政策激励，产业优先

这是“政府主导，拆旧建新”基本特征基础上的继续深化。我们知道政府主导城市改造的主要工具就是政策，这个政策首先要落实到城市的产业结构调整升级，即“退二进三”和发展高新技术产业研发与孵化基地、商业和服务业上来。因为，我国的城市大都是在工业化进程中发展起来的，特别是新中国成立初期以重化工业、轻纺工业、传统制造业为主导产业形成的“产居融合”的城市区域，构成了老城区的城市主体形态。随着20世纪80年代改革开放的深度发展，一些传统产业被发达国家的先进技术所取代或淘汰，工业产品(商品)如化肥、汽车、服装、食品等也受到了国际贸易中的进口商品的冲击，倒逼那些低技术含量、低生产率，靠资源消耗、环境污染而粗放型生产的国内生产供应方转产或停产或升级改造，一些继续保留的产业升级项目被搬迁到经济技术开发区，剩下的就是一片一片破旧厂区及其配套的棚户区。所以，城市改造“政策激励”的对象首先应该是产业调整升级项目，包括工业“退出”项目的技术升级改造，也包括新兴的“进三”项目的落地生根和发展，这也符合产业发展是城市发展的第一推动力的规律。一般情况下，要给予关停并转或搬迁企业一定的经济补偿、税收缴纳、土地价格等方面的优惠，使其能够拆得起，能够建得起，能够持续发展;同时也要给予新进商业服务业等新型业态在市场培育期间的税收政策优惠，使其尽快起步、快速发展起来。其次是棚户区改造中拆迁安置的优惠政策，包括经济补偿标准、提前搬迁奖励等优惠政策。第三是给予积极参与拆迁改造的开发商以税收、土地价格、分期付款等优惠政策，促其成功实施改造项目，实现城市改造各方主体的共赢。由于城市改造具有“复杂性”、“非连续性”的特点，就决定了城市政府的政策很难形成一个通用性、系统性的政策组合，一般情况下，只能是“一事一议，一事一策”并以政府会议纪要的形式出台，各方遵照执行。此类政策有很强的针对性、时效性、局限性。

再看看“产业优先”的必然性和必要性。我们这里所说的产业优先，主要是指在城市改造中要使产业得到优先发展，具体来讲，就是在城市改造中所涉及的工业企业的搬迁改造时，其政策激励应该优先体现在工业企业搬迁项目上，优先体现在新兴产业的培育发展上，只有这样做才能促使工业企业的搬迁改造，才能培育城市新的经济增长点、增强城市经济的发展活力，才是彻底的、真正意义上的城市改造。从城市兴起和发展的主要推动力量可知，导致大城市老城区人口集聚、交通拥堵、环境污染、资源承载力不足的主要原因，是城市兴起初期集聚的工业产业，同时随着产业结构调整、城市空间发展受限，一些坐落在老城区的工业企业表现出破败不堪的形态，只有搬迁改造这些工业企业才能够使人口随之流动、才能缓解城市交通、才能换来城市的一片蓝天。同时，工业企业的搬迁改造难度最大，是纳入一个城市政府重大发展战略决策的大事。就是说，工业企业搬迁改造发展、新兴产业培育发展是城市发展的一项重大战略决策，也是关乎城市改造成败的一件大事。这是由于工业产业的搬迁改造、新兴产业的培育发展涉及城市经济增长和整体产业布局，关乎城市经济的发展大局，也关乎企业职工就业安置等的切身利益问题以及社会的和谐稳定，涉及的面大、触及的利益关系复杂，要一步一步地有序解决，要靠发展的大环境和市场的机遇、靠政策的公平和激励才行。

从城市改造的意义来说，“产业优先”既要体现在一个“优”字上，即给予优惠政策，又要体现在一个“先”字上，即先行给予考虑，先行建设新厂区然后再拆旧厂区，做到平稳过渡，且集中体现在“退二进三”的整体的形象概念上。“退二进三”顾名思义，就是退出第二产业，进来第三产业。反映在城市改造的“产业优先”特征上，就是一个是拟搬迁工业产业的优先，一个是新入驻商业服务业产业的优先，这是由于城市产业发展大都遵循先有第二产业再有第三产业，然后第二、三产业交替发展的一般规律。所以，我国的城市改造大都是以“退二进三”来整体表述的，使其成为城市改造的代名词。

关于“退二”问题，我们说它的难度最大，是城市改造“产业优先”的重中之重，也是“破旧”的决定因素。它的“难度”主要取决于两个方面:

一是对经济增长的重大影响。“拆旧建新”是我国现阶段城市改造的基本特征，但是工业产业的拆旧建新还涉及一个投入产出的经济利益问题，筹划不好就会影响当地经济增长。比方说，一家效益还好，产品有销路的工业企业，就是因为技术落后，对环境造成污染，用水用电量也大(如化肥厂、橡胶厂等)，而需要从城市中心区域搬出去，如果搬到一个产业新区并通过技术升级改造建了新厂，企业的前景会更好，对当地的经济增长贡献也会更大;如果不对这家企业前景规划好、建设好，新搬迁企业还不具备投产条件就将老厂区实施拆迁，其后果首先表现在对经济增长的影响上，影响的程度取决于企业的规模和对当地经济的贡献程度。所以，要优先做好统筹规划安排，对那些技术落后产能过剩并难以起死回生的工业产业，在搬迁上直接采取经济补偿的方式，到位后即可拆迁，可以换回它的土地区位资源价值，进来的新兴产业对经济增长也会作出贡献;对那些可以通过技术升级改造而继续保留的工业产业，应该根据城市整体产业布局将其落实在新的工业园区里，给予优惠政策，使其顺利建设成新厂区，待试运行成功后再实施老厂区的拆迁改造，对经济增长的影响会小一点，贡献会大一点。

二是对城市人口就业的重大影响。这与上面的问题是一致的，处理好了企业的拆旧建新或经济补偿或就业安置问题，城市改造所涉及的工业企业搬迁改造问题，就会将就业影响降到最低程度，就会相对顺利地进行下去。否则，对那些动辄几百人、上千人，甚至是上万人的企业而言，如果处理不好就会严重影响城市人口就业和生活、影响搬迁改造整体项目的实施，甚至影响到社会的和谐稳定。所以，产业优先还是出于对城市经济增长、产业结构调整和就业稳定的考量。

而“进三”问题主要是一个“立新”的问题，尽管对城市培育新的经济增长点有直接的关联作用，但其运作的难度相对要小一点，就是一个新兴市场的启动和培育问题，它也是城市改造“产业优先”的重要方面，关系到城市产业结构调整升级和新兴产业的快速发展问题。“进三”的表现形式主要有两种:一是指那些具有城市工业发展标志性的老厂区，还有保留原貌或修旧如旧的价值，使其留住历史记忆，传承城市历史文脉，成为城市工业旅游项目，带动城市旅游服务产业发展的产业。二是在腾出的空地上开发建设商业服务业、休闲娱乐业、写字楼商务交流设施等，来承载第三产业的发展。总体上讲，它们共同构筑了不断实现城市的老城区由“工厂经济”向“楼宇经济”转变的重要载体，是城市改造的重要目标之一。