关于农村宅基地管理的思考

江苏省大丰市国土资源局 杨指婷 许开根

当前，在村庄调查中发现，农村宅基地使用权存在着违法用地、产权不清晰、“一户多宅”、跨区域购房等诸多问题。由于历史的原因，这些问题与宅基地使用权有效行使不相适应。如何解决农民宅基地使用权审批、发证工作中存在的问题，笔者认为：要采取多种形式，加大宣传和工作力度，争取广大人民群众和社会各界的支持。加强土地权属争议调处，并注重宅基地的管理和登记政策的研究，制定可行的政策与措施，其中尤其要加强对“一户多宅”问题的处理。

一、农民宅基地使用权存在问题的分析

1．违法用地的原因

农村宅基地违法用地存在两种情况：第一少批多占，第二未批先建。由于历史的原因和管理的松懈，农村宅基地少批多占和未批先建的情况普遍存在，有些至今尚未依法进行处理，严重制约着加快农村宅基地使用权登记发证的工作步伐。

2．产权不清晰的原因

农村宅基地产权不清晰，主要体现在祖传房屋和集体统一安排的宅基地。主要有两方面：第一有些祖传或集体统一安排的房屋，楼上房屋和楼下房屋权利人都不一样。第二有些祖传房屋有大家共用的厅堂、共用一条山墙，产权不清晰难以进行土地分割登记。产权不清的老房子，没有申请土地登记，大家相安无事，和睦相处，一旦申请土地登记，原来没有显化的纠纷和矛盾，可能随着确权而显化出来，所以产权不清晰的房屋，村民怕因确权而引发矛盾，宁可不申请土地登记。目前，农村还存在部分祖传房屋由于产权不清晰，难以进行土地分割，始终没有取得大家一致意见，至今还无法进行的房屋土地登记。

3．“一户多宅”的原因

根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，即“一户一宅”，但由于各种原因，在实际中存在着不少村民“一户多宅”的现象，产生这种现象的原因有很多，具体包括：一是建新未拆旧，近年来随着农村物质生活水平的不断提高，人民群众为改善居住条件而建新房，由于管理松懈造成新房建成，旧房未拆，形成事实上的“一户多宅”；二是由于村民继承祖上房屋造成“一户多宅”；三是由于村民接受赠与造成的一户多宅；四是村民由于购买住宅造成的“一户多宅”。根据现行的法律政策，一户只能申请登记一宗宅基地，而且其用地面积不得超过各省、直辖市现定的用地面积。农村村民，“一户多宅”现象普遍存在，目前还有很多农村宅基地无法进行土地登记。

4．农民自愿申请宅基地登记积极性不高的原因

（1）随着我国社会经济的发展，城市化进程的不断加快，贫穷落后的农村，部分农民外出打工或经商，有些农村房屋已经是人去楼空，家中只留下老人留守，有些村民外出打工十几年，已经在其他地方安家落户，甚至无法联系，给农村宅基地登记发证工作带来被动。由于外出人口多，联系有困难，并且外出务工农民自愿申请宅基地登记的意愿不强，给宅基地登记发证工作带来被动。

（2）由于我国现行法律规定，农村宅基地使用权不能单独流转，不允许出让、转让、抵押和融资。对于大多数农民来说，登记不登记对他们没有多大意义。

（3）部分农民思想观念陈旧，没有充分认识到宅基地登记的重要性，认为自己的房屋与世无争，土地登记不登记无所谓。有些农民甚至出现重视房屋产权的登记而轻视土地使用权的登记。

（4）基层登记工作滞后未能及时跟进，宣传和工作力度不够。

5．农村跨区域购房的原因

近年来，随着我国农村经济的发展和城镇化步伐的加快，农村房屋交易日益增多，部分农民纷纷在城镇和交通便利的村庄购买房屋，跨行政村购房的原因很多，主要原因有：一是进城脱贫的需要。我国部分农村交通不方便，严重制约着农民脱贫致富，有条件的农民纷纷到交通便利的村庄购买房屋；二是孩子上学的需要。随着我国教育制度的改革，学校规范化的管理，以前的村校已撤销归并到乡镇所在地的中心学校，有些偏远村庄距乡镇中心学校较远，部分村民为了更好地培养下一代，方便孩子读书，纷纷在乡镇中心学校附近的村庄购买房屋。由于我国现行法律规定，农村宅基地使用权只能在本集体经济成员内流转，严格禁止不同集体经济组织成员之间流转，所以农村跨行政村购买房屋，目前还不能办理宅基地使用权变更登记。

6．土地权属纠纷的原因

根据《土地登记办法》第十八条规定，土地权属有争议的，不予登记。农村宅基地存在土地权属纠纷尚未解决的主要原因：一是农民自觉申请土地权属纠纷调处的积极性不高。农民也知道毗邻之间存在权属纠纷，就无法申请土地登记，一怕邻里之间调解不成而进一步激化矛盾；二怕权属纠纷调解不成而引发官司和难以支付诉讼费用。二是政府部门调解力度不够，使有些多年的权属纠纷案件至今还悬而未决，造成宅基地使用权登记无法进行。

二、如何把握宅基地审批中注意的问题

1．严审申请条件，做到“四查一公示”

宅基地申请条件的审核是严格宅基地管理至关重要的一个环节，在这个环节中，具体要做到“四查一公示”。

（1）四查：一是要到申请者户籍所在地的派出所查清户口性质，必要时要请公安部门确认；二是要深入基层村组走访调查了解其现实的居住情况，特别是对申请新建户和拆迁安置户要重点调查；三是要查从事农业生产的情况，除查相关的书证依据外，还要通过群众走访、实地调查验证其真实性；四是查家庭人口的实际组成情况，这往往是最容易忽略的环节。在对近郊村日常的管理实践中，经常发现有“半家户”和“假离婚”现象的存在，因此，这个调查环节必不可少，而且必须仔细。

（2）一公示：是指经工作人员初审合格的申请户，在安置或建房的现场、村部公示栏进行固定时期的公示。主要目的是依靠广大群众帮助监督，是对调查初审过程的必要补充，从而保证初审的准确性。

2．分类处理，准确把握“坚持原则”与“用足政策”的关系

近郊村的宅基地管理工作，情况复杂，经济利益突出，必须从严管理，坚持原则；而作为政府的职能部门，又担负着大量的拆迁安置、调节各种利益矛盾的职责，又要求必须在深入研究相关法律法规的基础上，用足政策，支持发展。在对近郊村宅基地管理的实践中，要分类处理，准确把握政策，才能达到二者的统一。

（1）对一些异地拆建户和符合安置政策规定的拆迁安置户，在保证旧房拆除的前提下要方便迅捷办理。

（2）对照相关规定和政策，存在界定不清的情况时，要谨慎审批。在具体的实践操作中，存在着一定的摸棱两可，界定模糊的情况，比如“承包经营权的归属问题”、“历史存在的半家户”的问题、“离婚分户”和“异地迁进的问题”，对于这类情况的审核，要慎之又慎，吃不准时，要集体研究讨论后，提出处理建议，供上级有关部门和领导决策参考。决不能自以为是，盲目决策，否则，一旦形成行政许可结果，负面影响极大。

（3）针对近郊村大量的拆迁安置工作中遇到的各类复杂情况，要保持清醒的头脑。对于那些明显不符合安置条件的对象，必须要坚持住原则，坚持“有所为、有所不为”，要顶得住方方面面的压力，决不能为了拆迁工作的顺利，而忽略了安置政策的严肃性，这一点是日常工作最难的一点，也是必须坚持的一点。

（4）在支持新农村建设的过程中，在严把政策，坚持原则的同时，要善于用足政策。新农村建设要始终遵从“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的方针，科学引导近郊村的农户集中居住，促进土地的节约集约利用。因此在严把资格审核的前提下，要大力推进“农民公寓”的建设。在具体的新农村示范点建设的管理过程中，针对现势下入住率不足的情况，可以采用“经济政策激励、科学合理流动、从严资格把关”的方式，鼓励和引导符合条件的农户向示范点集中，在政策许可的范围内，可以跨区域流动，形成群体效应，从而有力地推动新农村示范点的建设。

三、如何解决宅基地登记中存在的问题

1．做好农村宅基地登记发证宣传工作

建立农村宅基地登记发证宣传发动领导小组，层层落实责任制，争取多种形式，加大宣传和工作力度，争取广大农民和社会各界的理解和支持，让广大农民深刻认识宅基地登记的重要性。基层所要明确工作任务，积极争取各乡（镇）政府及相关部门的重视和支持，要切实转变工作作风，增强服务意识，提高工作效率，积极为农民办理土地登记提供热情周到的服务，充分发挥基层所在宅基地使用权登记中的服务和保障作用。

2．加强宅基地使用权权属争议调处力度

土地权属合法是进行土地登记确认土地权属的前提条件。对宅基地权属存在争议、产权不清晰的，要依法、公正、及时进行调查处理，土地权属纠纷一时难以解决的，要依照《土地权属争议调处处理办法》依法处理，并以处理结果作为登记依据。对于复杂疑难的权属问题，要研究解决办法，妥善处理。基层所要积极配合乡（镇）人民政府和村民委员会，做好土地权属争议的调查处理工作，确保农村宅基地登记发证工作顺利进行。

3．制定违法用地处理政策

针对历史遗留的违法用地问题。地方政府可根据当地实际情况，制定违法用地处理政策，分阶段进行处理后补办用地手续，再进行土地登记，同时要加强土地执法力度，避免新的违法用地发生。

4．制定相关政策和措施，解决跨行政村的宅基地登记问题

农民跨区域购房的情况普遍还在，根据我国的现行法律规定，农村宅基地使用权只能在本集体经济成员内流转，严格禁止不同集体经济组织成员之间流转，但是国家法律规定房产可以转让，因为房屋所有权属村民私有，地随房走，其实村民转让了房产的同时也包括了地产。目前，我国农村普遍存在农民转让了房产，变更了房屋所有权登记，而不能办理集体土地使用权变更登记，造成了土地房屋产权管理的错位，形成了管理上的混乱。

四、笔者相关建议

1．可以通过法律程序

把农村宅基地经过国家征用，变为国有宅基地，再经过土地评估，补交一定的出让金进行协议出让，解决农民跨区域购房的农村宅基地变更登记的遗留问题。

2．建立农村建房信息共享系统

随着经济的发展，农村人口流动的频率加大，给日常的宅基地管理工作增加了难度。因无法及时掌握农村流动人口的宅基地信息，往往会使工作出现疏漏，造成甲、乙两地事实上的“一户双宅”，但仅靠人力调查难以保证信息的准确性，所以有必要在区域范围内及早建立农村村民住房信息共享系统。

3．开足前门，堵死后门

可通过迁移户口在同一镇域内集体经济组织的方式，来达到农村宅基地使用权在同一集体经济成员可以流转的要求，并承担农业义务，且符合“一户一宅”规定的，可以将这些群体纳入宅基地申请的范围。通过堵疏结合的办法，从客观上减少农村宅基地管理过程中违法用地行为的发生。针对农村宅基地使用权登记发证工作中，还存在许多历史遗留问题，如何解决当前“一户多宅”的登记问题。笔者认为：根据产生“一户多宅”的不同原因，要分别进行处理：

（1）建新未拆旧造成的“一户多宅”，村民申请第二宗宅基地登记的，在村民未拆除其旧宅之前，土地登记机构暂不受理。

（2）因继承而造成的“一户多宅”，村民申请第二宗宅基地登记的，土地登记机构可以受理。农村宅基地使用权能否作为遗产依法继承，我国《继承法》没有明确规定，但《继承法》明确规定房屋可以继承，继承人继承了房屋的同时，也自然对房屋所占范围的土地进行了使用，所以继承了房产的同时也包括了地产。对于农民宅基地，由于房屋可以继承，所以宅基地使用权实际上也可以继承。因此，宅基地使用权是一种无期限制的，即长期的权利。根据《国土资源部关于进一步加快基地使用权登记发证工作的通知》的规定，除继承外，农村村名一户申请第二宗基地使用权登记的，不予受理。

（3）村民接受赠与造成“一户多宅”，村民申请第二宗宅基地登记的，土地登记机构不得受理，否则将容易导致大量名为赠与，实为买卖的现象出现。

（4）村民由于购买住宅造成的“一户多宅”，村民申请第二宗宅基地登记的，在国家规范宅基地流转的法律或政策出台之前，土地登记机构不得受理。

综上所述，加快农村宅基地使用权登记发证工作，可以有效规范农村住宅建设，防止乱占滥用耕地，缩减农村建设用地，新增城镇建设用地指标，从而有利于土地资源利用优化配置，统筹城乡经济发展，促进新农村建设，提高土地节约集约利用度，并为产业经济和城镇建设提供发展空间。推进城乡经济建设的步伐，确保维护社会的和谐与稳定。因此，要站在落实科学发展观，切实保护广大人民群众合法权益的高度。也是维护广大人民群众的权利和利益。