纵向政府竞争下的地方政府债务

一、财政收支在政府间的划分与配置

(一)我国财权和事权在政府间的划分

1999年OECD对OECD国家的地方政府谁授权进行了分析,并以此设计了一套反映国家政府分权水平的分析框架,这一框架将下级政府的税收自治程度从大到小分为13种类型(见表5-1),按照分类,a、b、c以及d.1、d.2这9种情形表明地方政府有完全的或相当的税收自治权;而其余情况,下级政府的税收自治程度是十分有限的或者根本没有。对于我国来说,1994年分税制改革以后,地方政府丧失了大部分税种的自治权。

表5-1　OECD确定的地方税收自治权评价体系

资料来源:H.Blöchliger,J.Rabesona(2009),“The Fiscal Autonomy of Sub-central Governments:An Update”,oecd.org.

根据国务院关于实行分税制财政管理体制的规定,我国根据事权与财权相结合的原则,按税种划分中央和地方收入。将维护国家利益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税;将与经济发展直接相关的税种划分为中央与地方共享税;将适合地方征管的税种划分为地方税,增加地方税收收入。

在事权上,目前各级政府事权缺乏明确而正式的划分,导致的后果是在实践中各级政府间在事权上没有明显的区别——除了少数事权如外交、国防等专属中央政府外,地方政府拥有的事权几乎全是中央政府事权的翻版。目前中央主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费,调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。地方主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。财权事权的划分如表5-2所示:

表5-2　中央与地方的收支范围划分

(二)财权事权划分的国际比较

就财权财力的分权程度而言,联邦制国家比单一制国家要大些,地域辽阔的国家比地域狭小的国家要大些;但实行分级财政,均无例外地将财政重大立法权归于中央,财政收入的大部分由中央政府支配,并运用不同方式突出中央财政的主导地位。从表5-3可以看出,大部分国家的财政收支结构中,中央政府的财权和事权都占主要地位,同时中央政府和地方政府收支情况基本相抵。

表5-3　部分国家财政分权指标情况(2010年)　单位:%

续表

资料来源:根据IMF Government Finance Statistics Yearbook2011年数据整理计算。

部分国家地方政府财政自给度见图5-3。

图5-3　部分国家地方政府财政自给度(2010年)

资料来源:根据IMF Government Finance Statistics Yearbook2011年数据整理计算。

在联邦制国家中,以美国为例,美国以法律形式规范各级政府的职责权限,明确以法律规定的条文为依据,这与我国模糊的事权划分有很大不同。美国通过最高法律的形式明确规定各级政府的职责,为政府间支出的划分和税收、税权的划分奠定了基础和制度保障。同时美国实行比较彻底的分税制,而我国的分税制到省级以下就存在很大问题。在美国三级财政体制中,各级政府均有各自相对独立的税权、征管制度和税收体系。一是联邦、州和地方三级议会都可以在联邦宪法规定的范围内确定自己的税收制度,州和地方的税制确定不需要经过联邦批准;二是各地区的税制、税权和征管方式不同;三是各地方政府分别以所得税、销售税和财产税作为各自的主体税种,有较稳定的收入来源;四是各级政府可以共享同一税源,分别按照不同的税率征收管理。

在单一制国家中,以法国为例,法国是一个中央高度集权的单一制国家,也是西欧主要资本主义国家中唯一实行计划体制的市场经济国家。我国的财政体制与法国有一定的相似性。法国的财政体制中,中央政府是中央与地方财政关系调整与变革的支配性主体,法国将大宗税收划归中央,不与地方分成,将一些零星分散、弹性较小的税种划归地方,中央集中了大部分财力。此外,税收立法权、开征权、税额分配权也集中于中央,地方仅在法律规定的范围内对本级政府的税种享有征收权以及适当的税率调整权和税收减免权。地方财政自主权有限,受中央的严格控制,收入依赖中央财政拨款且支出规模小。法国的财政体系事权与财权明晰,各级财政有相对的独立性,各级政府有明确的事权,财权的划分以事权的划分为基础。同时执行严密的财政预算制度和严格的监控体制,政府的财政运行在健全的法律约束体系之下。

二、财权事权不对等与地方政府债务

(一)分税制下财权事权不对等

在1994年改革确立了中央与省级之间的分税制财政体制后,我国各级地方政府也开始按照分税制的原则在本级和下级政府之间进行收入划分。由于这种划分由各省、地市独立进行,没有统一的规范,因而呈现出较大的差异性。但上级政府在划分收入时允许本级分享下级税收的做法十分普遍。许多省分别通过“分税增量分成”“地方税按比例集中”“地方税八税共享”以及“流程基数超额分成”等形式,逐级对市、县和乡镇既得财力进行集中。总体来看,两级地方政府之间收入划分的权力给了上一级政府,造成财政收入层层上收的情况。在中央对地方的转移支付中,专项拨款所占比重较大,一般性转移支付所占比重很小,均衡地区间财力差距的作用非常有限。以1993年中央净上划收入为基数计算确定的税收返还比例大,但起到的是维持分税制前既有利益格局的作用,致使地区间财力差异不仅没有缩小,反而有所扩大。

总体而言,财权分配的主要特点有:(1)财权逐渐上移,财力越来越多地集中在上级政府尤其是中央财政;(2)税收立法权集中于中央,地方政府自主调节预算内收入的能力比较弱;(3)分税制导致东、西部地区实际税收负担不均等,转移支付制度拉大了地区间财力差距。

我国政府规模庞大,全部政府收支相当于GDP的30%以上,高于世界一般水平。但从结构来看,直接用于企业的各项支出、促进经济发展的各项支出和政府本身支出占据了很大份额,一些基本公共服务开支如基础教育、社会保障、福利、医疗卫生等反而份额较小。

图5-4　中央政府的财政收支比重

资料来源:国研网。

图5-5　地方政府的财政收支比重

资料来源:国研网。

目前我国处于经济体制转型时期,政府职能和作用范围与发达国家有所不同,具有一定的阶段性、过渡性特征。

一是现行政府事权界定存在着一定程度的“内外不清”问题,市场与政府职能的界定不明确,政府“越位”与“缺位”同时存在。政府“越位”主要表现为:一方面,政府承担了不少应该由市场去做的事情,财政尚未退出营利性领域,继续实行企业亏损补贴和价格补贴等方面;另一方面,能力比较低的政府承担了能力比较高的政府才需要承担的职能。政府职能“缺位”主要表现在对基础教育、基础科学、卫生保健、农业等投入不足。

二是各级政府事权分配不合理,存在着一定程度的“上下不清”问题,事权长期层层下移,造成中央与地方事权错位、地方各级政府之间相互错位。由于最基本的公共产品职能往往由供给能力比较低的基层政府承担。能力比较强的省市政府没有提供基本公共产品,而是试图提供一些促进市场发育的中级功能。能力最高的中央政府虽然全面介入各个层次的公共产品提供,但存在轻基本、重高端的特点,甚至国防、外交、海关等部分事权也分解给了不同的地方和基层政府。中央政府过多承担了本应由地方政府承担的基础建设和经济发展方面的支出责任,而且不合理地直接干预微观企业层面的运营。同时,上下级政府之间事权范围的划分随意性很大,在垂直体制下,上级的法律事权往往成为下级的当然事权,现实中上级通过考核、一票否决等程序将本级责任分解成了下级的责任,出现所谓“上级请客、下级买单”的情况。还有,省以下各级政府事权划分不统一、不规范,省与市县政府间事权错位。公共服务、社会管理的义务和责任逐级下放,经济社会发展的目标要求、责任考核不断硬化,以致县乡政府需要承担越来越重的义务教育、公共卫生、社会治安、环境保护、县乡基础设施建设、养老保障、行政管理等责任,相对属于要求高、刚性强、支出大的职能和责任,这对于本已步履维艰的县乡财政而言无异于雪上加霜。

(二)地方政府债务的成因

中央政府财政收入的集权化和原有地方支出责任的保留使地方财政捉襟见肘。为了满足地方居民对公共产品和服务的需要,当地方财政收入难以满足支出需要,地方政府又无法通过征税来提供必要的公共产品和服务时,地方政府不得不寻找替代性的收入来源。同时,1994年3月我国颁布《预算法》,其中第二十八条明文规定:“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。”这一规定直接限制了地方政府的举债权。缺失举债权,加上分税制导致的财权上收、事权下放,使得地方政府融资压力严重,入不敷出,从省级财政到县、乡级财政赤字逐级严重。

图5-6　财政自给度指标

资料来源:根据“李萍:《财政体制简明图解》,中国财政经济出版社2010年版,第135、158页”数据整理计算。

地方政府的支出过大,预算内收入无法满足要求,地方政府被迫不断寻求预算外收入,当预算外收入也无法满足需要,则只有举债,以缓解财政压力。一般来说,地方政府融资渠道包括征收税费、国债转贷、国际金融组织借款、国外借款、政策银行贷款等较为规范的制度内融资渠道。一旦地方政府的财政支出压力通过制度内融资也无法得到释放时,那么在面临较大资金缺口的情况下,地方政府便会采取各种变通的方式来融资,例如以政府名义担保,通过地方政府投融资平台发行债券工具等。制度内外融资并存,变相举债风行,已成为我国目前地方政府融资的普遍现象。尽管在一定程度上变相举债减轻了地方财政的筹资压力,但也存在诸多问题,隐藏着巨大风险,一旦这些由变相举债形成的或有债务转化为直接债务,必然会对地方财政运行形成巨大的冲击。