中国地方政府债务现状

第三节　中国地方政府债务现状

建国初期，我国东北地区和其他一些省份曾经发行过地方政府债券，1994年的中国《预算法》第28条明确规定:“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”因此，地方政府是不能作为发债主体发行公债的，但事实上许多地方政府也都变相以各种名义突破《预算法》的限制，发行地方政府债券。

一、1978－1992年，地方举债受到严格控制

1978－1992年，经济转轨的前期阶段，地方举债受到严格控制。这一时期，我国经历了由计划经济向市场经济的过渡，经济改革的主要任务是摆脱计划经济模式，在继续沿袭计划经济体制的框架下进行大规模政策调整，但不涉及经济制度的改革，只是对计划经济体制的局部突破。自20世纪80年代开始，中央提出了“分级管理”及调动地方积极性的指导思想，部分行政性分权开始实施，地方有了一定的经济自主权，打破了“大统一”的高度集权的财政分配格局，相应地，财政经历了较长时期的“放权让利”，“分灶吃饭”的体制。通过“放权让利”，扩大了地方配置资源的权力，激发了各地在其隶属关系内开展创新的积极性，地方利益激励的强化促进了争先发展趋势的形成。在中央与地方的分配关系上，由中央向地方倾斜，1978－1992年在国家财政支出中所占比例由52.6%上升到68.8%，中央集中的经济剩余相对下降而地方集中的部分相对上升，地方资金实力显著增强。但是，按行政隶属关系实行的利益分权模式越来越助长地区经济封锁和市场分割，一些地方为了扩大自身财源，着力在当地发展税高利大的企业，强化了地方政府与企业的关系，造成了经济生活中的重复建设，盲目投资，不利于经济结构调整。而各地为了维护当地财源和既有利益，按行政隶属范围设置了各种保护性措施，形成了“块块”之间的封锁，“一放就乱，一放就死”成了这个时期处理中央与地方关系的难点。由于实行相对统一的经济、财政政策，地方举债受到比较严格的控制。

二、1992年后，地方政府性债务问题凸现

1992年以后，以邓小平的南方讲话为契机，我国全面进入改革开放，正式确立建立社会主义市场经济体制的改革目标，并开始步入建立社会主义市场经济体制基本框架的阶段，同时也是我国地方政府性债务迅速增大的阶段，地方政府性债务问题开始凸现出来。

确立建立社会主义市场经济体制后，开始了财政、计划、物价等等的市场化、分权化的改革，地方政府在经济分权、组织分权和赶超战略的影响下，开始自主发挥资源配置功能。改革大潮带来了经济发展，也打破了传统的财政收入体制，在新的财政收入体制还没有建立的时候，地方政府面临着如何保持社会稳定，同时加快发展加快建设的双重压力，我国地方政府以企业债形式发放的“准市政债券”的最早尝试便是在1992年。

而1994年财政改革分权使地方政府的自主权越来越大，地方政府参与社会管理和经济建设的程度越来越深。在中央政府投资扩张的示范效应下，地方各级政府也不同程度地出现了不顾财力层层扩张的问题，举债搞建设极为盛行，地方政府的债务迅速膨胀。由于中央对地方的返还以1993年执行数为基数，各地的财政收入在实施分税制前夕的1993年第四季度都出现了不同程度的超常增长。超收的一部分被转为财政信用，这使得地方政府拥有了一定的资金来源和自主运用的权力，为其扩大财政信用规模和发挥调节职能打下了基础。

1995年实行的《预算法》中明确规定地方政府不允许举债，同年颁布的《中华人民共和国担保法》明确规定，地方政府及其职能部门是无权对经济合同进行担保的。但是，在引进外资的过程中，许多外国政府、国际金融机构和一些国内经济组织在签订融资合同时，都要求地方财政予以担保。地方各级政府迫于压力，不得不授意地方财政部门违规担保。财政体制改革和相关法律的出台，对当期的地方政府性债务产生了影响，用发展的眼光看，它们的影响是深远的。

1996年中央全面清理预算外资金后，地方政府就开始大量地举债进行建设。举债初期，在宏观经济处在需求较旺的前提下，取得了比较明显的成效:培植了财源，改善了投资环境，推动了经济社会发展。但1997年亚洲金融危机后，通货紧缩、消费不足成为地方经济发展的主要障碍;我国地方金融机构的风险日益暴露，供销社社员股金会、信托投资公司、城市信用社以及农民基金会等非银行金融机构，多年来违规经营形成了不良资产，对社会和个人的巨额负债无法兑付，因此，为维护金融与社会秩序的稳定，地方政府不得不出面承担其支付缺口。

三、1998年中央转贷地方债

1998年下半年，面对亚洲金融危机和国内市场有效需求不足等极其复杂的经济环境，中央政府决定实施以国债投资为主的积极财政政策，并将国债资金中的很大一部分通过签订中央政府与地方政府之间的转贷协议，并根据“同条件转贷”的原则，转贷地方政府使用。转贷给地方的定额国债的还本付息由地方政府来承当责任。1998年财政发行的1 000亿元专项国债资金中有500亿元转贷给地方，期限35年，利率4%～5%。1999年中央财政又安排300亿元转贷给地方。通过转贷的方式，有利于降低发债成本，充分调动地方政府在扩大需求中的积极性。在目前不允许地方政府直接借债的政策环境下，中央政府国债转贷成为当前地方政府有效的融资渠道和资金来源。国债转贷所形成地方政府债务的规模很大，1998－2005年，中央财政共发行了约9 900亿元长期建设国债投资资金，其中约1/3是由中央转贷给地方使用的。例如1999年、2000年和2001年，中央转贷地方政府的国债分别为300亿元、500亿元和500亿元。

在积极的财政政策下，地方政府为了追求政绩开始大量投入资金进行基础设施建设，提高和改善经济发展环境，加强经济建设，造成面子工程和盲目性投资激增，当预算内的财力无法支持的时候，地方政府开始运用收费工具补充建设资金的缺口。另外中央政府在向地方政府转贷国债时，往往要求地方政府配套相当数额的资金。配套资金制度使得一些地方政府为了得到中央政府的国债转贷项目，采取了包括举债在内的各种方式来筹措相应的配套资金，国债缺口需要地方政府安排配套资金，在一定程度上也诱发了地方政府自行举债或变相融资等问题。地方政府在财政资金无力支撑的情况下，将大量需要承担的配套资金通过政府控制的投资公司之类的经济实体从多渠道融资，相应形成了地方政府的或有显性债务。

四、2009年中央代发地方债

2008年下半年席卷全球的经济危机给中央和地方财政带来巨大压力，而其对地方财政收入的负面影响也逐步显现。2008年11月，为了配合国务院公布的总额为4万亿的经济刺激计划，各地纷纷跟进，但各地财政收支矛盾加剧，地方发债在技术和机制上又不成熟，中央代发地方债几乎成为帮助地方弥补财政减收增支形成缺口的唯一选择。2009年，中国首次以中央代发的形式发行了2 000亿3年期地方政府债券，用于地方政府保障民生投入和一些公益性项目的建设。

此次中央代发地方债的具体做法是:地方债由财政部代理发行，支付发行费也由财政部代办;地方政府承担还本付息责任，按期缴送至财政部的专户，然后由财政部代为归还。未及时向财政部上交本息、发行费等资金的，在年度结算时，财政部与地方财政结算时如数扣缴，并处以罚息。为便于地方政府债券的顺利发行，借鉴市场经济国家通行做法，此次发行地方政府债券税收优惠政策比照国债税收优惠政策执行，对企业和个人取得的2009年发行的地方政府债券利息所得，特案免征企业所得税和个人所得税。

与1998年中央转贷地方债相比，中央代发地方债的特征是明显的:首先，地方政府成为偿债主体，从“转贷”到“代发”，其操作过程本身就强调了地方政府的偿本付息责任。其次，地方债的分配额度向中西部倾斜，中西部地区获得的地方债发行额度占全国额度的比例大大高于其财政收入占全国财政收入的比例，债务资金分配事实上向中西部地区倾斜^[2]。再次，发行程序比较规范。为了控制债务风险，这次采取了以中央审批和担保为基本内容的模式，在具体操作层面上较以往前进了一步。如规定了债务资金的用途，纳入地方财政预算管理，开始发挥市场评级的作用等等。

2010年地方债总额仍为2 000亿，也仍由中央代发。不过在还债期限上，由2009年的3年期，调整为3年和5年期两种，在各省间的分配额度也进行了调整。