各级各类职业教育协调发展研究

各级各类职业教育协调发展研究

课题组

引　　言

职业教育既是经济发展的基础，也是经济发展的前导。世界上众多经济发达的国家，无一例外都是教育发达的国家，而其教育的发达，主要表现为覆盖整个产业和劳动者一生的职业教育的发达。上海要成为经济中心，应当也一定是职业教育的中心。

一、各级各类职业教育协调发展存在的问题

（一）职业教育和产业发展尚待协调

上海未来产业发展重点是以金融、航运服务业为重点的高端服务业和先进制造业，但上海的职业教育还不能满足产业发展需要，主要表现为：

1﹒金融人才供求结构性矛盾突出

商科、金融管理类职业教育资源的短缺也是结构性的，高端、专业性人才极为紧缺，而低端、通用型人力资源严重供大于求，一方面需要到国外招聘，一方面大量高校相关专业的学生找不到工作。

2﹒航运类人才遭遇总量和结构双重缺乏

海上运输专业人才和内河航运专业人才都存在较大缺口，航运管理人才存在巨大缺口，具有国际视野的相关金融类人才奇缺。物流行业高级管理人才也存在较大缺口。

3﹒制造类高技能熟练人才缺乏

尤其是能够熟练掌握最先进设备的技术人才缺乏，能够消化、改进引进技术设备的高端制造业人才凤毛麟角。

4﹒传统优势产业技术后继乏人

中医、中药、食品加工、个性化服装及传统手工艺品制作等行业高技术、高技能人才日益缺乏。

（二）职业教育和普通教育尚待协调

职业教育和普通教育的目标、责任、主体、内容、手段、方式、师资、投入、考核、时间均存在差异，从目前情况来看，两者的协调发展还存在着下列问题：

1﹒职教“冷”而普教“热”

以每万人中接受中等职业教育的人数比例看，我国是德国的1/15、美国的1/11、日本的1/6。上海一般家庭家长都不支持孩子就读职业学校。

2﹒职教体系弱而普教体系强

我国的教育体系中，绝大部分的职业教育机构都缺乏知名度和影响力。

3﹒职教投入少而普教投入多

按照一般规律，职业教育投资至少为普通教育的2.5倍，考虑到工科的投资，其教育投资更远远高于普通教育。但目前职教投入比例偏低。

4﹒职教生源差而普教生源好

无论是初中升高中，还是高中升大学，职业学校录取的学生分数等级总是最低的。

（三）不同类别职业教育发展有待协调

随着产业升级和结构调整的加快，不同类别职业教育发展不协调的矛盾渐趋凸显。主要表现为：

1﹒数量众多，质量不高

上海接受过中、高等教育的劳动者数量可观，但近年来的就业率不断下降，表明受教育者不能满足企业需要。

2﹒短线热闹，长线冷落

本市的职教资源分布从短线到长线呈明显的递减态势，曾经尝试的“3＋3”模式已经消失。而大量短至数月乃至数周的培训，却热闹异常。

3﹒理论型有余，实用型不足

硕士、博士数量众多，但技师、高级技师稀缺。2004年，上海130万职业技能人才中，技师占1.74%、高级技师仅占0.3%，两者合计约为2%，而企业需求在14%以上。

4﹒简单型密集，复合型稀少

现代技术设备的操作日益简单，而检测、维护、维修日益复杂，但持有维护、维修证书的对象不多，真正能够独当一面承担维护、维修任务的对象极为稀缺。

5﹒低投入重复，高投入缺乏

上海的高职院校中，低投入专业重复设置率偏高，金融类为5.0，旅游贸易为8.0，综合通用类为9.2，信息技术类为16.1，而高投入的工科类仅为2.6（重复率的合适比例应为3.5—4）。

（四）不同等级职业教育有待协调

产业层次的多样化，要求相应的多层次职业教育具有良好的协调性和衔接性，着力提升“动脑”和“动手”能力的同步提高。目前各级职业教育协调发展存在的问题：

1﹒多头管理，目标各异

目前中低层次的职业教育分属教育、劳动、工商部门分头管理，高层次的以高等教育管理部门管理为主。各个管理主体部门，根据本部门的需要和习惯设定目标，而忽视了职业教育的内在规律。

2﹒体制割裂，缺乏协调

相互割裂、相互独立的经济体制、管理体制，造就了相互割裂、相互独立的职业教育体制。劳动部门、教育部门、各机构、院校各自为政，无法形成合力。

3﹒各自为战，缺乏衔接

不同层次的职业教育机构根据各自的资源和利益需要进行职业教育和培训，初级劳务培训机构、中等职业教育机构、高等职业教育课程、专业设置脱节。

4﹒结构失衡，缺乏层次

我国目前的技能劳动力结构依然呈金字塔结构，技师和高级技师约占1.5%，高级工占3.5%，中级工占35%，初级工占60%，与发达国家的橄榄型结构存在差距（发达国家高级技师占35%，中级工占50%，初级工占15%）。

（五）企业和行业职业教育有待协调

前期职业教育的任务是把劳动者从“毛坯”变成“半成品”，后期职业教育的任务是要把劳动者从“成品”变为“精品”，这需要依托企业和行业，但目前的现状不尽如人意，主要表现在：

1﹒企业职教边缘化

除了部分大型国有企业集团外，众多大、中型企业的教育机构被纷纷撤并，国有中小企业纷纷转制改制，原有的职业教育失去了依托。

2﹒行业职教松散化

随着行政性的公司、局被一一撤销，替代这些行政组织的行业管理主体尚未形成，行业内的职教资源无法有效整合并发挥作用。

3﹒职教教育公益化

职业教育的利益缺乏保障。企业培训得不到国家补贴；鼓励人才流动的政策缺乏利益补偿机制，导致企业教育投资的低回报甚至无回报。

4﹒人才使用短期化

国企高管任职的短期化、民营企业经营行为的短期化，都导致了企业用人的短期化。培养人才不如租赁人才，租赁不如购买，购买人才不如偷挖人才。

（六）公办、民办职业教育有待协调

上海目前的民营经济比重约为20%，而远期目标将达到50%左右，民营经济成分的职业教育尚未得到同步提升。

而目前的职业教育领域内，民办教育的发展还存在着一些制约因素，主要表现为：

1﹒行政管理门槛设置多而乱

一是准入门槛设置较多；二是后期评估项目设置不能和现代教育手段相适应。

2﹒公办、民办教育资源不能共享

公办教育机构大量资源闲置，仍然人为规定不得向民办学校租借，有违资源共享原则。

3﹒“二公办”大量挤占民办职业教育市场

大量公办学校或明或暗举办各种非公益性办学项目，利用公办学校的资源优势，大量挤占民办教育市场份额。

4﹒教师待遇存在差异

民办职业教育师资待遇（工资、奖金）、退休金养老金（包括行业、企业办的公办院校）都按企业退休职工计算，与公办老师相差甚大。

5﹒学生补贴存在差异

公办高校的学生在享受国有教育资源的基础上，还按人头享受国家补贴，而民办院校学生不能同等享受相应的补贴。

二、对我国职业教育存在问题的思考

职业教育是一项系统工程，需要多方参与，但要一头管理，目前各级各类职业教育出现了诸多不协调现象，其主要原因有以下几个方面：

（一）缺乏外部协调机制，导致“群龙无首”

目前的职业教育管理体制基本套用了普通教育的管理体制。看似把复杂的管理功能简单化了，但因此带来的弊端是管理的简单化，弱化了职业教育管理的“一盘棋”效应，导致职业教育的无序和低效，呈现“群龙无首”格局。

（二）缺乏内部联动机制，导致“龙骨脱节”

行政管理的多头化带来的是职业教育管理的单一化和封闭化，进而导致了职业教育的专业设置趋同化、盲目化。单一机构的设置似乎都是完善的，但放到职业教育的大格局中来考量，又是相互脱节甚至是冲突的。造成“龙骨脱节”现象：职业教育和普通教育脱节；初级培训和中等职业教育脱节；中等教育和高等职业教育脱节；高等职业教育和高端人才教育培训脱节；院校人才培养和企业人才培养脱节；最终导致职业教育与产业布局和升级脱节，也导致不能产生具有自身优势和特色、不能和一流名牌大学比肩的职教院校。

（三）缺乏投资控制机制，导致冷热不均

职业教育投资收益和产业投资密切程度成正比，但从我国职业教育投资现状来看，明显缺乏有效的职业教育投资控制机制。

首先是缺乏政府投资总量控制机制，其次是缺乏政府投资职业教育方向决策机制，第三是缺乏社会投资规划引导机制，第四是缺乏社会投资综合平衡和纠错机制，第五是缺乏企业职业教育投资的约束和激励机制。

（四）缺乏利益平衡机制，导致冷热不均

一方面，职业教育普遍不受重视，教育资源严重短缺。另一方面，职业教育的逐利化倾向十分明显，大量职业教育投资被投向“短平快”领域和项目，基础性和长期性的领域和项目受到冷落，呈现典型的“冷热不均”现象：一是高投入冷而低投入热，二是制造业冷而服务业热，三是长线冷而短线热，四是高端冷而低端热，五是复合型冷而简单型热，六是专业型冷而通用型热。

三、促进各级各类职业教育协调发展的建议

（一）完善外部协调机制，强化政府统筹职能

1﹒明确协调主体地位

完善职业教育行政管理体系，解决职业教育和产业发展的脱节问题。在政府层面，必须把职业教育管理职能纳入产业发展管理职能；在企业层面，必须把职业教育管理职能纳入企业生产管理职能。

2﹒完善职业教育业务指导体系

改变职业教育横向由教育、劳动、工商等部门分头管理，纵向由普通教育、高等教育管理部门分段管理的模式，采用初等、通用职业教育培训由教育、劳动部门共同管理指导模式：中等以上、专业化职业教育由教育部门和行业、龙头企业共同管理指导模式；高端人才教育培训由组织人事部门、高校、企业、科研机构共同管理指导模式。

3﹒建立职业教育集团组建推动机构

在市级层面成立能够统一协调相关支柱产业各方，推动组建相关职业教育集团的机构。重点协调涉及金融、航运、机电一体化、生命科学等产业内院校、企业、行业、科研机构职业教育资源，组建相关教育集团。

4﹒建立“产学研”一体化推进机构

在政府、行业、企业层面建立和相关科研机构相衔接的不同层次、不同项目、产品的“产学研”一体化推进机构，以职业教育为载体，以科研成果转化为目标，实现职业教育和科技成果转化的良性互动机制。

（二）完善内部联动机制，建立开放的职业教育体系

1﹒建立开放的课程设置模式

建立职业教育和普通教育相互融合的课程体系。在普通教育的各个阶段，逐渐提高职业教育的比重。

2﹒实现职业教育课程的标准化、规范化

通过集团化实现各职业院校中实施统一的、规范的、先进的课程标准，促使集团内的行业、企业与职业院校共同制定适应新的岗位要求的职业标准，促进课程标准与岗位标准的融通和统一。

3﹒建立开放的师资使用、培养体系

加强院校和培训机构、企业的合作，强化“双师型”师资和复合型人才的教育培训；大力加强院校和科研机构、海外名校、名企合作，强化尖端教育人才培训；大力加强同级同类院校的校际合作，不断提高企业人才在职教院校的授课比重。

4﹒形成开放的“二元”招生模式

改变普通高校和职教高校同步招生的模式，建立普通高校和职教高校分开进行的二元招生模式。严格限制普通高校招生的年龄。

5﹒形成开放的评价考核体系

改变职业教育和普通教育同步的“一考定终身”制度，建立和职业教育特点相适应的文化、理论知识和实践、操作能力并重的二元评价考核体系。

6﹒形成开放的办学模式

改变关门办学模式，建立院校和企业、行业、科研机构的广泛合作。大力推进高等职业教育院校和海外名校、名企的教育合作。

（三）完善投资控制机制，促进职教资源均衡分布

1﹒均衡职业教育和普通教育的政府投入

合理划分政府、社会、企业和个人的职责。政府首先保证教育投入的足额投入，确保职教投入的份额逐步上升。

2﹒完善教育资源向职教倾斜机制

改造一批普通教育机构，使之承担起中、低端职教的任务；提升一批职教院校能力，使之能够承担更高层次的职教任务；合办一批高端职教机构，使之具有培养兼具国际视野和经验的高端人才的能力。

3﹒均衡职业教育不同科别的投入

完成政府和大型企业所有的职教资源向金融、航运、制造业、生命科学产业等重点领域的集聚，形成以行业分布划分的重点领域职教体系。

4﹒兼顾主要产业和一般产业专业设置的合理比例

加大对重点职教机构的投入，推进品牌院校建设。政府投入重点用于长线、冷门、低收益、高投入职教机构的“补缺”。一般职教专业、短期培训以民间力量为主。

5﹒兼顾批量化、通用化和专业化、个性化的合理组合

引导职业教育向专业化、个性化领域倾斜的投资机制，尽量把传统职教的个性化带教扩大为小批量教育；把传统的日积月累式带教改变为高密度、强化性带教。

6﹒均衡职业教育不同阶段的投入

市级政府和大型国企的职业教育投资应重点向高端教育培训阶段倾斜；区级政府和社会职业教育投资向中等职业教育倾斜；基层政府和民间小额投资向普通职业教育和基本技能培训倾斜。

7﹒均衡公办、民办职业教育的协调发展

民办职业教育与公办职业教育的学校比例达到11∶9，实现公办民办教育资源的共享和学分互认。

（四）完善利益平衡机制，促进职业教育均衡发展

1﹒建立和学历教育并行的职教资格、资历认定体系

使职业教育机构的教师的政治、社会、经济地位和学历教育机构教师相当或相近。

2﹒建立普教、职教学分互认机制

适当减少文化知识考试，增加技能型课程考试项目，引导普通教育机构和职业教育机构之间学分的互认和生源的双向流动。

3﹒建立职业教育教学补贴机制

建立企业、个人接受职教的补贴机制。采用职业教育专用券形式，鼓励企业、个人参与职业教育培训的积极性。

4﹒建立职教师资海外定期进修制度

鼓励职教师资通过政府、海外机构赞助，个人部分出资等形式，增加海外进修的人数，提高出国进修的频率。

5﹒制定吸引社会资金投入职教的政策和法规

完善企业职教投入约束、激励机制。在高收入、高技术、高技能行业和企业，在“四金”之外增加“教育公积金”个人账户。

6﹒建立公办、民办职教院校市场份额共享机制

要通过财政、税收等方面的控制和平衡，限制公办院校举办非公益性教育培训的规模，防止形成教育培训市场的局部垄断。

7﹒建立教育硬件资源合理共享机制

建立同级同类职教院校硬件资源共享制度，重点解决公办、民办职教院校硬件资源共享难题。

8﹒建立教育人才资源合理共享机制

重点解决职业教育行业内和行业外人才资源的共享难题。不断增加企业、社会人士进入教育领域和从事直接教育培训的比例。

9﹒完善在职员工的继续教育保障机制

纠正大量企业教育培训经费异化为少数中高级管理人员出国旅游等福利性项目的不正常现象，完善在职员工个人职业教育经费个人账户管理。

10﹒完善职业教育收益平衡机制

综合运用财政、税收政策，以短线补长线，以高收益补低收益，以“热门”补“冷门”。

课题承担单位：民建上海市委

负责人：张兆安