纵向政府竞争视角下的分税制改革

一、分税制改革背景

我国从1980年开始实行财政包干制,直到1988年才在全国推行。在财政包干制下,中央对各省级财政单位的财政收入支出进行包干,地方增收的部分可以按一定比例留下自用,对收入下降导致的收不抵支则减少或者不予补助。这种财政政策与包产到户和企业承包制的方法基本一致。

财政包干使用的是基数包干法。“基数”包的是预算内的财政收入,主要是税收收入。基数并不对各税种的比例进行规定,所以采用的是一定几年不变、“一揽子”的总量包干。超出基数越多,地方留成就越多,有些是100%留在地方。而税收体制沿用了新中国成立以来传统的税收划分办法,主要税收来源就是企业,按照企业的隶属关系划分企业所得税,按照属地征收的原则划分流转税(以产品税及后来的增值税为主)。其中流转税是主要税类。这样,工商企业税收与地方政府的财政收入紧密地结合在一起。只要多办、大办“自己的”企业甚至自己属地内的企业,经济总量和财政收入就能双双迅速增长。

财政包干制更加接近于真正意义上的财政分权。财政分权给予地方政府开展区域竞争、推动经济增长的激励,在这种激励下,地方政府有效地促进了本地区的经济增长,地方政府通过和中央政府讨价还价的方式建立了财政承包关系。地方与中央、地方各级政府之间几乎每年都会就财政超收的流程办法和承包基数与中央政府讨价还价。在中央政府与地方政府的谈判中,下级政府的筹码就是地方经济的发展,地方政府的利益主体意识逐渐明确起来。

然而这种财政分权对于中央—地方关系造成了重要的影响,地方政府形成了自己的独立利益,加强了对新增加的经济资源的控制能力,这直接导致了中央政府的再分配能力下降与中央—地方关系的紧张状态。20世纪80年代中期到90年代上半期,中国财政遇到了严重的财政困境。1985年,中国财政收支结余0.57亿元,然后从1986年开始,财政就连年出现赤字。1986～1992年的财政赤字分别为82.9亿元、133.97亿元、158.88亿元、146.49亿元、237.14亿元、258.83亿元和293.35亿元。^[1]而且财政收入占GDP的比重从1986年的20.65%开始持续下滑到1993年的12.31%,国家债务负担持续加重。国家发行公债从1986年的138.25亿元扩大到1993年的739.22亿元。这次财政陷入困境的另一个表现是中央财政占全国财政总收入的比重也持续下降,从1986年的36.7%下降到1993年的22.0%(见图5-1)。

图5-1　中央政府财政收入状况

资料来源:根据中经网数据整理。

与地方政府的经济实力不断增强相对应的是中央政府没有足够的可支配收入,这必然会影响到国家职能的发挥。而与中央政府财力困难相伴随的是,地方政府依靠直接征税的便利,“藏富于企业”“藏富于民”,财政收入绝对额增长缓慢,相对值甚至下降与此不无关系。中央政府就有了从制度上扭转地方政府掌握征税权和政府间财政关系不合理的愿望。在这样的背景下,中央政府多次强调“振兴财政”。

二、分税制改革内容

分税制改革力图改变这种状况。分税制的几项目标都是针对财政包干制带来的问题而设计的,其中最主要的有以下几点:

第一,中央和地方的预算收入采用相对固定的分税种划分收入的办法,避免了无休止的谈判和讨价还价。分税制将税种划分为中央税、地方税和共享税三大类。诸税种中规模最大的一种——企业增值税,被划为共享税,其中中央占75%,地方占25%。另外,中央税还包括所有企业的消费税。通过这种划分,中央财政所占比重迅速提高,中央和地方由“倒四六”变为“正四六”。此后十年间,一直保持在这个水平。

第二,分设中央、地方两套税务机构,实行分别征税。同时,初步开始改变过去按企业隶属关系上缴税收的办法。按分税制的设计,所有企业的主体税种(主要是增值税、消费税和企业所得税)都要纳入分税制的划分办法进行分配。2002年开始的所得税分享改革更是将企业所得税和个人所得税由地方税变为中央—地方共享税种。这些做法极大地影响了地方政府与企业的关系,它不但能够保证中央财政收入随着地方财政收入的增长而增长,而且能够保证“第一个比重”——财政收入在GDP中的比重——随着地方经济的发展而不断提高。

第三,实行税收返还和转移支付制度。为了保证税收大省发展企业的积极性和照顾既得利益的分配格局,分税制规定了税收返还办法。税收返还以1993年为基数,将原属地方支柱财源的“两税”(增值税和消费税)按实施分税制后地方净上划中央的数额(即增值税75%+消费税-中央下划收入)全额返还地方,保证地方既得利益,并以此作为税收返还基数。为调动地方协助组织中央收入的积极性,按各地区当年上划中央两税的平均增长率的1︰0.3的系数,给予增量返还。在分税制运行两年后,中央财政又进一步推行“过渡期转移支付办法”。即中央财政从收入增量中拿出部分资金,选取对地方财政收支影响较为直接的客观性与政策性因素,并考虑各地的收入努力程度,确定转移支付补助额,重点用于解决地方财政运行中的主要矛盾与突出问题,并适度向民族地区倾斜。税收返还和转移支付制度旨在调节地区间的财力分配,一方面既要保证发达地区组织税收的积极性,另一方面则要将部分收入转移到不发达地区去,以实现财政制度的地区均等化目标。

分税制最主要的内容是按税收划分中央和地方收入。诸税种中规模最大的一种——增值税——被划为共享税,其中中央占75%,地方占25%。另外,中央税还包括所有企业的消费税。按分税制的设计,所有企业的主体税种(增值税、消费税和企业所得税)都要纳入分税制的划分办法进行分配。2002年实行的所得税分享改革更是将企业所得税和个人所得税由地方税种变为共享税种。通过这种划分,改变了中央财政偏小的局面。另外,分税制改革了税收体制,分设了中央、地方两套税务机构,实行分别征税。在分税制改革以前,地方政府的税务与财政不分家,而分税制改革将税务系统独立出来并且“垂直化”,各地的税务系统直接对上级税务部门负责,地方政府和财政部门很难与税务部门串通减税。

三、分税制改革后的央地关系

(一)中央政府行为分析

在中央政府和地方政府围绕财权税权的“讨价还价”中,中央政府占有主导地位,特别是在中央政府对地方政府主要领导人选有决定权的情况下,地方政府的“讨价还价”是非常有限的。

在现行的税制下,不仅中央税、共享税的立法权以及税种的实施细则都是由中央政府制定和颁布,地方税的立法权以及税种的实施细则也都是由中央政府制定和颁布,而且地方税的立法权、解释权、开征停征权、税目税率调整权大部分集中在中央政府,只是在一定范围内,把部分行业、某些产品的税收减免权下放到省级政府。从财权事权划分中可以看出,中央政府在政府纵向竞争中占有“讨价还价”的优势。

(二)地方政府行为分析

研究地方政府所能支配的财政资源,不能仅仅从地方政府预算收入来看,还要研究地方政府的实际支出,这更能真实地反映地方政府所能支配的财政资源。虽然分税制改革提高了中央财政预算收入占全国财政总收入的比重,以及中央财政预算收入占GDP的比重,但是财政支出却主要是由地方政府花出去的,这也表明在政府竞争的框架中,虽然中央政府提高了自身所控制的财政收入,但是地方政府实际上在利用经济发展作为筹码的“讨价还价”博弈中还是控制了大部分的财政资源。

1.地方政府财力的扩大

在地方政府和中央政府的竞争中,地方政府会基于自身利益做出有利于扩张自身所控制资源的行为。而这种行为是理性的,他们会在分税制框架下,加大自己财源的征收力度,扩大自己所能掌控的财力。在地方政府实现收入最大化目标的过程中,必然要与中央政府发生收入竞争。地方政府和中央政府进行收入竞争的方法和途径主要有:第一,就分成比例与中央政府讨价还价,提高自己的留成比例,降低上缴的基数;第二,隐瞒和截留中央收入;第三,向企业特别是中央直属企业摊派,企业则将其计入成本,从而减少中央收入基数;第四,在中央预算支出中挤入地方支出的内容,例如在中央建设项目中挤进地方基础设施建设的内容,从而加大建设规模,增加中央基建支出;第五,力争中央增加对地方的补贴。

2.政府间转移支付

转移支付是政府间财政关系的进一步调整,主要目的是解决经济发展的横向和纵向非均衡问题。我国的转移支付主要包括“中央补助收入”和中央对地方的专项拨款。但是,我国的转移支付从目前来看存在着以下几个问题:

(1)中央对省级政府的转移支付基本能满足省级政府的支出需求,但中央政府和省级政府对县市级政府的转移不足;

(2)我国的转移支付制度,加剧了地区间的财政不均衡(曾军平,2000),大量的对地方政府的转移支付只是对既得利益的维护,主体的转移支付资金依然是1994年改革时为保护既得利益而规定的“税收返还”等,反而加剧了地区间财政的横向不平衡;

(3)各类转移支付的总体比重比较低;

(4)中央的一些转移支付在现阶段往往像“救火队”,基本目的是弥补地方财政收支缺口,解决社会稳定问题。^[2]

从我国现实来看,地方政府的“讨价还价”能力越强,就可以从中央政府获得越多的转移支付,而且地方政府也极力争取中央的财政转移支付,比如虚报、谎报灾荒程度等。总体而言,地方政府在对于中央政府的转移支付的争夺中表现出两个特征:(1)“讨价还价”能力受制于地方政府主要领导的升迁欲望。某些地方主要领导可能会为了自己职位的升迁,将地方资金上解给中央政府,解决中央政府的财政问题,从而获得中央政府的重用,以达到官员升迁的目的。(2)转移支付制度的“基数法”“税收返还”等都是地方政府与中央政府就“分税制”改革谈判的结果,相对于强势的地方政府,中央政府在这种“讨价还价”中就会让步多一些,而弱势的地方政府在这种博弈中就没有多少“讨价还价”的余地,从而导致转移支付制度缺乏客观、科学和规范的标准与制度。

3.地方政府预算外资金的扩大^[3]

地方政府在与中央政府的博弈中,有激励将中央政府可以控制的预算内资金转移到预算外,同时,有激励去增加预算外资金。由于预算外资金不存在上下级政府之间的上解与下拨关系,所以,地方政府对于预算外资金的扩张有强烈的激励。促使低层级政府扩张预算外资金的驱动力是其支出责任和预算内收入之间的缺口。“费”已经成为各级政府的一项常规性的、数额庞大的收入来源,对基层政府的财力尤为重要。其实质就是地方政府在与上级政府的竞争中,无力从上级政府获取更多的资源以供本级政府使用,于是多方增加政府的可支配财政收入,虽然地方政府在与上级政府的博弈中没有优势,但是在对辖区居民和企业增加各种显性或隐性的税费时,地方政府具有“讨价还价”的优势。

4.“土地财政”的扩大

分税制改革后,地方政府的财政收入增长方式发生了明显的转变,即由过去的依靠企业税收变成依靠其他税收尤其是营业税。与增值税不同,营业税主要是对建筑业和第三产业征收的税收,其中建筑业又是营业税的第一大户。所以,地方政府将组织税收收入的主要精力放在发展建筑业上是顺理成章的事情。此外,由于分税制改革后非预算资金一直没有妥善的管理办法,非预算资金也开始成为地方政府所主要倚重的财政增长方式。加之20世纪90年代以后兴起的城镇化浪潮带来的地方政府事权的不断提高,造成政府支出压力增加,急需新的收入来源。在这一宏观背景下,1994年开始推行的城镇住房制度改革、1998年出台的《土地管理法》^[4]以及迅速发展的沿海外向型经济等都促使企业、居民对城市建设用地的需求快速增长。土地征用和出让成为地方政府预算以及非预算收入最主要的来源。

现阶段,城市扩张主要依托于与土地紧密相关的建筑业和房地产业的发展。“土地财政”主要有三种表现形式:由城市扩张带来的房地产业和建筑业发展成为地方财政预算内的支柱性收入;土地出让金数额巨大,成为地方政府财政预算外收入的最主要来源;与土地相关的收费成为地方政府各部门改善福利的重要途径。

然而“土地财政”的兴起也带来了很多问题:土地使用权出让收入独大、保有环节税制缺失,易助推地价房价双高,地方经济易被房地产市场“绑架”;“土地财政”并没有等幅提高政府“基本公共服务”能力,土地配置和财政分配很大程度上处于游离状态;“土地财政”在加大地方政府调控资源能力的同时,隐含着对市场和经济秩序的一些扭曲式干扰与短期行为。

土地是最为典型的稀缺资源,在我国进入中等收入阶段“矛盾凸显期”后,其稀缺性在工业化、城镇化开发中越来越突出,加之我国严格的耕地红线制度,国有建设用地的供应对应于需求,必然越来越趋紧张,以土地出让收入独大的“土地财政”格局在地方辖区地皮的自然限制下,必然无法长久持续。^[5]。

5.地方政府债务的增加

地方政府财政上要受到中央较多控制,同时面临很多转移支付上的困难,但在地方事务上有较多自主权,并且中央以经济增长、基础设施建设等硬性指标考察当地政绩。这种分税制后财政体制上的财权上移、事权下移造成地方政府在财权小、财力不足的情况下,要努力挖掘一定途径生财,进而进行投资等活动带动地方经济的发展、充分发挥自己的事权,完成各项地方事务。作为一个独立的经济利益主体,地方政府有责任自行平衡地方预算,但当收入无法满足本级政府的支出需求时,融资就成为一个重要的收入渠道。由于地方政府没有稳定的、足够规模的自由财政收入,就很难避免过度依赖上级政府的转移支付和产生隐性债务,而中央政府又不能不为之买单,这又会反过来鼓励地方政府不负责任的财政行为。

地方政府的生财之道,一个重要方面是通过举债等各种金融运作,扩大本级政府可支配资金。通过融资,地方政府进行大量超过自己财政预算的投资活动,最大化自身利益。因为我国不允许地方政府破产,因此地方政府预期到即使将来无法弥补债务亏损,作为“最后兜底人”的中央政府会承担最后的还款责任。实际上中央政府起到了软预算约束支持体的作用,正是预期到中央政府的这一行为,地方政府在这一过程中具有极强的机会主义倾向。可见,中国地方政府面临的是“预算内软约束”和“预算外基本无约束”。各地为了借债发明了各种各样的办法,这些地方政府债务都不在中央政府掌控之中,对政府财政的稳健运行产生了极大危害。

我国政府间纵向竞争关系可以用图5-2表示。

图5-2　我国政府间纵向竞争