横向竞争与地方政府债务的初步实证分析

一、横向竞争与地方政府债务的逻辑推理

1994年进行的分税制改革以扭转中央财政在财政收入分配中的不利地位为出发点,具有较明显的财政集权特色,但并没有改变改革开放以来形成的财政分权趋势,这种财政分权化体制对地方政府具有很强的财政激励效应,地方政府具有很大的积极性追求地方经济发展。另一方面,我国目前尚处于社会主义初级阶段,发展经济是各级政府的第一要务,也是我国干部考核选拔制度的主要依据,地方政府为了赢得上级政府的赏识以获取更大的政治晋升机会,也强烈希望发展地方经济。

正是在我国目前的财税体制和干部考核选拔制度下,面临竞争压力的地方政府为了通过追求本地经济的更快增长来获取更多的财政分成及更好的政绩,争相出台吸引投资的超国民待遇政策。这种激烈的财政竞争使得单纯依靠国家制定的区域性税收优惠政策等制度内竞争手段,无法保证地方政府在区域内引资竞争中获取优势。地方政府为了确保本地区的引资竞争力,开始更多地运用制度外财政竞争,即突破现行税收制度安排,采取变通的方法进行财政竞争。此外,为了突破财力限制,地方政府也开始更多地利用金融市场融资来进行基础设施的建设。地方政府强烈的竞争意愿造成了地方政府债务问题的产生和危机的扩大。

而对于地方政府采取各种创新来曲线融资的行为,一方面由于这些行为隐蔽多样,中央政府处于相对信息劣势,从而导致监察成本很高;另一方面,为了发展经济,当经济处于低迷时期或相对平稳运行时期,中央政府为了鼓励企业投资,也缺乏对地方政府违规行为严肃查处的强烈意愿。这就导致中央政府对地方政府违规行为监管不力,进一步助长了地方政府的违规融资行为。当地方政府债务出现问题时,中央政府为了防止经济出现剧烈波动,首先会考虑采取温和的“微调”措施,发出调控的信号,力图实现“软着陆”。但由于地方政府的逆向反应,即当地方政府预期金融市场将出现紧缩时,为了能在中国特有的经济周期波动中获取最佳发展空间,往往会在经济上进行最后的冲刺,导致这种宏观“微调”收效甚微(沈坤荣、孙文杰,2004)。

关于横向政府竞争和地方政府债务的关系,很多学者从政府竞争与基础设施的过度投资方面做了研究。有这种作为的政府在文献里被称为“发展型政府”。Evans(1992)发现,“发展型政府”更倾向于基础设施的建设。Evans发展了一些可供实证的指标:公务员考试的比重、报名者的通过率以及官员的平均任期。官员职业化可能有两个方面的影响:其一,它抑制了政府对经济发展的负面影响(限制寻租活动);其二,政府任期的延长以及职业化能够改善政府提供基础设施的激励,因为这样有助于仕途。Rauch(1995)研究了美国在20世纪前20年政府支出中用于道路和供水这些收益周期比较长的支出的比重,认为政府任期时间越长,越有可能把更大比例的政府资源投入基础设施这样的项目中。在我国的地方政府竞争方面,我国的政治体制以一个自上而下而不是自下而上的高度分权的结构制造了政府间“为增长而竞争”的发展共识和强大激励。中国的经济增长就是这个机制的产物。而对于地方政府而言,标尺竞争的重要策略就是为地方经济“招商引资”,尤其是竞相吸引外商直接投资(FDI)。张军等(2007)认为地方官员为“政绩”而开展横向的竞争:不仅当地基础设施的改善有助于“招商引资”,从而实现更快的经济增长和提升政绩,而且显著提升的基础设施本身就是最容易度量的政绩。

周雪光(2005)指出,为了在短期内做出引人注目的政绩,就必须有能力动员足够的资源,突破已有的预算。地方政府通过预算外融资来绕过其所受的借款管制,这种情况在发达国家和发展中国家都不少见。例如在德国,在20世纪90年代的早期就有地方政府开始通过设立一些独立预算的公共事业单位把原有的部分地方财政职能服务划拨出去,这些新成立的公共事业单位的借款并不会计入地方政府的财政统计中(Farber,2002)。而我国的地方投资公司可以称得上是绕开现行制度约束的金融创新(Azuma和Kurihara,2011),作为地方政府借债的实际媒介,地方融资平台发挥了巨大的作用。秦德安和田靖宇(2010)指出,地方的融资平台可以有效满足地方政府的融资需求,但同时也存在着巨大的风险。许成钢(2010)注意到,当前地方融资平台债务的一个基本风险是,以未来土地预期价值作为支撑的、杠杆率很高的地方融资高度依赖于中央政府的土地调控政策,这进一步带给银行和金融系统极大的风险。

二、模型设计及指标选择

式中:下标i和t分别代表第i个省份和第t年,样本包括29个内地省、自治区、直辖市(不含海南省和西藏自治区);β0是常数项,β1～β5是系数;ε是残差项。被解释变量LFR是省级土地财政依赖指标,SSFD是财政自给度分权指标;FDICOM是地方政府引资竞争指标;SEGMCOM是地方保护主义指标;LFCOM是土地竞争指标。

本报告将采用1999～2011年省际面板数据进行经验研究,在回归中有13年30个组别观测点。但涉及土地竞争指标的,由于数据缺失,所以使用的是2003～2010年指标。土地竞争指标来自《中国国土资源年鉴》;人均FDI、财政自给度指标、汇率以及价格指标来自《新中国六十年统计资料汇编》《中国区域经济统计年鉴》、《中国城市(镇)生活与价格年鉴》、《中国财政年鉴》、中经网、国研网。

由于地方政府债务数据的不可获得性,地方政府债务余额的分省时间序列数据很难获得。本章被解释变量的选取主要采用代理变量的思想来对相关地方债务指标进行替代,以求通过“横向政府竞争—地方政府性债务—代理变量”这一关系链条(如图6-10所示),尽可能地测度和分析地方债务规模。

图6-10　横向政府竞争与地方政府性债务及其代理变量关系

本章遵从最优拟合原则来选择代理变量。关于模型的被解释变量,即地方政府债务依赖度,本章依然选择用土地财政依赖度来代替,即土地出让金收入与地方政府财政收入的比值,单位为%。选择土地财政依赖度作为替代性指标,对地方债务问题进行初步分析的原因主要有四个方面:一是地方的债务偿还对土地出让收入的依赖较大,承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额约占地方政府债务总量的23.77%,占政府负有偿还责任债务的37.95%;二是融资平台公司政府性债务余额占地方政府性债务余额的46.38%,而融资平台多是依靠政府划拨的土地作为资本抵押从银行获得贷款;三是土地收储占已支出地方政府债务的10.68%;四是何杨和满燕云(2012)通过使用2002～2010年所有在资本市场(包括上海证券交易所、深圳证券交易所和全国银行间债券市场)公开发债(包括企业/公司债、中票、短期融资券等)的地方融资平台类企业共340家作为样本来进一步分析地方政府债务规模,虽然存在着低估,但通过实证分析仍然证明当期的土地出让收入和地方融资平台债务规模显著相关,并且土地出让收入越大,地方融资平台的有息债务越高。

关于解释变量:财政自给率(self-reliance ratio)指标表示地方政府自有收入占本级政府总支出的比重,该比率衡量了地方政府依靠自有收入为其支出融资的能力;地方政府竞争指标,这里分成三个部分,第一个指标为人均FDI,单位为(元/人)并取对数,这是因为地方政府的标尺竞争集中体现在吸引外资的主导战略上,用人均FDI作为政府竞争的总量指标,第二个指标为市场分割度,衡量的是消极竞争指标,第三个指标为土地竞争指标,衡量的是土地结构偏移程度,用来表示地方政府土地竞争。同时,由于从2007年开始的对房地产的宏观调控会对土地招拍挂价格产生影响,因此增加虚拟变量D。变量相关系数见表6-6。

表6-6　变量相关系数

三、实证分析

本报告采用固定效应模型进行结果估计。原因有二:一是Hausman检验拒绝了随机效应模型,对所有的方程均支持固定效应;二是中国地区间禀赋差异较大,选择固定效应模型符合现实,综合考虑选择了固定效应模型。由于年份小于样本数,我们采取短面板模型进行估计。

从表6-7的模型结果来看,政府竞争的各项系数在各个不同变量组合模型中均为正,结果具有较强的稳健性,且均通过了5%的显著性检验,据此可以得出结论:地方政府间竞争,无论是引资竞争、地方保护主义还是以土地资源为基础的招商引资竞争,对地方政府选择债务融资均具有显著的正向影响。自2008年采取的宏观调控政策以后,地方政府债务得到了一定程度的抑制。

表6-7　模型估计

注:*、**、***分别表示在10%、5%和1%的水平下显著。

东、中、西部地区的经济发展水平和财政分权程度有差异,而且经济发展水平的不同可能会在地方政府选择财政行为上产生差异。因此,政府竞争对地方政府的负债可能存在地区差异。我们采用两种方法对其进行检验:一是对不同地区进行子样本回归;二是为避免观测值的丢失,引入地区虚拟变量,分别用DumE、Dum M和DumW对东、中、西部地区赋值1,其他地区赋值0。模型5～7分别表示引入虚拟变量后的回归结果,模型8～11分别表示东、中、西部地区3个子样本的回归结果(见表6-8)。

表6-8　模型分析

注:*、**、***分别表示在10%、5%和1%的水平下显著。

从表6-8的回归结果来看,政府竞争对地方政府债务激励存在地区差异。从子样本COM的系数来看,东部地区政府竞争对地方政府选择负债经营的激励大于中部地区,中部地区大于西部地区;从分权与地区虚拟变量的交互项来看,东部地区系数为正,中西部地区系数为负,中部地区的系数未通过显著性检验,西部地区通过1%的显著性检验,自西向东存在一个渐变的过程。就地方政府竞争对于政府选择负债经营的影响来说,东部地区大于中部地区,中部地区大于西部地区。就地方政府保护主义对于政府债务的影响来说,中部西部有显著影响并通过1%显著性检验,且西部大于中部,而东部则没有通过检验。政府竞争对于地方政府债务的影响总体而言东、中、西部依次下降,这可以从以下几个方面解释:一是除了直辖市外,西部地区地方基础设施建设占预算内财政支出的比重并不低,因此通过负债来从事建设的激励较小;二是西部地区尤其是少数民族地区还有国家转移支付收入和特殊财政补贴,在基础设施建设上对债务融资的依赖减小;三是由于地区间的差异,各地区为争取资本而付出的努力对不具有先天优势的地区而言激励较弱,对东部地区而言,由于经济发展水平高,本地金融市场发达,市场回报率较高,基础设施的融资对财政的依赖度降低,与其和中西部竞争财政转移支付,不如求助于金融市场。对中西部地区而言,由于经济实力较弱,本地金融市场发展欠缺,基础设施的回报率较差,因而对财政依赖大,这就使得中、西部地区参与财政融资的激励小于东部地区。

四、结论

本报告根据1999～2010年我国29个省份的面板数据,通过构建政府竞争指标,运用面板数据模型实证检验了分税制后的政府竞争对地方政府选择负债经营的激励机制,同时研究了政府竞争对地方土地财政影响的区域差异。得到的结论和启示如下:第一,地方政府竞争对于地方政府债务有着正的影响,政府竞争越激烈的地区,地方政府负债规模越大,就政府竞争的各个方面包括招商引资、地方保护主义、利用土地资源来吸引投资,均对地方政府债务起到增加的作用,但国家的宏观政策,如土地市场的调控却对地方政府债务有抑制作用;第二,地方政府竞争对于政府负债的影响有区域差异,呈现东、中、西部依次下降的趋势,同时就政府的地方保护主义行为来说,在东部的影响大,中部、西部次之。