费的迅速增加，也为科研人才有效发挥创新能力提供了有力的物质基础（参见表5）。

表5　科技经费

注:*为预计数（下同）。

从增长速度来看，1993～2003年的10年间，中国的R＆D经费支出额以年均15.8%的速度增长。这使中国的R＆D经费支出总额从1993年世界第14位上升到2003年的世界第6位。

（四）完善人才评价标准

多年来，中国科技人才评价和考核制度存在许多缺陷，主要表现在以下几点:①过于强调学历、资历、职称，这种做法固然容易统计人才资源含量，但评价标准缺乏灵活性。②过于重视“官本位”，评价标准在很大程度上以官位高低论英雄。③对科研能力的考核重视论文等具体科研成果，而轻视成果的市场转化情况，导致科研人员对成果的市场转化缺乏足够的积极性。

为改变这种人才评价体制中存在的不足，近年来，中国科技人才评价标准的发展趋势开始走向“四不唯”（不唯学历、不唯职称、不唯资历、不唯身份），把能力、业绩、品德作为判断人才的主要标准。在人才评价过程中，重视评价的公正、公平、公开。

（五）职称制度改革政策

中国职称工作已有50多年的历史，主要经历了20世纪中期的技术职务任命制与职务等级工资制、1978～1983年的职称评定制、1986年以来的专业技术职务聘任制三个阶段。

近些年，中国众多科技机构开始对科研人员的职称进行改革，其中，中科院比较具有代表性。从1992年起，中科院开始职称评审制度改革，将研究系列等主系列的职称评审权下放到各研究所。所聘岗位不受任职资格、任职年限限制。这种改革有利于优秀人才的脱颖而出，激励他们从事科技创新工作的积极性。

（六）科学技术奖励政策

自1978年3月全国科学大会以来，中国恢复和重建了国家科学技术奖励制度，这项制度有力地激励了科技人才的创造热情。1999年，为了解决科学奖励制度存在的一些问题（如:奖励项目过多，获奖项目质量有所下降；缺少具有权威性的最高奖项；奖励项目促进技术创新、成果转化和高科技产业化的导向性不强；重复设奖、奖励名目多而乱），国家颁布实施《国家科学技术奖励条例》，通过立法设立了国家最高科学技术奖，并完善国家级四大科学技术奖——国家自然科学奖、国家技术发明奖、国家科学技术进步奖、中华人民共和国国际科学技术合作奖。同时还规范了省、部级以及社会力量的科学技术奖励办法。目前，新的国家奖励政策正在规划或酝酿之中，如国家功勋奖励制度。

（七）股权及税收优惠政策

1.股权激励政策。为了激励科研人员从事科技创新的积极性，中国出台了一系列的政策鼓励、规范高新技术成果出资入股行为。1997年7月4日，国家科学技术委员会、国家工商行政管理局发布了《关于以高新技术成果出资入股若干问题的规定》；1999年3月30日，国务院办公厅转发了科技部等部门制定的《关于促进科技成果转化的若干规定》；1999年8 月19日，科学技术部、国家工商行政管理局发布了《关于以高新技术成果做价入股有关问题的通知》。

为了激励对国有高新技术企业的发展作出突出贡献的科技人员和经营管理人员，2002年8月21日，财政部、科技部发布了《关于国有高新技术企业开展股权激励试点工作的指导意见》，对利用股权激励国有企业中科技人员、经营管理人员进行了大胆尝试。

2.加大税收优惠力度。中国的财政税收政策既保障了政府对科技活动的直接投入，又通过税收优惠支持科技创新持续开展。《科学技术进步法》明确规定，国家逐步提高科学技术经费投入的总体水平，国家财政用于科学技术的经费的增长幅度，高于国家财政经常性收入的增长幅度。

当前，国内创新主体在研究开发、高新技术发展、科技成果转化、技术设备引进、科技产品出口、教育科普等方面都可以享受多种形式的税收优惠。例如，经认定的高新技术企业可以享受企业所得税“两免三减半”的优惠政策。

（八）知识产权保护政策

为了保障技术成果完成人及在科技成果转化中作出突出贡献的其他人员获得与其创造性劳动价值相适应的回报，激励科研机构、高新技术企业和广大科技人员积极参与技术创新活动。国家在完善知识产权保护法规的同时，也制定了一系列的政策，以推动建立有利于形成自主知识产权的利益激励机制。

互联网产业在中国已经发展了10年，但立法滞后，使得互联网成为网络侵权盗版的重灾区。2006年5月29日，国务院发布《信息网络传播权保护条例》（以下简称《条例》）。7月1日该条例正式实施，这将会对遏制网络侵权盗版问题起到一定作用。

（九）完善科技评估与转移机制的政策

完善的技术市场机制是推动科技成果转移的重要前提，也是激励科技人才创新积极性的重要因素。近些年，我国有关部门出台了一系列相关政策文件。

已试行的《科学技术评价办法》不仅实行分类评价，还强调项目评审不得以数量代替质量。在科技计划管理上，创造知识产权和技术标准已成为国家科技计划评审的主要依据；对于基础研究，不单纯以SCI（国际科学论文指数）论文数量为评价标准，注重论文的质量，特别是强调论文引用率方面的指标及对学科发展的影响，有条件地引入国际同行评价；国家科技管理部门不再组织成果鉴定，避免滥用不切实际的评语，坚决抵制和反对虚假的、形式主义的评审活动。

“十一五”期间，中国将建立统一的国家科技计划项目咨询、评审和验收专家库，扩大战略专家和一线专家参与的比例。通过专家库随机抽取制、定期轮换制、涉嫌回避制和专家信誉制等措施，避免人情项目和专家小圈子对评审、评价活动的直接干预。

（十）其他

激励科技人才创新能力的政策所包含的范畴非常广泛，可以说，绝大多数近些年发布的科技政策及适用于科技人才的人事政策都包含有激励的内容或能起到激励的作用。除上面重点提到的政策外，还有大量内容。如评选优秀科技人才的政策、人才培养政策、改善科研条件的政策、鼓励民营科技企业发展的政策、建立孵化器及风险投资机制的政策等。

三、中国科技人才创新能力激励政策面临的挑战

（一）政策的完善是一个长期的过程

1982年中国实施了第一个国家科技攻关计划，1983年建立了“高技术研究发展计划”（“863计划”）。同时，国家开始深化科技体制改革。20世纪80年代以来陆续发布了《中共中央关于科学技术体制改革的决定》、《中共中央、国务院关于加强技术创新、发展高科技、实现产业化的决定》等文件，并以《技术合同法》为标志，揭开了科技立法的序幕。1993年全国人大常委会通过了《科学技术进步法》，奠定了科技活动的法律基石，随后出台了《促进科技成果转化法》、《科学技术普及法》等法律法规和配套政策。据不完全统计，改革开放以来，仅国务院和有关部门出台的涉及科技进步和创新的具体政策就有数百件。

由于政策体系的规范与完善是一个长期的过程，以及社会发展变化的速度也越来越快，科技人才创新能力激励政策的完善将是一个长期的、逐步的过程。

（二）中国距创新型国家还有一段距离

目前世界上公认的创新型国家有20个左右，包括美国、日本、芬兰、韩国等。这些国家的共同特征是:创新综合指数明显高于其他国家，科技进步贡献率在70%以上，研发投入占GDP的比例一般在1%以上，对外技术依存度指标一般在30%以下。此外，这些国家所获得的三方专利（美国、欧洲和日本授权的专利）数占世界数量的绝大多数。当前，我国科技创新能力较弱，无论是从科技进步贡献率还是研发投入的角度来讲，我国距创新型国家都还有一段距离。

（三）科研投入不足

目前，绝大多数发达国家的R＆D经费强度都在2%以上，高水平的R＆D投入强度是这些国家具有较高创新能力的重要保障。中国在2004年的R＆D经费强度为1.23%，2005年也仅为1.3%。

同时，中国科技创新成果转化过程中严重缺乏资金投入，也成为阻碍科技创新成果转化的关键环节，资金短缺的背后是我国目前的融资体制不够健全。中国科技成果研究开发、中试、产品化，三个阶段的资金投入比例一般为1∶1∶1.5。而美国等发达国家在这三个阶段比例为1∶10∶100。

（四）“官本位”思想的影响

“官本位”是中国历史上具有根深蒂固影响的一种不符合时代的落后文化产物。“官本位”使科学研究带上了行政化的色彩，并不可避免地影响到了科技人才在学术方面的发展。现在有些科研人员不愿在第一线科研攻关，而总想着去当什么长，或愿意到管理部门去，这势必影响第一线专业技术骨干队伍的稳定。科研领域的“官本位”心态，一定程度上反映了当今某些官员手中特权较多、社会地位较高的现实；同时，也显示出社会在尊重科研人员、建立有效的激励机制上，尚有很多有待改进之处。

（五）科技人才创新能力培养不足

科技人才创新能力不强，有社会上普遍存在的浮躁思想等因素的影响，但也反映了中国科技人才培养模式方面存在误区。长期以来，中国教育体制属于应试教育，这种教育体制培养出来的科技人才往往存在着“知识有余而创新能力不足”的问题。

（六）物质激励政策没有充分体现出公平原则

科技人才激励政策能否充分体现、保证公平直接决定了该项政策的质量及实施效果，目前的物质激励政策体系还没有充分体现出这种公平性。根据中国科技工作者状况调查课题组的调查，“收入低”是目前中国科技工作者生活中面临的最大困难。在问卷调查所列出的生活困难选项中，有41.1%的被调查者选择了“收入低”，几乎到了半数，说明目前科技工作者收入较低具有一定的普遍性。^[5]

（七）科技人才评价标准不完善

现有人才评价模式以定性为主，定量为辅，虽然简便易行，但也存在着评审标准不统一、主观随意性大、不易操作、能力与业绩难以准确衡量等问题。同时，又过于强调学历、资历、论文、外语、计算机等因素，特别是学历导向严重。在人才评价特别是职称评审过程中，按资排辈，靠印象、凭人缘现象普遍存在，致使职称名不副实失去意义，成为待遇的象征，资格证书也不能有效说明持证人的实际学术水平和业务能力。

当前，中国科技人才发展激励政策还存在其他不足之处:人才流动渠道不畅说明人才市场政策不成熟、鼓励人才流动的政策力度不够；院士老化问题也说明选拔中青年优秀科技人才的政策存在不足；日益严重的科技人才流失问题也说明中国缺乏带有多种激励措施的人才安全政策，等等。这些问题及挑战为中国科技人才激励政策的完善带来一定难度。

四、政策建议

加强创新型人才队伍建设，需要从人才政策等多个方面着手:

（一）建设有利于创新型人才脱颖而出的制度

改革高考制度，破格录取有特殊才干的学生；不要过于急功近利，给人才更多的宽容，允许他们失败；警惕人才泡沫，也就是过于强调人才数量，结果人才大量增加，但创新成果却没有增加；最大限度地激发科技人员的创新激情和活力，提高创新效率，特别是要为年轻人才施展才干提供更多的机会和更大的舞台；鼓励民间创新人才的发展，应给予他们更多机会，更大的发展空间，等等。

（二）人才评价要看创新质量

建立科学的评价机制，真正把握以人为本与能力主义的科学内涵，深刻认识以品德、创新能力、业绩作为主要职称评价标准的意义，以推动人才创新能力的有效发挥。应用型科技人才评价要看创新成果多少，不要光看头衔多少。要以结果论英雄，要以质量论成败，而不是看名气、看官衔，形成动态的、人才辈出的人才队伍，而不是一成不变的、老面孔当家的专家队伍。

（三）使创新成为一种工作习惯

推动自主创新最有效的方法是把创新变成为一种工作方式，也就是把有意识的创新行为转变为一种下意识的自觉行为，“让创新成为一种习惯”。良好的创新意识和习惯如何形成？让人接受一种理念不容易，再把它转化为行为习惯更加困难。一个人的创新行为习惯的形成要靠日积月累、潜移默化教育培训，要靠制度的约束和意识的培养。让创新理念成为行为习惯，理念教育是行为养成的前提，特别是在世界观形成之前加强安全创新教育，更容易收到事半功倍的效果。

（四）使创新成为一种社会文化

文化是价值观、态度、能力和行为方式的综合反映。文化对一个人的影响是根深蒂固的，是根本性的。真正加强自主创新人才队伍建设，就要推动创新精神成为社会文化，甚至民族文化的一部分。在浓郁的创新文化环境下，创新型人才才有可能大量涌现。

（五）重视自主创新人才队伍的开发与管理

在充分借鉴国外自主创新人才开发经验的基础上，加强中国自主创新人才的培养、激励、管理、安全与财政支持。在建设自主创新人才队伍过程中，重视发挥院士、留学生、博士后等高层次人才的作用；同时，关注企业自主创新人才队伍、企业家自主创新人才队伍、高校自主创新人才队伍、科研机构自主创新人才队伍、民间自主创新人才队伍、技能人才自主创新人才队伍等的建设。

（六）减少“官本位”对科技人才的影响

真正打破“官本位”思想对科技人才的影响，既需要逐步取消当官的特权，又要积极落实人才政策，为科技人才发挥才能提供足够的空间。特别是要出台一些相关政策，以保证科技人才的权益，规范他们的行为。

（七）处理好科技人才与创新团队的关系

在学科研究日趋复杂的大环境下，创新已经不再是单个科技人才能够单独面对的问题，而是需要团队的共同努力。因此，既要发挥领军人才的带头作用，也要推动领军人才带出一个甚至多个好的团队。通过让每个团队成员都受到激励，充分发挥出创新团队的优势。

（八）加大资金支持力度

近些年，中国科技经费投入继续保持快速增长。2005年，中国研究与试验发展（R＆D）经费支出2367亿元，比上年增长20.4%，占国内生产总值的1.30%，其中基础研究经费135亿元。不过，要达到发达国家的水平，实现全社会科学研究与试验发展（R＆D）经费总支出达到国内生产总值的2%及以上的水平，还需要进一步加大R＆D的投入力度。

（九）形成宽容失败的氛围

创新的过程带有巨大的风险，对失败创新的宽容则是对有关人员很大的激励。目前，一些地方已经开始这方面的尝试，2005年11月17日，被外界称做“试错条例”——《深圳经济特区改革创新促进条例》草案被提交四届人大常委会三次会议审议。该条例带有很多新意:“行政机关是改革创新的主体”、“公众参与”、“宽容失败”等原则都是国内首创。

（十）推动建立多样化、市场化、国际化、菜单式的激励机制

多样化就是要突破激励手段单一的现状，实施灵活多样的激励措施；市场化是要顺应市场经济发展的需要；国际化就是要在充分认识中国传统文化、制度环境的前提下，有效吸纳、借鉴国外先进的激励理论与激励措施；菜单式是指改变科技人才只能被动接受激励措施的现状，提供多样化、可选择的激励措施，提高科技人才的主动权，增加激励措施的有效性。

一般说来，自主创新的内涵包括原始性创新、集成创新和引进消化吸收再创新三个方面。国际经验表明，当人均GDP在3000美元至5000美元的时候，主要以集成创新和引进消化吸收再创新为主，辅之以原始创新。在激励科技人才创新时，应认清中国所处的自主创新阶段，有针对性地应用激励政策进行引导。

参考文献

1.田力普:《自主创新与知识产权》，http://finance.sina.com.cn/g/20051201/ 17532164484.shtml。

2.全国科技工作者状况调查课题组:《全国科技工作者状况调查报告》（2003），中国科学技术出版社，2004年。

3.王建波:《知识经济时代的高校科技成果转化研究》，《现代教育科学》2005年第6期。

（原载《科学与科学技术管理》2006年第12期）

【注释】

[1]如果没有在文中特别说明或标出，本文的数据均来源于科技部网站的年度报告、科技统计等有关数据库。

[2]田力普:《自主创新与知识产权》，http://finance.sina.com.cn/g/20051201/17532164484.shtml。

[3]全国科技工作者状况调查课题组:《全国科技工作者状况调查报告（2003）》，中国科学技术出版社，2004年。

[4]王建波:《知识经济时代的高校科技成果转化研究》，《现代教育科学》2005年第6期。

[5]王建波:《知识经济时代的高校科技成果转化研究》，《现代教育科学》2005年第6期。