当前为完善“农村金融”急需推出两项关键措施

当前为完善“农村金融”急需推出两项关键措施⁽¹⁾

为了振兴农村，缩小城乡差距，一个完备、高效的农村金融体系是不可缺少的。十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(下文简称《决定》)明确指出，“农村金融是现代农村经济的核心”，我国需要“建立现代农村金融制度”，其基本点是“创新农村金融体制，放宽农村金融准入政策，加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系”。显然，《决定》的这番阐述十分正确、十分到位，是指导农村金融工作的总纲。在当前，加速使“阐述”变为现实，不仅是振兴农村、缩小城乡差距、转变经济增长方式的需要，而且更是应付全球金融危机、缓解十分严峻的就业形势的迫切需要。

众所周知，当前农村金融的状况尚不尽如人意。农村不少地区金融产品少、金融服务方式单一、金融服务质量和效率不适应农村经济社会发展和农民多元化金融服务需求的问题仍然突出，尤其是低端客户(即农户、微小企业)融资难的情况仍然严重。个中原因主要是农村金融体系还很不健全，商业性金融不完善，政策性金融也不完善，合作金融基本上是空白。目前，我国的农村信用社(包括农村合作银行、农村商业银行，下同)虽名曰“合作金融”，但是实际上仅为商业性金融与政策性金融的混合体。农信社的大部分贷款都是按商业金融原则发放的，而小额农户贷款等低端客户贷款则由于费用高、利润薄，难以实现商业可持续，因而发放动力主要来自于上级部门的行政指令，并得到村、乡政府的有力帮助，具有明显的政策性。目前，农村资金互助社的组建进度甚慢，并且其实际上能有多少合作性质，有待进一步观察。茅于轼等经济学家在山西省临县搞的龙水头扶贫基金会倒是合作性甚浓的机构，但由于各种原因至今未能推广。政策性金融应当致力于解决“上下两头”的信贷需求。作为“上”的一头，即农村中的大中型基础设施贷款，农业发展银行在做，效果尚可;但是“下”的一头，即低端客户的信贷需求，农发行做不了，我国又缺乏美国社区发展金融机构那样的小型政策性金融机构，只能推给农信社，并用行政指令迫使其做。由于支持政策远远不到位，往往需要农信社用其商业性金融的盈利来弥补政策性金融的亏损，因而农信社的放贷动力不足，信贷难以深入低端客户群，不少地区仅有中等收入以上农户、甚至富裕农户才能获得贷款。作为完善的商业性金融，金融机构必须是“产权清晰、政企分开”的。目前，农村金融的主力军农信社，控制权、人事权都掌握在政府有关部门手中，无法做到“政企分开”。新组建的村镇银行都是由现有银行充当主发起人的，如果主发起人银行自身没有“政企分开”，那么该村镇银行更是难以做到。由于商业性金融不完善，农村金融便难以有充沛的活力与创新冲动，难以消除金融产品少、服务方式单一、服务质量不高与效率较低等种种问题。基于上述情况，当前迫切需要推出两项关键性的措施。

一、以得力的财政与金融优惠政策支持低端客户贷款，使这类带有明显政策性的贷款可以实现“商业化运作”

从国际金融实践看，要使信贷深入农村低端客户，主要应当依靠合作金融和专门为低端客户服务的政策性金融。但是，就我国目前的现实条件看，这两者都难以做到。由于目前还缺乏必要的经济条件与人文基础，因而要大量发展真正的合作金融是不可能的。并且，要大量设立如同美国的社区发展金融机构那样的小型政策性金融机构也是不现实的。目前，向农村低端客户发放贷款的任务主要还得依赖农村信用社及正在发展中的村镇银行等。然而，这些机构都是“独立核算、自负盈亏”的，不能“又要马儿跑又要马儿不吃草”，应当用力度足够的财政优惠政策和金融优惠政策去支持它们，使得这些明显带有政策性的贷款能够实现“财务可持续”，可以“商业化运作”，进而推动有关金融机构去做。

财政优惠政策主要是减、免税收及补贴;金融优惠政策主要是减、免存款准备金缴纳及由央行提供低利率再贷款。在实施优惠政策支持时，应当遵循下列原则。一是减、免为主，补贴为辅，“减、免”政策由中央统一制定，“补贴”政策由地方自行决定。二是优惠政策支持的落脚点应当是“小额贷款”，而不是“涉农贷款”。一则“涉农”的边界不清晰，难以正确定位;二则当前的主要难点在于发放深入低端客户的“小额贷款”。三是谁放“小额贷款”谁就享受优惠，谁放得多谁就享受较多的优惠，而不管放贷机构的名称、性质。唯此，才能使优惠政策真正落到实处，发挥应有的作用，产生较大的效益。

具体的优惠政策措施大体如下:

将目前银监会认定的小企业贷款(户均500万元以下，不含个人消费贷款)分成三段。第一段为5万元以下贷款。营业税、所得税全免。免征所得税的那部分利润如下计算:利润总额×5万元以下贷款余额/各项贷款余额。免缴存款准备金。免缴存款准备金的那部分存款金额= 5万元以下贷款余额÷75%。央行按基期5万元以下贷款的日均余额(以季度为期)全额供给零利率再贷款。如果放贷机构的安全性指标完全达标，再贷款无须担保，如果未完全达标，则由省级政府统一担保。第二段为5万—50万元。营业税、所得税减半，存款准备金率减半。计算方法同前。第三段为50万—500万元贷款。国家不出台统一的优惠政策，是否需要“优惠”支持，由地方政府自行决定。

关于是否要给予财政贴息，是否要对某些纯农业贷款“优惠”支持等，均由地方政府自行决定。

根据现有的监管手段与能力，只要相关部门协调配合，以上措施在操作上应当没有什么大问题。

二、应当允许符合条件的自然人发起组建承担无限责任的村镇银行

当前，发展村镇银行是完善农村金融体系的重要举措，村镇银行是县域中的小型商业银行。就其性质、规模和营业地域范围而言，大体相当于美国的“社区银行”和我国以往的县域城市信用社。按银监会现行规定，村镇银行都必须由现有的资质良好的银行作为主发起人，且承担有限责任。这样做的好处是，能够迅速地将村镇银行与现有的银行体系连接起来，使其在制度建设和运作上比较“规范”，便于监管和防范风险。但是问题也很突出:一是发展速度快不起来。多数有条件去异地设立分支机构的银行对于发起组建村镇银行的兴趣不大。目前去组建村镇银行的银行机构，其目的也是各异的，除了寻求发展外，有相当部分银行是“作秀”，即或者是迫于监管部门的压力而去尽点“社会责任”，或者是作为去中心大城市设立分行的交换条件。因而“开放”村镇银行试点两年来，全国已开业的村镇银行才100多家，远未形成“气候”。二是难以造就“政企分开”的完备市场主体。目前开业的村镇银行除了三、四家是由外资银行发起组建的外，其余都是由国内银行发起组建的。由于这些国内银行都是由政府掌控的“政企未分开”的软预算约束主体，因而由它们发起组建的村镇银行也不可能是真正“政企分开”的完备市场主体。三是市场定位不可能达到预定的目标。本来，我们希望村镇银行基本上只向农户和“微小企业”放贷，但在现行格局下却是做不到的。因为发放小额贷款尤其是向自然人发放经营贷款，要比向上规模的公司客户放贷麻烦得多，一家村镇银行的小额贷款理念与放贷能力必然会受到主发起人银行的强烈影响;同时村镇银行又不像农信社那样在当地农村有深厚的根基，因而，就大多数村镇银行而言，其单户贷款金额是不可能低于优秀城市商业银行(如台州市商业银行、泰隆银行)的，更难以接近优秀农信社的水平。当然，某些为了“交易”目的而“作秀”者，单户贷款可能较小，但其规模是不可能做大的。四是存在明显的“大型化”倾向。银监会对村镇银行实行“低门槛”，在县城设立村镇银行的资本金下限为300万元，在村镇则为100万元，但是由银行充当主发起人者通常大大超过“门槛”，目前，相当多的村镇银行资本金超过亿元，最高的已达2.5亿元，超过小型的城市商业银行，甚至超过大多数农业合作银行。在“大型化”的倾向下，要保住良好的市场定位就更难了。

为有效解决上述问题，使村镇银行深入地为“草根”服务，应当允许符合条件的自然人作为村镇银行的主发起人。所谓“符合条件的自然人”，是指三种人:第一种，有志于“下海”创业的金融机构业务骨干;第二种，守法、信誉良好、无不良纪录的与金融相关行业的从业者，如民间借贷中介人，典当业、担保业的从业者等;第三种，能将全部资本从工商企业中转出、改投金融业的工商业企业主。这些人作为主发起人，可以拥有村镇银行20%—30%的股份。这种由自然人组建的村镇银行的组织形式不能是有限责任公司或股份有限公司，而必须是无限责任公司或者“两合公司”(董事长及执行董事承担无限责任，一般股东承担有限责任)。并且，应当规定初始资本金上限，如3000万元左右，以控制其初始规模，促进其深入“草根”，也有助于分散与防范风险。

允许符合条件的自然人发起组建村镇银行，无论是对于当前的实际需要还是金融业的长远发展都有具有重大意义。一则，由于这些人贴近“草根”、了解“草根”，为“草根”服务是熟门熟路的，再加上通过控制初始资本金上限，迫使其“贷小”，因而市场定位可望较为深入低端客户。二则，毫无疑问，可以大大加速村镇银行的发展步伐，政府也不必为这些机构的存款组织问题担心。他们既然敢去冒风险，对于经营中所可能遇到的麻烦肯定早有思想准备。三则，能有力地促进金融企业家成长。我国工商企业改革最大的成就莫过于在竞争性领域中形成了规模庞大的民营经济，造就了人数众多的企业家队伍。商业性金融也是竞争性领域，没有大量的金融企业家涌现，改革是不可能真正成功的。为此，应当从速向自然人开放金融领域“准入”，最佳的、风险最小的开放点便是微型商业银行——村镇银行。该模式有利于培养金融企业家，其成功的典范比比皆是，例如民营的台州市商业银行和泰隆银行的老总原来分别是农信社的信贷员和典当从业者，当年分别是以10万元和100万元资本金起家的，美国的美国银行创始人贾尼尼在进入银行业之前是水果蔬菜批发商。

不必过多地担心由此会带来金融风险。一则，实践表明，把金融机构交给民营工商企业控制确实是危险的，但是“符合条件的自然人”与工商企业没有关联，因而这类村镇银行是相对安全的。二则，由于主发起人承担着“无限责任”，要对银行清盘时的“未能清偿债务”负完全责任，有倾家荡产甚至坐牢的危险，因而他们是不会拿自己的身家性命开玩笑的，经营必然小心谨慎。三则，在监管措施上还可以再严格一些，不但可以规定，资本充足率必须达到10%以上，当降到6%以下或核心资本充足率降到4%以下时必须强制清盘，而且还可以进一步规定，开业后第一年为试运行期，资本充足率必须达到20%以上，经营满一年，经过检查合格后，方可进入正常运行期。四则，个别的倒闭或被强制清盘案例总会有的，但不必过虑，因为只要严格执行监管规定，这种情况肯定只是极个别的，并且对其他人有良好的警示作用，能促进审慎经营、防范风险。