富阳市民办幼儿教育现状调查报告

富阳市民办幼儿教育现状调查报告

浙江省教育厅基础教育处

浙江省民办教育学会幼教分会　富阳市教育局

2006年5月

摘　要：本研究对民办幼儿教育发展较有典型性和代表性的县级市——浙江省富阳市的119所民办幼儿园作了全面的调查，调查结果表明：民办幼儿教育在有效补充公办幼儿教育资源不足，解决幼儿入园难，满足家长不同需求等方面发挥着积极的作用，但政府政策不明朗、扶持不到位、管理不科学、教师队伍不稳定等因素已影响着民办幼儿教育的健康发展。为此，本课题依据《民办教育促进法》及《民办教育促进法实施条例》，对进一步强化政府职能，落实扶持政策，提高管理水平等方面提出了建议与对策，为民办幼儿教育的政策出台提供依据。

关键词：民办　幼儿教育　调查

一、调查目的

随着《民办教育促进法》、《民办教育促进法实施条例》的出台及实施，我国民办教育发展进入了一个新的阶段。在此阶段，对于民办幼儿教育来说，发展与困难同在，挑战与机遇并存。本课题旨在通过对我省民办幼儿教育的现状进行调查研究，了解情况，发现问题，提出对策，从立法的角度，为民办幼儿教育的发展提供政策依据，以改善民办幼儿园办学环境，促进浙江省民办幼儿教育的发展。

二、调查内容、对象与方法

1.调查内容：对民办幼儿园投资动机、投资渠道、政策期待、教师待遇、办园条件、办园质量、家长评价等方面进行全面系统的调查。

2.调查对象：浙江省富阳市是杭州地区所属的一个县级市，民办幼儿教育的投资主体多元，办学层次多样，具有一定的典型性和代表性，因此本研究以富阳市区域范围内的119所民办幼儿园为调查对象，对每所幼儿园的投资者、园长、全体教师和部分家长进行问卷调查。

3.调查方法：问卷调查法。分为“民办幼儿园举办者问卷”、“民办幼儿园园长问卷”、“民办幼儿园教师问卷”、“民办幼儿园家长调查问卷”。问卷由浙江省教育厅基础教育处编制。

三、调查结果与分析

调查问卷于2006年3月20日下发，以截至3月30日上报的原始答卷为有效答卷，共收回投资者问卷119份，收回园长问卷109份，（其中A类园7份，B类园102份）⁽¹⁾，教师问卷594份，家长问卷525份。

调查结果列表分析如下。

（一）富阳市民办幼儿园概况

富阳市目前有幼儿园203所，在园幼儿园18200人，学前三年入园率95.6%，学前第四年入园率32.82%；幼儿教师1127人，学历合格率99.9%，大专及以上学历45.34%。其中有省示范幼儿园4所，杭州市示范幼儿园24所。

表1　富阳市幼儿园基本情况一览表

从表1可以看出，全市203所幼儿园办园主体多元，办园性质不一，其中教育部门、乡镇街道和学校附设的幼儿园有82所，在园幼儿7127人，占在园幼儿总数的39.15%，村集体、部门、个体及私企办的幼儿园119所，在园幼儿11072人，占在园幼儿总数的60.85%。数据显示，社会力量办的幼儿园无论在数量上，还是在园幼儿所占比例上均明显高于政府办的幼儿园，说明民办幼儿园在提高学前三年幼儿入园率方面发挥着积极的作用，做出了很大的贡献。

表2　富阳市民办幼儿园办园水平基本情况

从表2可以看出，119所民办幼儿园中，6个班规模以上的幼儿园只有20所，上等级幼儿园也仅有19所。因此民办幼儿园虽然数量不少，但办园规模普遍偏小，办园水平不高。

表3　富阳市民办幼儿园园舍情况

从表3可以看出，119所民办幼儿园中占地面积在5亩以上的只有7所，而占地面积在2亩以下的有112所；建筑面积在1000平方米以上的只有16所，有82所幼儿园的建筑面积在300平方米以下；标准化建设的幼儿园有15所，其余104所幼儿园的园舍均与民房合用。可见，民办幼儿园的办园条件不容乐观。

表4　富阳市民办幼儿园资产构成情况（各选一所幼儿园为例）

从表4可以看出，民办幼儿园间的投资差距非常大，3班以下的幼儿园投入均不足5万元，而上规模的民办幼儿园投入近500万元。在资产构成中，较大规模的民办幼儿园以举办者投入和借贷为主，而小规模的幼儿园则以办园积累为主。相同的是民办幼儿园均没有国有资产的投入。

（二）投资者情况调查分析

表5　投资者办幼儿园前所从事的行业

从表5可以看出，投资者办幼儿园前从事教育行业占了71.43%，可见从事教育行业的人员对办幼儿园有较大的积极性。B类幼儿园的投资者从事教育行业的比例更高，占76.15%，B类幼儿园规模小，投资较少，不少由幼儿园教师举办。而A类幼儿园投资规模大，必须具有较强的经济实力，因此其他行业的投资的比例相对较高。

表6　投资者办幼儿园的第一笔启动资金

从表6可以看出，投资者的第一笔资金大多来源于个人积累，占65.55%，亲朋好友处借贷占28.57%，银行贷款比例最低，仅为5.88%。目前，银行对民办幼儿教育贷款控制较严，程序复杂，在一定程度上阻碍了民办幼儿园的发展。

从表7可以看出，有68.07%的举办者因为喜欢幼教工作、想发挥自身特长而举办幼儿园，当然也不乏为了盈利、因为无业而举办幼儿园。

表7　投资办者办园的目的

表8　投资者对民办幼儿园作用的认识

从表8可以看出，94.96%投资者认为民办幼儿园解决了老百姓入园难问题。民办幼儿园弥补了公办幼儿园质量较高、但数量有限的不足，为解决入园难，提高入园率做出了积极的贡献。而在公办幼儿园相对集中的城区，民办幼儿园提供了不同于公办幼儿园的教育服务，满足了家长不同程度的需求。

表9　对投资者投资热情的影响

从表9可以看出，政府对民办幼儿园的扶持政策不到位是影响投资者热情的最主要因素。而赚不了钱也是重要因素，说明取得一定回报也是投资者办幼儿园重要原因之一。

表10　办园过程中的最大困难

从表10可以看出，60.03%的投资者认为政策支持不到位是办园过程中的最大困难，说明政府对民办幼儿园的支持还不能达到办园者的期望值。经费紧张成为民办幼儿园办园的第二大困难，另有36.97%的投资者认为幼儿园生源不足是办园过程中的最大的困难，说明政府对幼儿园的规划布局力度有待加强。

表11　是否愿意继续投资办民办幼儿园

从表11可以看出，超过一半的投资者愿意在现有基础上扩大规模，而接近一半的投资者不能确定是否再继续投资民办幼儿园。

表12　对民办幼儿园发展的政策期望

从表12可以看出，保障教师待遇和提供财政经费支持是民办幼儿园对政府最迫切的要求。

（三）园长调查情况

从表13可以看出，民办幼儿园中，77.98%的园长为投资者本人，且大部分为B类幼儿园园长。

表13　园长身份

表14　园长认为最难解决的问题

从表14可以看出，园长们认为，教师队伍不稳定和经费困难成为工作中最难解决的问题。教师队伍的流动性大，整体素质不高，直接影响着民办幼儿园的办学质量的提高，而经费困难成为民办幼儿园向规范化发展的最大障碍。有近1/3的园长认为生源不足问题较为严重，说明政府对民办幼儿园的规划布局力度有待加强，而民办幼儿园的办学质量、社会及家长的认可程度也是影响生源的重要因素。

表15　园长认为影响民办园发展的最大因素

从表15可以看出，园长认为，影响民办幼儿园发展的最大因素依次为收费太低、生源不足、教师队伍不稳定、不能与公办幼儿园公平竞争、政策环境差、教师素质低、办学质量偏低，而收费偏高选项无一人选择。这一方面反映了民办幼儿园（特别是在农村）的收费普遍偏低、生源不足、教师队伍不够稳定。另一方面也反映出园长们不认同教师素质偏低、办园水平不高的因素，而事实上，目前阶段，不少民办幼儿园（特别是农村民办幼儿园）办园质量低、教师素质不高是不争的事实，也是影响民办幼儿园发展的重要因素。从这点看，民办幼儿园园长从内部找原因、自我反思，促进民办园自我发展的意识还有待提高。

表16　园长认为民办幼儿园应朝什么方向发展

从表16可以看出，77.06%园长认为民办幼儿园必须以质量和服务求生存，发展特色教育和满足家长教育要求也成为民办幼儿园园长的办学目标，而仅有9.17%的园长认为要与公办园一样。

表17　认为造成民办园教师队伍不稳定的主要原因

从表17可以看出，有一半以上的园长认为教师工资待遇低，无生活保障是影响队伍稳定的最重要因素。民办幼儿园的教师承担了与公办幼儿园教师同样的工作，但同工不同酬现象非常普遍。民办幼儿园基本上以自我运作为主，只能保证教师低收入前提下的低成本运作，靠幼儿园自身，无法真正解决教师待遇低的问题。

表18　您认为教育行政部门对民办幼儿园的管理是否到位

从表18可以看出，只有47.7%的园长认为行政部门能依法管理、热情指导，有一半以上的民办幼儿园园长认为教育行政部门对民办幼儿园的管理不够到位，不能与公办园一视同仁，或是照搬公办园的管理模式，或是完全放任，不管不问。可见，如何根据民办幼儿园的特点进行科学、合理地管理，已成为摆在教育行政部门面前亟待解决的课题。

表19　对民办幼儿园的政策期望

从表19可以看出，为教师提供待遇保障、政府给予财政资助是园长们最大的政策期待。

表20　您所在幼儿园未来的发展前景

从表20可以看出，74.31%的园长对所在幼儿园发展前景不抱乐观态度，认为取决于政府今后的举措，也有8.26%的园长认为幼儿园将面临生存危机，可见目前政府对民办幼儿园发展的政策不明朗，已影响了民办幼儿园的持续发展。

（四）教师调查情况

表21　教师的身份

从表21可以看出，目前，民办幼儿园中，绝大多数幼儿教师为非公办教师，而非公办幼儿教师中仅有69.87%的教师按照《劳动法》的规定进行招聘，有25.93%的幼儿教师为临时工，容易引起教师队伍不稳定。

表22　到民办幼儿园工作的首要原因

从表22可以看出，有88.55%的教师毕业于幼教专业，因为喜欢幼教工作而选择了进民办幼儿园，而业务提升、待遇较高等也是吸引少数教师进入民办幼儿园的原因。

表23　教师的月工资收入

从表23可以看出，在接受调查的594名教师中，1000元工资收入以上的只有51人，占总数的8.58%，这中间还有25人为事业编制的公办教师；而不足500元的有25人，占4.21%，2005年富阳市职工最低工资标准为620元/月，有不少民办幼儿园教师工资达不到职工最低工资标准。87.2%的教师工资维持在500～1000元之间，与公办教师的收入差距较大。

表24　您对自己今后的打算

从表24可以看出，近30%的教师今后打算改行或到更好的幼儿园，这说明在民办幼儿园中至少有近30%的教师存在不稳定的因素。

表25　民办幼儿园影响教师稳定的关键原因

从表25可以看出，工资待遇低、工作超负荷、无事业保险是民办幼儿园队伍不稳定的关键因素。

表26　民办幼儿园2003—2005年专任教师流动情况统计表

从表26的统计可以看出，2003年、2004年和2005年民办幼儿园教师流动人数分别达93人、94人和104人，离开幼教岗位改行的分别有58人、58人和65人，这与教师问卷调查结果相符，充分说明民办幼儿园教师队伍十分不稳定，令人担忧。

表27　教师认为影响所在幼儿园发展的最重要因素

从表27可以看出，58.92%的教师把影响幼儿园发展归因于政府的扶持政策不到位。可见，在教师心目中，幼教事业是社会的公共事业，政府应该承担相应责任，一味地放任民间自主发展，必然会影响到幼儿教育的健康发展。有31.15%、和23.74%的教师认为师资不稳、生源不足是影响幼儿园发展的重要因素。

表28　您认为政府有关部门在教师管理上应该做到

从表28可以看出，有62.63%的教师认为政府应该在业务培训、教研活动、评优评先等方面享有公立学校教师同等待遇，要求政府解决民办幼儿园教师的社会保险问题，有39.56%的教师希望政府制定民办幼儿园教师最低工资标准。

表29　对所在民办幼儿园发展前景的看法

从表29可以看出，教师与投资者一样，对所在民办幼儿园发展前景依次为不明朗、前景光明、面临生存危机。

（五）家长调查情况

表30　选择幼儿园的标准

从表30可以看出，家长在选择幼儿园时，依次要求园舍环境好、质量高、离家近、收费低。

表31　送孩子上民办幼儿园的原因

从表31可以看出，家长送孩子上民办幼儿园的主要原因为服务好、接送方便，因此提高服务质量、满足孩子就近入学的需求，成为民办幼儿园适应社会和家长需求的重要条件。

表32　对孩子所在幼儿园的评价

从表32可以看出，家长对孩子就读幼儿园的园舍、设施、教师素质、教育质量的满意程度较高，说明不同家长对幼儿教育有着不同的需求，也说明民办幼儿园在满足家长需求的工作上做出了较大的努力。

表33　家长能接受的幼儿园保育费收费标准（元/月）

从表33可以看出，45.71%的家长能接受100～200元/月的保育费收费，70%以上的家长能接受100元/月以上的保育费收费，而我市的大多数农村中心幼儿园和民办幼儿园收费均在80～90元/月左右，可见，这些幼儿园的收费还有提高的空间。当然也有27.05%的家长只能接受50～100元/月的保育费收费，而能接受300元/月以上保育费收费的家长不足10%。

表34　家长的户籍情况

从表34可以看出，民办幼儿园的家长中本市农村户籍占了60%，说明民办幼儿园在农村占的比例相对较高，本市有33.9%的城镇居民在民办幼儿园就读，在民办幼儿园中外来创业人员子女接近10%。可见民办幼儿园为解决各阶层的幼儿入园发挥着积极的作用。

表35　家长的职业

从表35可以看出，农民、企事业单位职工和个体工商户的子女选择民办幼儿园就读的人数较多，而公务员或教师子女在民办幼儿园就读的比例相对较低。

表36　家庭收入（元/月）

从表36可以看出，在民办幼儿园就读的孩子，家庭收入在3000元/月以下超过80%，有61.14%的家庭收入不到2000元，因此，民办幼儿园较好地满足了不同群体的入学要求。

表37　家长认为政府对幼儿教育应该有的政策

从表37可以看出，有57.14%家长认出政府应该给民办幼儿园财政补贴，有47.81%的家长认为政府要多办平价的规范幼儿园，同时要取缔低质量的幼儿园。由此说明幼儿教育作为公益事业，群众希望政府能承担责任，加大投入，减轻家长的负担。

四、讨论与思考

（一）民办幼儿教育的作用与特点

1.不可或缺性。民办幼儿教育的发展是由我国经济状况所决定的，在教育经费严重短缺的情况下，国家优先考虑的是义务教育和高等教育，国家对幼儿教育发展的定位是“以公办幼儿园为骨干，以民办幼儿园为主体”，从现实来看，民办幼儿教育充分调动了社会的办学资源，扩大了教育供给，满足了人们对幼儿教育的需求，刺激了竞争机制的形成，促进了幼儿教育规模的扩大和质量的提高，成为幼儿教育不可或缺的重要组成部分，其贡献是巨大的。

2.灵活多样性。在办园层次上，民办园具有明显的高、中、低档次之分，从而满足了不同经济状况的家庭的需求，特别是社会中、低收入家庭的幼儿。在办园体制和风格方面，民办幼儿园也具有类型多样、灵活机动的特点。由于国家对民办幼儿园的管理较松，民办园的自主性相对较大，他们可以采用多种体制办园，课程和教学也呈现出多种风格。另外，民办园主要靠社会资源办学，因而招揽生源，稳住生源是其生存的关键，为了多招收幼儿，扩大办园规模，民办幼儿园一般按家长的需求及时调整自己的管理和教育，其运作以市场为导向。

（二）民办幼儿教育存在的主要问题

1.产权不清，内部管理体制不健全。幼儿园产权一般包括幼儿园的有形资产和无形资产的所有权和支配权，以及以所有权为基础而形成的资产处置权、经营收入的分配权、幼儿园中止时财产的归属与索取权等。由于民办园投资主体的多样性、投资组合的复杂性和投资目的的盈利性，主权、法人地位以及投资回报问题显然是比较敏感而又特别复杂的问题。另外，大部分民办园是谁出钱谁当家，实行家长式的管理，没有设立董事会、教师工会甚至家长委员会，有的小规模幼儿园集园长、会计、教师于一人，规模小的幼儿园就实行“家族式”管理。办园者为了获取利益的最大化，想方设法减少投资成本，甚至克扣教师和孩子，在这种情况下，幼儿园的保教质量和教师的合法权益都得不到有效保障，民办幼儿园办园条件差，教师队伍不稳定成为突出的问题。

2.政府对民办幼儿教育的管理不力。虽然民办幼儿教育的存在时间不短，但政府对民办幼儿教育的还缺乏有效的管理办法。主要体现在四个方面：第一，行政管理力量不足。由于民办幼儿教育办园自主性强，在体制上缺乏公办学校那样的制约性，行政管理的难度很大，目前在地方教育部门都没有与教育部社会力量办学管理办公室对口的专门管理机构，甚至未配备专职的管理人员，县乡一级相应的组织机构和人员更是缺乏，因此，行政管理力量不足的问题显得尤为突出。第二，管理体制不顺。政出多门、多头审批、多头管理是民办幼儿教育存在的突出问题。当前民办幼儿园在教育方面归教育部门管理；保育方面归卫生防疫部门管理；行政方面归民政局管理；还要与税务部门讨价还价是否纳税。第三，缺乏整体规划和质量监控机制。当前民办幼儿园几乎都是自发办园，分布不合理、发展不稳定是常见的现象。另外，有相当部分的民办幼儿园未经注册登记就自行办园，同时由于管理力量的不足，很难对民办幼儿园的办学进行经常性的督导。因此，办学不规范、安全隐患大、质量不高成了人们对民办幼儿园的普遍忧虑。第四，执法难度大。由于执法主体多元，责任不清，以及家长意识的滞后和办园者的抵触，民办幼儿园的执法难度很大，一些明显违犯民办教育促进法的行为得不到有效的遏制，严重影响了民办幼儿教育的办学规范。

3.收费制度不具体，缺乏可操作性。这涉及两个方面的问题：盈利和生均成本的计算。目前民办幼儿园九成以上是投资办园，盈利是不争的事实。但政府尚未区分盈利性和非盈利性民办园。在这种情况下，税收上“一刀切”式地都按民办非企业标准，甚至是企业的标准收税很不公平，不利于充分调动社会的办学资源。另外，由于各民办幼儿园的高、中、低档次不同，办园条件差别悬殊，开支种类繁杂，生均成本实际上很难计算。因此，目前各民办幼儿园收费标准差别很大，家长也难判断自己的缴费是否公平合理。

（三）建议与对策

1.强化政府职能。

（1）完善组织。组织的完善是政府充分实现其职能的前提条件。因此，当前迫切需要成立专门负责民办教育的组织或机构，并有专人负责，以协调各管理部门之间的关系，确保各部门之间分工合作，相互协调，充分发挥整体领导的作用。民办园涉及的上级领导机构一般包括教育部门、卫生防疫部门、民政部门、税务部门等。在这几个领导部门之中，教育部门应起主导核心作用，其他几个部门应将情况及时上报教育部门备案，以便教育部门作出决策。各部门的政策法规若有冲突，应按特殊法高于普通法的惯例，以《民办教育促进法（草案）》为准。

（2）加大宣传。当前，民办幼儿园还颇受歧视，社会上还流传着民办幼儿园“多余论”“赚钱论”“混乱论”“劣质论”等说法，因此，政府的宣传鼓励极为重要。

（3）合理规划。各级政府应整体规划所辖区域内民办幼儿教育，以社区为依据设计民办幼儿教育的整体规划图，使其规模适宜、布局合理，踏上理性发展之路。

（4）立法保障。当前其他教育均有相关法律，只有幼儿教育没有专门的法律，就是民办教育促进法在具体实施过程中，也往往将民办幼儿教育排除在外，因此，需要把我国涉及民办幼儿教育的各种法规政策加以搜集和整理，使之系统化和规范化，保证相互的承接、配合与协调。对不完善的部分要加以补充；对冲突的地方要加以调整；对不合时宜的内容要加以修改；还要认真总结民办幼儿教育在发展过程中形成的有益经验，提升管理民办幼儿教育地方性政策，将它们法律化，以指导整个民办幼儿教育事业的发展。

2.加大扶持力度。

（1）经费资助。民办幼儿教育作为基础教育的重要组成部分，公益性是其主要特征，理应由政府来承担举办的责任。政府在无力承担的情况下，应在政策上体现公民办教育一视同仁，尤其是经费上的资助。目前民办幼儿园运作基本上依赖收费，但其收费普遍较低，只能在低水平低层次上维持，政府要按照民办教育法的规定，对民办幼儿教育进行适度资助，可通过以奖代补的方式奖励保教质量好的民办幼儿园，对公办园短缺的地方，特别是农村的民办幼儿园更要加大扶持力度，可按照生均公用经费的方式让民办幼儿园享受与公办幼儿园一样的待遇。

（2）保障师资待遇。良好的师资是优质幼儿教育的根本保证，但目前民办幼儿教育的待遇得不到保障成为最突出的问题，教师队伍不稳定成了制约民办幼儿教育发展的最大障碍。政府应政策上保障民办幼儿园教师的待遇，首先要将民办幼儿园教师的社会保障纳入与公办教师同样的保障体系，按事业单位参保，切实解决民办幼儿教师的后顾之忧。其次要建立教师资源配置机制，打破公办园和民办园教师之间、正式招聘和合同制教师之间的流通渠道，以利于各幼儿园选聘教师，有利于幼儿教师的合理流动。在评优、评先和职称评定方面民办幼儿园教师应与公办幼儿园教师一视同仁。第三，政府要严格规定民办幼儿园的聘任制度和用工制度，对幼儿教师的工资待遇做出最低规定，给民办幼儿园的教师与公办幼儿园的教师同样的社会生存环境，保障教师的合法权益。

3.提高管理水平。

（1）加大行政管理力度。一是要强化源头管理。根据民办教育促进法的规定，民办教育机构的设立要与公办幼儿园同样的办学标准，因此政府要设立民办幼儿园办园标准，严格把好审批关，从源头上规范民办幼儿园的办学行为。二是加大执法力度。政府要建立由相关职能部门组成的联合执法小组，加大对违法行为的整改和取缔力度，促进民办幼儿园办学行为的不断规范，形成良好的法制环境。三是要加强过程管理。政府应对民办幼儿教育进行检查验收、分类定级，并加强日常的监督和调控，将随机抽查和定期复查结合起来，监控保教质量，规范办学行为。

（2）探索行业管理路子。民办幼儿教育实行开门办学，它是以市场经济的方式运作的，这给政府的管理带来了挑战，因此，必须探索与之相适应的管理机制。培育和利用中介组织，加强行业管理是发展的方向。由于目前政府的管理组织力量不够，行业的中介组织可适当填补这一空白，参与对民办园的管理。中介行业组织不仅可以及时为民办幼儿园提供专业上的信息，帮助其做出决策，乃至协调行业内的各种关系和纠纷，还可沟通政府、社会和民办幼儿园三者之间的关系，提高民办幼儿教育管理的专业水平。

（执笔：郭一莲）

【注释】

(1)A类园是指富阳市三级幼儿园以上的等级幼儿园。B类园是指未定级及未准备幼儿园。