关于农村基础教育市场化改革的思考

关于农村基础教育市场化改革的思考

杨　红

2000年前后，在我国经济欠发达的农村地区，出现了一些利用市场机制改善和发展基础教育的典型，引起社会的广泛争议。这一改革，为我们认识中国农村教育发展的困境和问题，提供了经验和教训；也为我们在科学发展观的新视野中规划今后农村教育的发展，重新认识政府和市场在教育发展中的不同功能，提供了参照和思考。

一、农村教育“市场化”改革：理论和现实

（一）概念界定

20世纪90年代中期之后，教育理论界出现关于“教育产业化”的争论，在教育实践中逐渐形成了一种被舆论称为“教育产业化”的发展模式，对中国教育的发展发生了强烈而复杂的影响，有必要对此概念进行辨析。

1.“教育产业化”

大众传播中使用的“教育产业化”，并非严格的理论概念。比较学术化的说法，称之为“单纯财政视角的教育改革”，或者说是一种“经济主义路线”的教育改革。其核心是以增长和效率为主要追求，在教育经费严重不足的背景下，利用市场手段扩大教育资源，利用市场机制“经营”教育。其具体政策包括：“人民教育人民办”、多渠道筹集教育经费；大力发展民办教育；公立中小学通过“改制”，实行高收费的政策；高等学校高收费、举办服务公司、科技企业经营创收等。很长时间以来，教育主管部门和学校的兴奋点主要在经营、创收，经济学话语占据了教育改革的主导地位。2004年以来，教育部多次明确反对“教育产业化”，表示从来没有提过“教育产业化”，指出教育产业化是与教育公益性原则相违背的，发展民办教育不等于教育产业化。

2.“教育市场化”

在教育理论界，“教育市场化”具有比较确定的理论内涵。它是指20世纪80年代之后西方国家在新公共管理的思潮中推行的政府治疗方式的改变，主要特征是政府放松管制、解除垄断，更多利用市场机制配置资源，改善提供公共产品的方式，实行公共事业部门的“私营化”，增加竞争，开放和培育教育市场，吸引社会资金和社会力量参与举办教育，从而扩大教育资源，提高资源使用效率，增加公共产品提供的丰富性。

本文所使用的农村教育“市场化”概念是中性的和操作性的，主要是指农村利用市场机制扩大教育资源、发展基础教育的行为。

（二）典型案例和基本模式

1.宿迁教改

2001年起，宿迁提出“一保三放开”的教育跨越式发展思路，即“保”义务教育，“放开”幼儿教育、高中教育、职业教育。2003年初，宿迁市泗洪县将具有40多年历史的公办示范幼儿园“转制”为民办园，导致教师到市政府静坐示威，酿成了具有全国影响的风波。宿迁市的医改和教改被媒体称为是“一卖到底”的改革。舆论对公办教育改制的批评，主要是转移了政府责任，导致国有资产流失，损害了老师的利益，以及这些学校失去财政拨款之后必然导致高收费等。由此，宿迁的教改一度陷入了困惑。后省市领导表态支持，宿迁市对公办学校改制中存在的问题进行了调整规范，采取有效措施解除老师的后顾之忧，“一保三开放”的改革得以继续前行，并在扩大教育资源、缓解上学难方面取得了看得见的成效。

宿迁市另一个真正重要的改革，是大力发展民办教育，通过促进和扶持民办教育发展的综合政策，使宿迁的民办教育得以勃兴，在很大程度上实现了公办学校与民办学校公平竞争，形成了多元化的办学格局，从而在整体上改善了教育供求关系。

2.监利改革

湖北省监利县从2000年开始的改革尝试，主要是并校减员，撤并了约1/3的村小，精简分流了3500多名公办和民办教师。但这仍没有改变教育财政吃紧、学校窘迫的困境。2002年8月，国务院出台《关于进一步加强农村基础教育改革的决定》，同意各地可以选择一两个地方进行试点。经申请，2002年底湖北教育厅同意以监利县为试点，进行基础教育改革。

2005年，监利县引进了江苏省民办教育企业翔宇教育集团，开始了第二轮基础教育改革。主要模式是翔宇教育投资2.5亿元办学以扩大教育资源，县里将两所最好的公办名牌学校变为“改制学校”、“捆绑式”交由翔宇教育集团经营，同样引起争议。

3.改革的基本模式

除宿迁、监利之外，成为新闻事件的还有河北省涿鹿县的改革。同样由于财政困难，基础教育的发展受到严重威胁，县政府决定发展民办教育以扩大教育资源，教育局干部带头入股私立北晨学校，酿成媒体中的“红颜学校”事件，在这一段时间内是城乡基础教育发展的主流模式，但宿迁、监利的改革仍具有标本意义。

从各地基础教育“市场化”的历程看，主要有三个不同的策略。

一是大力发展民办教育。在市场化改革的初期，发展民办教育是主要策略。农村地区民办教育大致是在20世纪90年代末围绕“普九”达标的努力而出现的，成为政府教育投入不足的重要补充。除宿迁之外，如河南沈丘、陕西浦城等地，民办教育都很活跃。

二是以减轻教育财政负担为动机的公办学校产权制度改革。这是地方政府由于不堪重负而合法地减少教育支出的策略。监利是并校减员、精简分流；宿迁是放开非义务教育的教育，使之股份化、民营化。这就是引起社会强烈反响的“卖学校”之谓。

三是公办学校举办“转制学校”的改革。这是地方政府将公办名校资源与市场机制嫁接，利用公办教育资源营利生财的策略。同样是公办学校“民营化”的改革，但与“卖学校”的生硬做法完全不同，收益丰厚，皆大欢喜。如果说发展民办教育属于“扩大增量”，“卖学校”属于“盘活存量”，那么“改制学校”就属于“经营存量”。

由于后者效益明显，大致在2000年前后，“改制学校”、“名校办民校”成为各地政府主导的“市场化”改革的主要模式。无论城市还是农村，基础教育“市场化”改革形式的最终模式，是这样两个基本板块，即：民办教育+改制学校。

教育“市场化”或“产业化”的表现在城市和农村、县城和乡村并不一样。“改制学校”和“名校办民校”主要发生在教育市场较大、教育竞争比较充分的城市地区。民办教育自20世纪80年代在中国复兴，从大城市向中小城市和县城发展。农村的民办教育在20世纪90年代后期得以发展，主要发生在东、中部农村。在经济不发达的贫困地区，由于没有市场需求和购买力，往往没有民办教育。在张家口市，民办学校主要存在于市区地带和个别作为交通要津和商业活跃的县城。

二、对农村基础教育“市场化”改革的评价

在理想情况下，农村经济欠发达地区利用市场机制，通过发展民办教育扩大教育资源，无可厚非。但在农村教育改革的过程中，由于公共政策设计不当、功利主义至上、公权力缺乏边界和制衡等原因，使得政府和市场的功能混乱，教育的公平和效率失衡，民办教育与公办教育经常处于冲突抵牾的状态，导致人们对这一改革的质疑和负面评价。

以发展和“效率优先”为导向的市场化改革，在增加教育资源和教育供给、满足教育需求上无疑是成绩最显著的，也是这一改革最引为自豪的成就和价值基础。但教育改革首先是一种教育行为，为全面评价农村基础教育“市场化”改革的利弊得失，我们建立了发展—绩效、教育公平、教育品质、政府—市场关系这样几个不同的维度加以评价，主要以宿迁教改为例。

（一）发展—绩效的维度

宿迁市在大力促进、发展民办教育方面，成效显著。2006年，全市民资教育投入累计达到23.5亿元，举办民办中小学和幼儿园915所，在校生34.2万人，占全市中小学和幼儿园在校生总数的31％。其中民办普通高中在校生的比重达到47％，初中阶段达到21％，小学阶段达到11％，幼儿园阶段达到95％，远远高于大多数地区和全国平均水平，这是十分惊人的。

由于这一发展成就，教育改革的利益相关者，主要是政府、学生、家长、老师、民办学校投资者等大多从中受益，对这一改革基本持赞同态度。

（二）教育公平的维度

要对区域教育公平状况作全面的测量和评价，是一个复杂的课题。一般而言，教育规模数量的扩大作为教育民主化最外在的表征，通常意味着教育公平的增进。但只追求用总量最大化而不计较分配的不平等程度的“总量排序”，容易掩盖或忽略总体之下不同群体之间存在的巨大差异。

要探讨的问题是：在体制改革的过程中，主要有政府主办的义务教育是否均衡发展，从而体现教育的公益性和公共性；在体制改革的过程中，城乡、阶层之间教育机会的差距是否扩大，等等。以市场机制、效率优先为导向的市场化改革，可能会引起两个问题，一是学费上涨，增加了公众的教育负担；二是通过择校费的发展机制，学校之间的差距过大，助长学校分层和城乡差距。不难看到，在这些方面，宿迁教育的状况是可以质疑的。

1.中小学“上学贵”的问题突出

表现为一是收费面大，二是收费较高。在调研过程中，充斥着金钱与分数、金钱与学校、金钱与上学的话题，令人感到宿迁“上学贵”问题非常突出。被访问的学生家长均认为学费一年比一年高，一般家庭都承担不起，但无论学费多么高，他们都会尽最大努力供孩子上学。

2.学生和学校分层加剧

昂贵的教育费用必然会出现教育的经济分层，使得不同家庭背景的学生接受教育的质量存在较大差异。家庭背景对于子女所就读学校的质量有着直接的关系。

3.城乡教育质量差距加大

吸引社会资金新举办的优秀学校主要在城内，城里学校大量扩张的后果之一，是大量地抽取农村教师，尤其是农村骨干教师大多进城。由于农村教师流失，导致教学质量严重下降，城乡教育质量差距由此进一步加大。只要条件稍好一点的农村家庭，都尽量让孩子进城上学，寄宿、借读。这不仅加大了家庭的教育负担，也加剧了农村学校的萎缩，导致农村教育的“空心化”趋势加剧。这种生源分化的后果，致使留在农村的孩子出现自卑感、一定程度的麻木和自尊心的缺失，从而降低了农村学生的学业成就。

（三）教育品质的维度

一场整体性的教育改革包括两个基本方面：一是教育的发展模式，即通过什么机制、路径发展教育；二是教育教学模式，关注在学校教育过程中如何教、如何学，关注教育的质量和品质。与教育公平的目标相比，市场化改革对教育品质的影响更少为人关注。

宿迁教改侧重在前者，主要诉求是解决资源严重不足问题，并非“教育本位”的。正因为如此，在教育发展中出现了一些有损教育公益性、公平性、教育品质和教育质量的问题，这在各地“教育产业化”的发展中具有共性。

1.学校规模巨型化

在以效率和增长优先的市场化改革中，新建学校和名校扩建都追求超大规模。从我们调研的情况看，宿迁市中小学的规模都在千人以上，甚至出现了学生过万人的中学。班级规模多在70人左右，越是重点学校，学生数和班额就越多。沐阳县高级中学由1997年的2360名学生发展为2006年的8300名学生，班均规模67人。宿迁中学由1997年的3559名学生发展为2006年的10 796名学生，班均规模69人。怀文中学（初中）2006年学生数为7340人，实验小学2006年学生数为8118人，均可称之为“巨型学校”。

2.教师流动性增加

高度竞争的教育市场对学校教育的另一个影响，是过高的教师流动性，它也会对学校教育的质量产生直接影响。一是表现为城里学校扩张导致大量农村教师进城；二是城内教师在不同学校之间的流动。据一些校长、教师反映，沐阳县教师的流动率达每年10％左右。教师需要流动，但教师是一种特殊职业，对学生的教育需要保持一定的稳定性和持续性。有家长反映其孩子为某小学四年级学生，有一学期换了四位任课老师，使学生无法适应。

3.应试教育愈演愈烈

在市场导向的学校竞争中，生源成为学校的生命线。由于应试教育的整体环境没有变化学校竞争无不是以高升学率为标榜，从而导致了在激烈的教育竞争中，并没有出现教育模式的多样化和特色化，单一的应试教育模式越演越烈，造成校长、家长、教师和学生沉重的精神压力，影响了学生的精神状态和人格发展。

（四）政府—市场关系的维度

1.政府的教育责任

首先需要回答的是在基础教育“市场化”改革的过程中，政府是否有效履行公共服务职能，政府的教育投入是否减少。据介绍，宿迁市政府在财政困难的情况下，重视加大对教育的投入，义务教育投入经费逐年增加，从2001年开始，义务教育投入的增长率都比上年增加10个百分点以上。政府每年对义务教育的投入都超过了当年地方财政收入的50％。

2.基础教育的公益性是否得到保障

虽然地方政府对教育投入的绝对数并没有减少，但教育的公益性受到损害，是十分明显的。如前所述，宿迁基础教育的“市场化”改革有两个重要板块：一是大力促进、发展民办教育，“像办公教育那样大办民办教育”；另一方面，是公办教育的“民营化”改革，它被概括成另一句话：“像民办教育那样办公办教育。”

3.公办学校和民办学校的竞争格局

政府的另一项重要职能是维护公平竞争的市场秩序。虽然宿迁市民办教育发展的制度环境可能是全国最好的，但是，2000年以来，公办学校制和“名校办民校”政策仍然构成对民办教育的强烈冲击。由于出现了“非公非民”、“亦公亦民”的转制学校、“名校办民校”，使得民办学校与公办学校之间的竞争变得混乱和不公正。这些学校利用国有有形资产和无形资产与民办学校争利，为学校主办人谋利，弄乱了教育市场。这在全国是个普遍现象，“纯”民办学校面临整体走弱的趋势，生存发展空间正在不断被挤压和缩小。

三、理解和超越：重新认识宿迁教改

宿迁教改，在一个较大的地域、较长的时期内，以强烈的政府手段推进，并获得了显著的效果，具有综合性、全面性的特点，引起了社会广泛关注。围绕宿迁教改的争议，一是如上述的对这一改革本身效果的具体评价；二是对宿迁教改的整体认识和评价，即它是一个特例，还是一种具有共性的发展模式。它指向了这一改革是否符合社会发展和教育规律这样终极性的诘问。

（一）特定历史阶段的产物

作为特定历史时期的产物，这一发展模式有政治合法性。国家在20世纪90年代初确定政策思路，并非强化政府的公共服务责任，主要是通过社会力量发展教育，所谓，“人民教育人民办”，一是通过多渠道筹措教育经费，二是鼓励发展民办教育。1992年颁发的《中国教育改革和发展纲要》中提出：“必须充分发挥各级政府、社会各方面和人民群众的办学积极性，坚持以财政拨款为主、多渠道筹措教育经费。”“改革办学体制。改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制。”“国家队社会团体和公民个人依法办学，采取积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针。”

新的坐标系已经出现。围绕落实科学发展观、建设和谐社会的目标，近年来我国教育公共政策正在发生深刻的转变。优先发展和投资教育，促进教育公平，促进义务教育均衡发展，成为教育公共政策的基本价值取向。中央和地方政府确立了优先投资和发展的目标，在农村实行免费的义务教育，同时对假市场化之名、行营利之实的公办中小学“改制学校”进入了强力清理的阶段。

（二）在科学发展观的新视野中审视宿迁教改

在“以人为本”的新的社会发展观和教育发展观的背景下，纵观宿迁改革和曾经大行其道的“教育产业化”路线，其利弊得失可以看得更为清楚。

宿迁市基础教育“市场化”改革，一方面，在大力发展民办教育，“像办公办教育那样大办民办教育”方面，取得了最积极的成效。另一方面，通过公办学校改制、实行“民营机制”和高收费，“像办民办教育那样办公办教育”，特别值得警惕和反思。从实际效果看，“市场化”改革虽然有效地实现了规模扩张，但由于改革的动机和设计主要强调市场机制的作用，较缺乏“教育性”，因而相对比较忽视强化政府公共服务职能，比较忽视教育公平和教育品质问题，在一定程度上影响了公办教育、义务教育的公益性，在缓解“上学难”的同时，导致出现“上学贵”的问题以及教育品质的下降。

随着科学发展观的提出和建设公共服务型政府，“教育产业化”产生的条件和背景已经转换，这一模式在整体上已被超越。作为法治社会和公共服务性政府，今后经济欠发达地区的教育发展，必须按照《义务教育法》和国家政策的规定，主要依靠政府强化和扩大教育公共服务的责任，以及支持和发展民办教育这两个基本路径。在新的形势下，宿迁教改大力发展民办教育的经验、做法仍有普遍价值；而公办教育“民营化”的尝试已经失去了合理性，需要清理和恢复整顿。

四、在科学发展观的视野中确定教育发展的新坐标

中央提出的“以人为本”的科学发展观、建设和谐社会的目标，为面向未来的教育发展奠定了基本价值和方向。今天，特别需要在新的起点上，审视和更新我们的教育理论和实践，建立与之相适应的新的教育发展观和教育理想，确定下一阶段教育现代化的新目标。

（一）政府转型的目标：建设公共服务型政府

需要重新认识政府与市场的关系。按照建设“公共服务型政府”的要求，需要强化政府的教育公共服务职能，改善政府治理，确立政府提供公共服务，公共产品，维护公平竞争的市场秩序等基本职责。它涉及的是“政府转型”的命题。

为此，需要正确认识政府和市场的不同功能。需要规范政府在市场经济环境中的行为，明确义务教育首先是政府的义务，政府在缩小教育差距、促进义务教育均衡化、促进教育公平上负有主要责任。

（二）积极发展民办教育是一项长期政策

当前，随着政府财政的不断强大，公办学校的办学条件、教师待遇不断改善，民办教育原先的优势正在逐渐丧失。一些地方已经超越教育资源短缺的阶段，“还需要民办教育吗”成为一个问题。对此，需要正本清源，有一个清醒的认识。

教育市场化的本意，应当是指充分的利用市场机制配置教育资源，大力发展真正的民办教育，吸引社会力量、社会资源共同举办教育，形成民办教育与公办教育协调发展的格局。这是世界范围内教育发展的共同经验，对于我国这样人口众多的发展中国家，更是发展教育的必由之路。

（三）公办学校体制改革的新任务

“政府转型”的另一个层面，是建立新型的政校关系。这意味着转变政府提供公共服务的方式，政府退出对学校的直接管理和微观管理，通过现代学校制度建设，向学校赋权，向社区赋权，向校长和老师赋权，倡导教育家办学，改变“教育局办学”的局面，从而恢复学校的办学自主权，增加教育的多样性、选择性和丰富性。宿迁市的改革目标已经提出转变，是非常及时和重要的。

这意味着公办学校的体制改革，将从“教育产业化”阶段的以产权改革、经营创收为主，转入一个新的阶段：探索在市场经济体制和利益多元的社会环境中新的教育治理机制，重塑政府—学校—社会的关系，建设现代学校制度，建立政府宏观调控、学校自主管理、社会广泛参与的新的治理机制。

这是公办学校体制改革的正路，也是发达国家公立学校改革的主要内容。与中国将学校改制与择校和高收费相联系不同，自20世纪70年代以来，美国、欧洲各国、澳大利亚等地出现的公立学校的改革，也有“择校”和“放权”这样两个措施，但完全不涉及高收费和创收、营利，也不涉及产权问题，主要是管理权的改革。公立学校改革更根本特征是放权，其基本追求是赋予学校真正的办学自主权，政府通过权力下放，向社区和学校赋权，实行学校自治，从而增加教育的活力、形成学校特色的多样性，提升教育质量。因而，它与其说是一场私有化、市场化改革，不如说是民主化改革；在有些国家，它被明确地命名为“教育自由化”。

促进民办教育健康发展也涉及建立新型的政校关系问题。一些地方对民办学校的办学自主权限制过多，致使民办学校难以按照社会需要和市场变化优化资源配置、调整办学策略，学校发展的内源性动力不足，日趋同质化。如果民办学校丧失了教育模式、办学模式多样化的发展，变得与公办学校雷同，那么它就真的丧失了存在的价值。

（杨　红　乐山师范学院）