关于安徽省农村宅基地制度改革的思考

安徽省国土资源厅 黄发儒

宅基地问题，涉及广大农民的切身利益，长期以来一直是基层国土资源管理工作的重点和难点，也是新一轮农村土地制度改革的重点内容之一。我国土地管理法及相关法律法规，已经确立了宅基地集体所有、村民使用、一户一宅、面积法定、不得流转等基本制度，为农村宅基地管理提供了基本的法律依据。下面结合安徽省宅基地管理现状调查，就宅基地管理制度改革提出一些粗浅认识。

一、安徽农村宅基地利用现状

安徽省村庄空间布局、乡村人口、经济状况分布不均衡。皖北地区村庄规模较大，分布密度高；皖中、沿江地区村庄规模中等，分布密度较高；皖西地区村庄规模较小，分布密度中等；皖南地区村庄规模较小，分布密度低。2014年末全省常住人口6082．9万人，城镇化率49．2%，乡村常住人口3093．2万人。2013年底，全省共有行政村近1．5万个（不含居委会），自然村22．42万个，总户数1352万多户。宅基地利用现状具有以下特点:

1．宅基地用地总规模大

2014年，安徽省建设用地总面积196．28万公顷，其中村庄用地112．94万公顷，占建设用地总面积的57．5%。农村宅基地1759万宗、710万亩，占村庄总面积的41．92%；户均宅基地269．16平方米，人均90．40平方米。

2．规模小布局分散环境差

皖北村庄面积相对较大，居住相对集中，江淮和皖南村庄居住较为分散，以大别山区尤为显著，小规模村庄数量较多。每个自然村平均宅基地宗数为65．64宗，30户以下的自然村普遍，宅基地分布分散。空间分布不均衡，呈现出皖北宅基地相对较为集聚，江淮、皖南宅基地分布较为分散的格局。如金寨县15．6万农户分布在224个行政村、9832个自然村，其中20户以上的自然村1688个，10～20户的2700个，5～10户的5000多个。点多面广，加上投入少，农村居民点基础设施、公用设施不足，生活环境差。

3．宅基地户均超标严重

通过调查发现，全省仅有37个县区符合省政府关于农村宅基地面积限额的规定，农村宅基地户均面积超标严重，个别地方户均宅基地面积甚至高达1757平方米。部分县区人均宅基地面积达到标准上限的两倍以上，人均宅基地超标现象普遍。

4．闲置与需求矛盾共存

从户均拥有宅基地数量来看，全省一户多宅78．08万户、175．17万宗，无房户23．54万户，同时，77．6万宗、36．87万亩宅基地处于闲置或者废弃状态。如某县共有宅基地16．2万宗2515万平方米，其中闲置废弃宅基地3830宗72万平方米。一方面闲置或废弃宅基地数量巨大，同时又有大量的无房户建房需求无法得到满足，土地闲置和需求旺盛的矛盾日益尖锐。

5．违法占地普遍

随着农户改善性住房需求不断增强，用地矛盾凸显，农民建房缺乏规划意识，选址随意性较大，乱建现象比较严重。根据调查，新增宅基地中，大部分为违法占地，这种情况在农村人口密度高的皖北地区更具有普遍性。同时，在城乡结合部及经济比较发达的乡镇，村组或村民个人以转让、出租房屋等方式流转宅基地非常活跃，引发出越来越多的社会矛盾和法律纠纷。

二、原因分析

1．缺少系统的宅基地法律制度

国家只通过《物权法》、《土地管理法》的几个条文对宅基地的使用、管理作了较原则的规定，没有出台专门的宅基地法律法规。

2．缺少科学的规划

一方面针对自然村落在城镇化进程中的搬迁合并等，缺失长远的村庄布点规划。同时目前美好乡村建设规划、村庄布点规划与乡镇土地利用总体规划由于规划期不同，融合和衔接不够。

3．将宅基地纳入用地计划管理与农村建房刚性需求之间的矛盾冲突十分明显

这种管理方式从一定意义上讲剥夺了农民取得宅基地的权利。根据国土资源部和省政府的规定，每年要将不低于5%的指标用于农村居民点建设。近几年来安徽省圈内农转用计划不足10万亩，按5%用于宅基地全省也只有5000亩左右，不足安徽皖北一个市年度的三分之一需求，农村宅基地农转用指标与宅基地刚性需求之间存在着巨大差距，在刚性需求得不到满足的情况下，导致大量的违法占地建房的产生。

4．宅基地流转机制缺失农民宅基地用益物权无法得到实现

《物权法》规定宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。而土地管理法律法规并没有规定宅基地如何转让，只有国家有关政策文件规定可以在集体经济组织内部转让，但禁止向外转让。同时，《担保法》明确规定宅基地不得抵押，宅基地既不能转让也不能抵押，农民的宅基地财产权得不到有效的实现。而作为农民财产的宅基地及房屋，在市场经济条件下交易既是天然的权利，也是必然的结果。

5．宅基地缺少退出机制导致利用率越来越低

在流转退出机制缺乏的情况下，使得部分长期在城镇稳定就业且户籍不在农村的居民不能将自己合法拥有的宅基地转让和退出，既给自己带来财产损失，也是造成宅基地大量闲置的主要原因。由于缺少退出机制，造成闲置的宅基地处于想退不愿退、想用用不上的尴尬局面,也加剧了农村宅基地用地紧张。

6．宅基地审批登记制度程序复杂

现行宅基地管理制度要求，村民先向乡镇政府申请报县国土资源部门审核，再报市、县政府批准取得宅基地，然后在宅基地上建房，建好房屋后再向政府申请宅基地登记，领取宅基地证书。涉及农用地转用地的，设区的市还需要报省级人民政府，一个许可行为实际上进行了两次申请，程序复杂、繁琐，无论是对农民还是对市、县政府来说，都极为不便。

7．宅基地管理没有得到应有重视

长期以来，土地管理的主要精力放在土地征收、城镇建设用地供应管理上，对农村宅基地管理重视不够，一方面将城市建设用地管理制度套用到宅基地上，既是背离农村实际,也是对农民宅基地权利的忽视。另一方面还表现在市、县政府由于没有农转用指标，担心因“违法审批”而被问责，基本上是放任不管，造成村民任意占地建房而无人问津。

三、对改革路径的思考

1．建立科学有效的宅基地保障制度

（1）建立村级土地利用规划管控制度，确保符合规划。县、乡人民政府要根据人口和发展需求，在不突破上位规划约束性指标的前提下，组织编制村级土地利用规划，合理确定农村居民点的布局和规模，统筹各业各类用地，有序安排建设用地空间和开发时序，保障符合申请条件农户的宅基地和发展用地需求。推进“空心村”治理和旧村改造，逐步引导农民居住适度集中。因地制宜推进农村居民点撤并整合和小城镇、中心村建设。村级土地利用规划与村庄布点、产业发展等规划要相互衔接，做到“多规合一”。

（2）建立新增建设用地自我平衡制度，确保建设用地规模不突破。针对宅基地审批的不确定性和宗地的分散性，改革现行的宅基地计划管理制度，保障农户宅基地的权利。宅基地使用新增建设用地的，新增建设用地由县人民政府在旧村庄复垦腾退的建设用地规模范围内调剂解决，实行区域内自我平衡，以解决农民建房的刚性需求及每家每户单独分散申请难以一次批准的问题。只要是符合“一户一宅”、农民住宅小区或者新农村建设中公益设施、道路及其基础设施用地，在符合规划、面积标准的前提下，涉及占用农用地的由县人民政府直接办理农转用手续。

（3）建立以政府为主体的耕地“占补平衡”责任机制，确保耕地面积不减少。根据现行规定，农户占用耕地建房，由所在农村集体经济组织通过农民投工投劳参与土地整理，履行耕地“占补平衡”义务。这项规定在实际中难以操作。可以规定“一家一户”占用耕地集体经济组织难以落实耕地“占补平衡”的，以及政府组织的农户住房迁建项目的“占补平衡”,由市、县人民政府负责。市、县政府通过土地开发、复垦、整理等方式确保耕地“占补平衡”。

2．建立自主公正的宅基地分配制度

首先，完善宅基地分配机制，进一步明确产权主体与村民自治的关系。完善宅基地申请、评议、表决程序，保障土地所有权人对宅基地分配的自主权。同时，发挥村民委员会组织、协调和争议裁决等自我管理作用，对村民小组不符合法律规定、不公正的决定予以纠正，提高宅基地分配的公正性。第二，建立宅基地产权置换制度，确保产权明晰。现行《土地管理法》规定农民只能使用本集体经济组织的宅基地，但随着新农村建设和相对集中居住，打破村民小组的界限安排宅基地既是实际需要，也可以改进农民生活条件，更是节约用地的重要途径。因此，对需要异地集中建设农民住宅小区的，以及村民小组因规划或土地资源限制没有条件安排宅基地的，在明晰产权并尊重有关村民小组意愿的前提下，可以跨村民小组调剂使用宅基地，并对提供宅基地的村民小组通过土地产权调换或者经济补偿方式实现土地所有权的置换。第三，制定差别化的宅基地使用标准，推进节约集约用地。在平原、丘陵、山区等区域性差异基础上，根据城郊、集镇、农村不同位置，按照集中建设或者单独建设以及占用村内空闲地、未利用地、农用地、耕地的不同，制定差别化的用地标准。按照城郊、集镇比农村标准严格，同时通过占用耕地、农用地、村内空闲地、未利用地控制措施的调剂，引导少占耕地，促进节约用地。

3．建立规范有序的宅基地退出和流转制度

（1）建立宅基地自愿有偿退出机制。在宅基地管理中，要充分利用市场机制，发挥经济杠杆的调节作用，鼓励退出闲置宅基地，避免城乡建设用地双增加。一是超占有偿使用。对农户合法占用的宅基地超出规定标准部分，以及城镇居民因继承房屋及其他原因合法占用的宅基地不愿意退回的，由使用人向村民小组等所有权人缴纳宅基地有偿使用费。二是自愿有偿退出。村民主动退出合法占用的宅基地的，村民小组等所有权主体应当予以经济补偿；对村民小组没有能力补偿的，经村民小组同意可以由村民委员会或者地方政府代为补偿。村民委员会或者政府补偿的，可以对退出的宅基地进行复垦，用腾出的建设用地指标收益来获得等额补偿，多余的收益应当返还村集体经济组织，用于农村建设。三是政府引导退出。对村民自愿退出宅基地，或者符合宅基地申请条件而自愿放弃申请，地方政府可将其纳入城镇保障房对象予以保障，并给予一定的奖励。四是转让退出。《宪法》规定“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”，《物权法》规定“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”。可见，法律并没有禁止宅基地转让行为，而是要求依据土地管理法律法规的规定转让。因此建立宅基地转让、赠予等宅基地流转制度不但不违反《宪法》和《物权法》的规定，而且对于显化农民土地财产权益，增加农村财产性收益，改革和完善农村投融资制度，促进农民增收都具有重大现实意义。

（2）建立宅基地转让、出租和抵押等流转制度。一是规范交易逐步放开。按照城乡一体发展的原则，明确宅基地流转的范围、条件、期限和交易规则等，逐渐放开宅基地流转。可以先在乡镇内放开，再扩大到县内甚至省域内；可以规定先在农村户口间流转，再逐步扩大到城市里的其他成员，如逐步放开到进城的“农民工”、低收入群体、刚毕业的大学生等。二是逐步完善宅基地价格评估和收益分配制度。建立宅基地价值评估体系和宅基地流转收益分配办法，明确宅基地所有权人、使用权人和国家之间的收益关系，充分体现宅基地的物权特性，切实保护宅基地所有权人、使用权人的合法权益。三是建立农民集中建房用地制度。为了改善和提高农村村民的生活质量和居住环境，推进节约集约用地，享受城镇化和改革开放的成果，探索建立农民集中建房用地制度。在城市规划区外的集体建设用地上可以统一兴建农民新村，在城市规划区内集体土地上建设农民住宅小区。农民集中建房用地，要充分考虑城市规划区内外不同，明确建设农民新村、住宅小区的条件、范围、建设主体、申报程序，宅基地登记、转让条件与程序等，在宅基地转让的制度设计中，要允许向本乡镇农民甚至城市低收入群体出售等，引导和促进农民向城镇转移。

4．建立严格高效的宅基地审批制度

一是实行宅基地审批、登记合一制度。将宅基地审批和登记合并办理，收到使用宅基地申请后，经审查符合宅基地批准条件的，直接颁发宅基地使用权证书，明确宅基地使用主体、面积和范围，使用人凭证用地。二是建立宅基地登记生效制度。它是与实行宅基地审批、登记合一制度相呼应的制度。现行的宅基地登记是一种登记对抗原则，即不登记权利仍然有效，但登记了可以对抗第三人。物权法在建设用地使用权登记中首次确立了登记生效原则，而对宅基地登记没有明确是对抗原则还是生效原则。为强化宅基地使用权人的权利意识，充分发挥宅基地使用权的权能，宅基地登记也应当按照物权法关于建设用地使用权登记生效原则的规定，确立宅基地登记生效制度，奠定宅基地登记的法律地位。三是建立重心下移的宅基地审批制度。除农用地转用需要依法报经县人民政府审批外，宅基地审批、登记发证由基层国土资源所审查，县（市）人民政府国土资源管理部门批准。这样做，既方便了群众，减轻了政府大量的审批事务，也减少了环节、降低了层级，缩短了时间，提高了效率。四是建立政府监督与村民自治结合的批后监管机制。按照“一张图”管地的要求，建立宅基地利用登记台账和动态数据库，实现宅基地审批、登记、流转、变更等动态查询和跟踪监管。同时，充分发挥村民委员会自治作用，建立宅基地村内监管和变更报告制度。