完善纳税评估管理的对策措施

完善纳税评估管理的对策措施

■　关云峰

一、纳税评估的理解和实践

国家税务总局指出，纳税评估是税务机关运用数据信息对比分析的方法，对纳税人和扣缴义务人纳税申报情况的真实性和准确性进行综合评定，并限期依法处理的管理工作。通过对纳税人当期纳税申报情况真实性、准确性和合理性进行综合评定，查找申报错误和分析具有普遍性、规律性的异常申报问题，及时纠正和处理纳税人纳税行为中的错误，实现对纳税申报全过程信息数据的有效监管，同时为税务稽查提供案源信息，并为评定纳税人的信誉等级提供依据。只有依照《税收征管法》和国家税务总局制定的《纳税评估管理办法（试行）》国税发[2005]43号，建立符合本地区税源管理实际的纳税评估体系，全面实行分行业纳税评估制度，提高纳税人诚信纳税、依法纳税的遵从度。

甘肃省天水市国家税务局地处西部欠发达地区，现有纳税户1.7万户。其中：一般纳税人1201户，小规模纳税人15334户，2010年税收任务22.06亿元。从2006年以来，我局遵循强化管理、优化服务；分类实施、因地制宜；人机结合、简便易行的纳税评估原则，制定了《分局所税源管理办法》、《天水市国家税务局关于进一步加强纳税评估的意见》、《纳税评估移交稽查案件管理办法》、《纳税评估征后审核管理办法》等制度，建立了市、县（区）两级“税收分析、纳税评估、税源管理、税务稽查”为保障的评估互动机制，在县（区）局成立评估办公室，分局（所）成立了评估检查组，实施专业化与日常化相结合的评估组织体系。围绕食品、药品生产加工企业、大型连锁零售企业，装备制造生产加工企业，铁路、房地产企业、税负偏低的各类品牌专卖店等，有针对性地在全市范围内对商场委托代征户实行简易评估，对低税负和零申报户实施日常评估，对重点企业（大企业）实施重点评估，对医药行业和农村砖瓦行业等实施软件评估。在纳税评估的过程中，针对纳税人申报纳税资料进行案头审核比对；通过纳税人申报的各项指标与相关数据的测算，设置相应的预警值，将纳税人的申报数据与预警值相比较；将纳税人申报数据与财务会计报表数据进行比较；与同行业相关数据或类似行业同期相关数据进行横向比较；将纳税人申报数据与历史同期相关数据进行纵向比较；根据不同税种之间的关联性和相互关系，参照相关预警值进行税种之间的关联性分析，分析纳税人应纳相关税种的异常变化；应用税收管理员日常管理中所掌握的情况和积累的经验，将纳税人申报情况与其生产经营实际情况对照，分析纳税人申报纳税中存在的问题和原因。通过对纳税人生产经营结构，主要产品能耗、物耗等生产经营要素的当期数据、历史平均数据、同行业平均数据以及其他相关经济指标进行比较，推测纳税人实际纳税能力和税收负担率。这些方法措施，既强化了税源管理，又提高了征管质量，也降低了税收风险和成本，减少了税款流失。2009年，天水市国税局开展纳税评估7824户，评估有问题户3908户，查补税额1676万元，滞纳金罚款19.8万元，移交稽查6户，查处有问题5户。

二、纳税评估运行中存在的问题

（一）纳税评估的法律依据不够充分。依法治税是税收工作的灵魂。按照依法治税的总要求，任何形式的税务管理活动都必须遵照国家法律的规定，做到有法必依。然而，现行《税收征管法》和国家税务总局印发的《纳税评估管理办法（试行）》国税发[2005]43号，都没有对纳税评估工作的法律地位、法律依据予以明确，这在一定程度上影响了评估结论的法律效力。纳税评估在实践中已被确认为税源管理的重要环节，规范的纳税评估只有用法律法规来约束，才能提高对评估工作的法律层次定位，纳税评估的程序问题、评估税款的定性问题就能够依法得到有效解决。

（二）纳税评估指标与实际操作性不强。《纳税评估管理办法》中，第一次以规范性文件的形式对纳税评估工作作出了明确规定，纳税评估指标分为通用分析指标和特定分析指标两大类，然而在实际评估工作中，这些指标的实际操作性不强，税收管理员凭借着自己的日常管理经验做定性分析。这种定性分析，同一案例不同的评估者会得出不同的判断，评估中使用的负税率和预警值与纳税人的实际税负有差距，不但在一定程度上影响了评估结果和预警值的准确性和真实性，而且评估的结论较难使纳税人接受。

（三）纳税人提供的评估信息和资料缺乏实用性。目前，国税部门开展纳税评估主要通过税收管理员日常管理所掌握的纳税人生产经营规模、商品产销量、工艺流程、成本、费用、能耗、物耗情况等各类与税收相关的数据信息。这些纳税申报资料多为静态的财务数据，不能适应动态分析的客观需要，且信息资料多是纳税人主动提供的，鉴于纳税人会计核算水平的差异和对税收政策的理解程度不同，失真和虚假的财务信息难免存在，难以体现企业生产核算的真实情况，对这些信息资料进行纳税评估，其评估做出的结果必然是质量不高，可信度大打折扣。

（四）纳税评估手段尚不够先进有效。现行的纳税评估工作，评估人员就当期申报数据进行审核分析。一是由于相关财务报表的数据比较分散，搜集困难；二是纳税评估手段比较落后，只能凭经验且缺乏科学依据；三是虽然有相关分行业税负指标值，但由于地区差异的影响，参考价值和实际有一定的差距；四是没有建立起相关的行业评估模型评估软件，评估一户耗时耗力，成效不显著；五是评估文书资料繁多，制约着评估工作的进度等。

（五）相关部门之间尚未建立信息交接和资料共享机制。随着计算机在各行业的广泛应用，纳税评估必经拥有纳税人科学、真实、可靠的信息数据，但目前税务部门计算机信息系统在提供纳税人的信息及信息综合利用处理上还不能满足纳税评估的需要，纳税评估仍处在面上表层的分析，“手工”或“人机结合”的状态。在纳税人信息数据来源和“一户式”存储各类信息资料方面，国税部门尚未与工商、地税、财政、金融、海关、公安、国资委建立机关信息数据交接平台，再加上公民或企业在各种机关和社会机构中注册的号码不一致，各部门对企业进行统计的数据口径不一致，一些重要数据无法获取，信息无法实现共享。

（六）纳税评估人员业务素质有待提高。纳税评估就是要充分利用现代化的技术手段和科学方法，综合评定纳税人的纳税申报是否真实、准确、规范，注重加强税源管理质量和效率，显然对税务人员提出了更高的要求。纳税评估人员不但要精通税收政策和税收知识，还要有相当的会计知识、法律知识以及丰富的专业分析能力和综合判断能力，而现实中天水国税干部平均年龄44岁，年龄普遍偏大，综合素质不高，计算机应用能力差，懂税收分析的专业人才少，对各行业的财务、会计制度、核算要求等内容还缺乏足够的了解，纳税评估基本就“评”而评，深度仍然不够。

（七）纳税评估与征收、稽查各环节的关系没有理顺。国税系统在税务机构设置中，没有设立纳税评估机构和专业评估人员，征收管理分局税收管理员实施纳税评估。由于征收和稽查是单独的两个部门，在征收、稽查等环节的税收业务联系过程中，因工作衔接、资料传递、信息交接、调查核实等没有明确的机制制度加以制约，常常出现业务交接过程中的时滞，稽查部门未能将稽查建议书及时反馈征收管理部门进行评估，也给管理部门的征税工作带来诸多不便。

三、完善纳税评估工作的对策建议

为了深入贯彻落实国家税务总局《纳税评估管理办法（试行）》国税发[2005]43号，推进科学化、专业化、精细化税源管理，深化纳税评估管理手段，加强纳税评估工作的协作，提高相关数据信息的共享程度，简化评估工作程序，提高评估工作实效，最大限度地方便纳税人。笔者认为，应着重抓好以下几个方面：

（一）设立专门的纳税评估机构。实践证明，开展纳税评估是保证税源专业化管理的有效手段和重要措施。评估工作的特点决定了必须走专业化评估之路。国税部门要尽快设立专门的纳税评估机构，并从法律层次赋予纳税评估机构合法而完善的权限，包括在税务机关内部和相关职能部门获取有用信息数据的权力。明确纳税评估工作职责分工，配备高素质专业化纳税评估人员，制定严格的工作程序和规范的业务流程，完善纳税评估内部规章制度，结合《税收管理员制度》，对税收管理员的工作质量进行有效评估和监督制约，规范纳税评估机构和评估人员的执法行为，确保纳税评估工作依法规制度开展。

（二）采取多元化的纳税评估方式。纳税评估工作在坚持税务约谈、调查核实、处理处罚、促进真实申报、提出管理建议、移交稽查部门查处的同时，在评估组织形式上，应从全员评估向专业化评估转变；在评估对象选择上，应从全面评估向基于风险等级的针对性评估转变；在评估方式上，对大企业实施综合性、个性化的评估审计，对中小企业重点实施评估和行业联评；在评估手段上，应克服以稽查取证的方式开展纳税评估，重点做好申报数据与相关涉税信息比对审核和案头分析工作；在评估处理上，应用纳税辅导、风险提醒、纳税人自我修正、约谈说明、税收核定、反避税、稽查等递进措施，进一步规范纳税评估处理方式。

（三）拓展第三方评估信息数据获取范围。做好纳税评估的关键在于获取、收集、整理第三方涉税信息，充分运用计算机网络技术，将综合征管系统、防伪税控系统、出口退税系统、车购税管理系统、信息管税系统、网上申报系统以及银行、海关、工商、地税、审计、水电供应、外贸等政府部门的涉税信息进行整合，达到信息共享。税务机关上下级之间以及内部的征收管理、税务稽查各部门之间加强协作配合，对相关涉税资料进行收集整理与公开，建立内部各职能部门信息传递、信息交接、信息共享的“税务数据库”，为依法开展纳税评估，提供方便、快捷、准确、实用的信息数据。

（四）建立纳税评估分析指标体系。税务机关根据纳税人的宏观税收分析、行业税负监控、生产经营和财务会计核算情况以及内部相关信息，考虑数据采集的口径和期间变化，以及各类分析指标与企业纳税能力的相关性和信息的可比性。考虑不同行业、不同规模、不同类型的纳税人各类相关指标，正确计算出符合本地实际的纳税评估指标预警值，使本部门纳税评估指标分析体系更加科学。充分运用评估分析内容，结合金税工程、税收征管软件，尽快研发一套高效的纳税评估软件系统，该系统应包括纳税人的相关资料信息的收集、纳税指标分析、财务指标分析、异常户信息分析、涉税问题反馈、评析结果处理及稽查反馈处理等，提高纳税评估的效率和质量。

（五）纳税评估必须要以信息化手段为支撑。管好税源纳税评估是关键环节，开展纳税评估依托信息化手段支撑是保证，信息管税是基础。一是拓展纳税人信息采集面，除现有综合征管软件中纳税人申报信息外，还要将纳税人的财务等相关信息采集到税务部门的信息库中。二是拓展税收征管信息的采集面，激活大量的征管基础资料，对尚未纳入存储的纸质征管信息，必须按时录入，动态信息管理，弥补信息缺陷，将原来征管资料的死数据，通过利用分析变为活数据。三是拓展外部信息的采集面，主要是利用第三方信息，加大对相关经济管理和执法部门信息的交换和采集力度，如国地税之间、技术监督部门的登记、统一编码等信息，海关、外汇、银行、电力、供水、国土资源等部门的纳税人货物出口、外汇结算、法人出境、资金往来、耗电耗水等信息，民政、土地管理、房产、物价、统计、审计等部门的纳税人审验、资产、收费、审核等信息。四是拓展纳税评估软件的应用面。

各级国税机关应加强分行业纳税评估软件的开发，尽快建立和开发实用、高效的纳税评估模型和评估软件，充分利用信息化手段，提高纳税评估的质量和水平，降低征纳双方的税收风险。

（六）正确处理纳税评估和税务稽查的关系。纳税评估是在企业纳税申报资料分析和税收管理员日常管理中获取相关信息分析的基础上，对纳税人生产能力和产品销售情况、投入产出关系、税收负担、税收弹性等指标的评估，以判断纳税人申报纳税的真实程度和对一般性的纳税申报问题进行认定和处理，是税款征收和税务稽查之间的一道“过滤网”。在日常的征管中，基层税务部门应将纳税人申报的相关资料、数据录入计算机，并将掌握的纳税人信息转给评估人员，进行评估、核定、认定、处理，对纳税人异常申报的问题、非主观故意或未构成偷税性质的问题进行有针对性地纠错性辅导，帮助纳税人及时发现问题并纠正。对评估发现有重大偷税问题要移交稽查部门查处，尽量减少稽查部门“拉网式”下户稽查次数，确保稽查部门集中力量依法查处大要案，提高重点案件查处质量。

（七）提高评估人员的业务素质。纳税评估是一项政策性、业务性很强的综合性工作，评估人员必须具备较高的政治业务素质，掌握大量的基础资料，了解纳税人的生产经营信息，充分运用经济指标，对纳税行为进行全面测算、分析和案头审计。首先，就要强化对评估人员税收业务、财务管理、计算机相关知识进行系统学习培训。其次，制定奖励办法，鼓励评估人员在岗位自学，刻苦钻研，不断提高评估人员素质和实际评估能力，培养出一批能够胜任评估工作的专家和复合型人才，适应纳税评估科学化、专业化、精细化的需要。第三，建立“人才库”，将业务能力强、工作经验丰富、职业道德水平高、爱岗敬业的业务骨干，充实到纳税评估队伍中去，为纳税评估工作的开展提供人才支撑。

四、做好纳税评估的保障措施

（一）建立纳税评估管理机制。税源管理部门要发挥管理职能，按照所管辖税源的规模、管户的数量，合理确定纳税评估工作量，对大企业和年纳税额100万元以上的重点企业，要保证每年至少评估分析一次，对中小税源根据管理情况，每两年评估分析一次。要充分利用科技手段，广泛收集和积累纳税人各类涉税信息，经常对评估结果组织专人进行分析研究，提出加强征管工作建议，做好评估资料整理工作，建立纳税人纳税评估信息资料管理档案，妥善保管纳税人报送的各种涉税资料，防止出现泄露纳税人商业秘密的问题。

（二）建立纳税评估考核机制。基层税务机关要以绩效考核为抓手，建立健全纳税评估工作岗位责任制、岗位轮换制、评估复审制和能级管理制度，加强对纳税评估工作的日常检查与考核。把评估工作实绩与制定评估工作计划、完成纳税评估工作量、纳税评估工作底稿、纳税评估分析报告挂钩，严格考核，奖惩兑现。把能级管理引入纳税评估，大力弘扬评估工作成绩突出的先进典型，对在评估工作中徇私舞弊或者滥用职权的，要严肃追究责任，彻底打破干好干坏一个样和平均主义的分配方式，形成创先争优的激励机制。

（三）建立“四位一体”互动机制。税收经济分析、企业纳税评估、税源监控和税务稽查“四位一体”之间有着内在的关联。税收经济分析是从面上分析税收收入与相关经济指标之间的关系，纳税评估是从点上分析企业相关税种纳税情况和相关指标的对应关系。通过加强分析和评估，掌握辖区税源状况，强化税源管理。在评估和分析中发现有偷骗税的嫌疑，移交稽查部门查处。建立“四位一体”的互动机制，在税务内部相关职能部门之间实现信息共享、良性互动、有机统一的评估工作格局和运行机制，达到优化业务流程，整合管理资源，加强协调配合，搞好税源管理和纳税服务工作。

（四）建立纳税评估执法主体地位。国家应从规范行政执法行为和加强税收法制建设的需求出发，明确纳税评估工作是强化税源管理的重要手段，将纳税评估机构赋予税收执法主体资格是加强税收征管工作的需要，在《税收征管法》中，明确基层税务机关纳税评估工作职责范围和法定程序。其中包括税种范围、纳税人范围和纳税评估机构具有检查、约谈、取证、处罚、执行的税收执法权。将纳税评估内容、程序、时限、文书，以法的形式加以规范,做到有法可依、有章可循，增强纳税评估的法律效力和可操作性。使各级税务机关依法对纳税人开展纳税评估，促进纳税人诚信纳税，保证国家财政收入稳定增长。

参考文献：

（1）《中华人民共和国税收征收管理法》

（2）《税收管理员制度》国税发〔2005〕40号

（3）《纳税评估管理办法（试行）》国税发[2005]43号，

（4）《中国税收管理》谢旭人

（作者单位：白银市国税局）