“督查风暴”下的地方政府

安徽省宿州市政府督查室的杨泽好，已连续半个多月没有休息了，没日没夜地忙。用他的话形容，他们部门是“搞材料的人屁股不离板凳，去现场督查的人屁股不沾板凳”。

杨泽好正处在一场风暴的“暴风眼”。对于地方政府来说，这样的强度前所未有。2014年，新一届中央政府高举督查“利剑”，向政策落实“中梗阻”宣战。2015年国务院大督查，查出382个突出问题，问责处理1456人，给地方官员带来极大震撼。

这是一场怎样的“风暴”？给地方政府带来哪些压力与改变？

亲历大督查的杨泽好，对“督查风暴”有着切身体会。在行政审批制度改革专项督查中，督查组对他们全市一千多个行政审批事项进行逐项审查，每一个细节都不放过。

“有的收费项目晚取消一天就多收一天钱，督查规定是从中央文件下发之日起立即停止。督查组发现一个收费项目，立即把部门负责人叫过来说明情况。”三天高强度的督查让老杨印象非常深刻，“过去督查不像现在这么细致，有系统性的，督查到每一个点，这样才能真正起到督查的作用”。

督查并不是新鲜事物，过去从上到下每年都会有各种专项督查。但从2014年开始，督查发生了根本性的改变。近两年国务院大督查，都由李克强总理亲自定调、亲自拍板督查主题和对象，其规模之大、规格之高、主题之广均为历年罕见。

2014年，国务院派出8个督查组赴27个部门及16个省督查，每个督查组都由部级官员带队，督查形式“注重创新”。不仅要听取省市工作汇报，还要召开座谈会，听取不同部门、基层和企业的意见。同时会针对特定主题展开调研和暗访，并抽查相关文件、材料及档案。派往地方的督查组还深入现场等进行实地督查。

2015年国务院督查组增至11个，督查范围扩大到35个部门及18个省，不仅时间更长、规模更大、阵容更强，而且对发现问题的整改和追踪落实更动真格，“该办就办，奖罚分明”！由此，一场“督查风暴”席卷全国。

“任何战略部署、任何政策措施，如果没有督查和评估，就不会产生预期效果。”参与国务院督查的国家行政学院教授王满传说，长期以来，我国各级政府部门重视抓落实不够，导致很多工作光有部署，没有跟进督查，往往是虎头蛇尾，甚至不了了之，达不到预期效果，“督查是提升执行力一个必不可少的环节”。

在王满传看来，与以往的督查相比，近两年的督查有几个特点：一是力度更大；二是增加了督查主体，除上级政府对下级政府的督查之外，还委托相对独立的专业部门开展第三方评估，使结果更加客观；三是将审计与督查相结合，2015年对一些重大项目资金使用情况进行了审计；四是重视督查成果的运用，国务院要求相关部门和地方针对督查发现的问题，逐项制定解决问题的措施。

大督查将压力自上而下传导，有压力才有动力。“督查风暴”促使基层干部不敢懈怠、积极作为，从而打破政策执行“中梗阻”。

事实上，这场“督查风暴”之前，一些地方已经先后开始主动地自我督查。这些地方上的督查行动并没有大张旗鼓，但同样在当地卷起了一场场小的风暴。

宿州市早在国务院大督查之前，就已经建立了大督查工作机制。每个月都会召开大规模的工作任务调度会，市委书记、市长亲自参加，对全市重点工作进行现场督促，这样高规格的督查多年来风雨无阻。市级领导挂帅的“高层次”督查，与重大决策多部门联合督查、两办督查室专项政务督查，形成了“三位一体”的大督查机制，在地方抓落实中发挥出强大的威力。

而山东潍坊、深圳罗湖等地，彻底改变了传统督查方式，创新网上督查督办系统。利用信息化手段，使得督查督办更加高效便捷、公开透明，效果立竿见影。2014年年底，重庆市首次对重大决策部署督查工作引入第三方评估，取得了很好的效果。重庆市还将探索推进第三方评估的制度化、常态化。

近年来，像宿州、潍坊等高度重视督查的地方并不少见。从中央到地方，为何会在此时不约而同地刮起“督查风暴”？

“每年相关的政策、大政方针很多，到了基层重点还是抓落实，我感觉现在的督查抓住了工作的‘牛鼻子’。在工作推进机制上，可能以前抓落实的力度还不够。现在督查机制跟上来以后，基层执行力有了很大的改观。”安徽一名县级官员说。

从地方自身发展来看，同样也需要依靠督查来强力推进工作。从地方经济社会发展来说，各地都制定了很好的发展战略，但“三分战略，七分落实”。区域发展综合实力的竞争，最终比拼的就是地方政府的执行力。

“如果有很好的执行力，可以把战略变成非常好的发展蓝图；如果执行力差，再好的战略也没用。各地政府也意识到这个问题。”在上述官员看来，地方政府施政的重心就是要抓执行、抓贯彻落实，所以地方上才会主动掀起“督查风暴”。

无论是抓执行力还是督查，最终的工作落点都是在基层，基层如何看“督查风暴”？“新的发展阶段、发展理念，特别是依法治国背景下，所有工作都要依法依章办事，这就给基层工作带来一定难度，很多以前司空见惯的工作方法，现在都行不通了，所以执行难度加大，导致一些基层干部不想干、干不好。”皖北一名乡镇干部说，现在基层推进工作过程中出现很多新变化。

“转型期基层干部也需要一个转型的过程，基层干部需要吸收消化新的思维理念，建立新的工作方法。在这个转变的过程中，你不催他他可能就慢慢干，你要催他他也很快能适应过来。”参与督查的国务院发展中心研究员包雅钧认为，督查推动了基层行政方式的变革。

包雅钧所说的行政方式变革，在基层已切切实实发生了。

2015年国务院大督查，问责处理1000多人，其中地厅级77人，县处级469人，乡科级及以下910人。这给基层干部来带来强烈的震撼效应，“只能得出一个结论，就是上面是动真格的”。在这种情况下，地方官员的执政理念和行为模式都发生了巨大改变。

地方政府在提出工作目标和年度计划时，会非常重视当地具体实际，提出切实可行、通过努力可以达到的目标，而不会虚报数字，搞虚假繁荣。无论是总体目标还是单项计划，比如GDP增速、规上工业产值、安置房项目等，都会非常务实，把本地自然禀赋、各种不可控因素都考量其中。

同时，地方上一旦提出自己的目标，会在政策许可的范围之内，用一切手段，调动一切力量，确保完成自己的承诺。而不是到年底考核时虚以应付，能不能完成目标也无关痛痒。

“现在政府抓工作有点像军事化管理，军令如山。承诺的事必须在规定的时间内按质按量完成。”在合肥市某官员看来，督查给地方行政方式转变带来很大的正面促进作用。

在2015年国务院大督查中，全国共处置闲置土地85.4万亩，中央和地方各级财政收回存量资金3000多亿元，这对地方传统的行为模式同样带来巨大的改变。

过去，地方习惯对上跑项目、争资金，而这些资金往往需要地方配套，项目需要在规定期限内落地，但地方上常常不管有没有条件，先跑下来再说。项目拿下来以后怎么落地，往哪里落？这些在申报的时候并没有充分的论证，最终导致项目迟迟落不了地。

“上级专项资金是‘打酱油的钱不能用来买醋’，地方把打酱油的钱申请下来以后，种种客观因素导致短期内打不成酱油。资金花不出又不能花到其他地方，这样就形成了资金沉淀问题。”这位官员说，过去很多地方都会沉淀这样的资金，不是缺钱而是资金没办法发挥效益。

在大督查中，这些沉淀资金不但要收回还要问责。“一些地方干部可能会觉得上级资金是‘烫手山芋’，跑项目也成了‘双刃剑’。甚至不排除少数基层干部因此少干事、不作为，因为不报项目反而没有压力。”安徽省某智库专家认为，从地方发展看，没有上级的支持是不行的，没有项目地方就无法发展。

“督查风暴”使得基层干部必须改变原有“跑部钱进”模式，“应该是地方上先有了项目，再去争取上级的政策和资金，而不是瞄着上级的政策，临时包装项目去申报，那肯定是不行的”。同时，项目跑下来后，必须在规定的时限内落地，这也倒逼基层干部立“军令状”，提升执行力。

“督查是为了促进上级的政策能够落地生根，真正发挥政策的效益，同时督查也会促进地方更好的发展。”在前述智库专家看来，一些基层干部认识还停留在以前，在新督查时代就会疲于应付，“基层干部必须转变观念，适应这个新时代”。

“过去，上有政策，下有对策。中央政策出台后，文件发下去就完了，落实就是从纸上到纸上。在新督查时代，这样行不通了，必须把工作干好，把政策执行到位。”这名专家指出，地方上要以积极的心态适应这样一个变化。

一些基层干部认为，近年来中央政策很多，来不及消化，更来不及落实。在专家看来，这与基层干部政策理解水平有关，基层干部了解政策首先宏观掌握，第二直奔要点，第三吃透“干货”，“中央一个政策洋洋洒洒很多字，字字千金都很重要，但是里面核心的，或者跟原来有重大变化的干货要读懂。把握政策的核心点非常关键。”

在政策执行中，各级干部则要将压力向下传导，“上级督查很严，就必须把这种严厉的工作作风、明确的工作要求、赏罚分明的工作模式传导给基层，绝不能上面惊涛骇浪，底下风平浪静”。

同时，要创新地方政府的目标考核管理机制。公务员队伍的绩效管理、目标管理，长期以来是一个巨大的难题，因为政府很多工作很难向企业那样进行量化，公务员队伍的激励方式也不像企业那样多元化、灵活化。这就导致基层干部缺乏有效的激励手段。

在现有模式下，如何创新目标管理考核体系，使之成为一个能够有效调动积极性，奖优罚劣、运转有效的机制，这就需要各地在实践中进行探索。

一些基层干部也希望，在刚性的督查中能增加一定的弹性机制和容错空间。由于区域之间发展不平衡，各地基础条件千差万别，中央的一个政策要想在各地真正落地生根，就不能按照一个模式来执行。

因此，督查硬性的标准要根据各地不同的情况，能够区别对待或者有一定的弹性。如何在刚性督查和地方实际中找到一个平衡点，同样也需要探索。

^[1]　习近平：《强化基础注重集成完善机制严格督察　按照时间表路线图推进改革》，《人民日报》2016年8月31日。

^[2]　吴明华、查英、张旭：《新督查时代》，载《决策》2016年第7期。