地方政府债务风险分析

一、地方政府债务风险概述

从通常意义上讲,风险是指各种不确定性因素的影响而给行为主体带来损失或造成损害的可能性。多数文献在认同财政风险的风险属性(即可能性与不确定性)的基础上,直接将内涵加以充实。刘尚希(2003)认为,财政风险指政府拥有的公共资源不足以履行其应承担的支出责任和义务,以至于经济、社会的稳定与发展受到损害的一种可能性;白贵(2003)也有类似的看法,以为财政风险是指政府在财政分配活动过程中,由于财政政策、制度、手段本身的缺陷和多种经济因素的不确定性,而给政府的财政活动和社会经济进步带来的各种潜在危害的可能性。

国际经验表明,地方政府大多容易出现过度举债现象。根本原因在于地方政府举债具有外部效应,以及地方官员的短视行为,诱使地方政府更多地追求当前利益,出现过度举债,形成债务风险。如日本在经历了“泡沫危机”之后为了刺激经济发展,在财政支出不变的情况下实施减税计划,面临财政困难的政府只能依靠举债融资进行公共工程建设和弥补预算收支缺口,由此导致日本地方政府债务规模从1993年起迅速膨胀。

我国地方政府债务风险有如下特点:(1)区域性。这主要是指我国东、中、西部不同地区地方政府债务风险程度不同,中西部地区的债务风险程度明显大于东部地区。(2)复杂性。这主要是指我国地方政府债务风险的产生有多种错综复杂的原因,既有经济体制转型未完成的因素,又有现行财政体制的问题,还有地方政府对其债务缺乏管理的因素。(3)层次性。这主要体现在省、地(市)、县、乡四级政府中,省一级的债务风险相对较小,越往下一级,债务风险越高。(4)传递性。地方政府作为中央政府的派出机构,其难以弥补的债务负担最终往往要由中央政府承担一部分。从这个意义上讲,我国下级政府的所有债务均构成上级政府的隐性债务。

二、地方政府债务风险评估

展望未来,地方政府债务指标即使上升也仍将处于安全状态。从地方政府偿债率来看,即使未来四年地方财政收入按照8%左右增长速度、中央对地方转移支付按照年增长10%、土地出让收入和预算外专项收入按照年递减10%测算,省、市、县三级政府年度还本额占当年地方政府综合财力均在20%以内,低于国外警戒标准。从未来负债率和债务率变化趋势来看,即使按照政府债务余额与国内生产总值增长速度逐年放慢的趋势测算,尽管未来几年我国债务负担仍逐年增加,但各项指标仍处于国际警戒线标准(100%)以下。此外,与其他国家不同,我国地方政府债务支出主要用于土地储备、基础设施和市政项目建设,这些优质资产具有较强的变现能力,使地方政府拥有较强的偿债能力。因此,总体来看,我国政府债务仍处于可控范围内,不存在全面爆发债务危机的可能性。

表4-9　未来各年地方政府偿债率　单位:亿元人民币

资料来源:根据审计署2011年第35号审计报告和中经网数据估算。

2011年我国地方政府债务的负担率为29.09%,处于债务负担率的国际警戒线之下。然而,上面的估计是基于没有地方政府新增债务的前提,但现在增长率为31.44%,而2012年的GDP增长率为7.8%,根据这些数据,我们估算地方政府债务负担率如表4-10所示。

表4-10　估算的债务负担率　单位:亿元人民币

从表4-10中可以看出,地方政府债务的负担率在逐年上升,到2018年地方政府债务的余额将会超过GDP的总量,到2025年将达到GDP的约4.6倍。如果给定现在的地方政府债务增长率高于GDP增长率的前提,长期来看,地方政府债务负担将会趋于失控。