中国地方政府债务风险管理

第四节　中国地方政府债务风险管理

一、地方政府债务风险分类

根据不同的标准或依据，地方政府债务可以有如下两种分类:

(一)根据债务发生是否需要特定条件，可将地方政府债务分为直接债务和或有债务

直接债务是指不需要特定事项的发生，在任何情况下地方政府都需要承担支付责任的债务。这种债务的产生具有必然性，并不依赖于任何具体事件的发生。如地方政府欠发的公务员工资、地方政府的各类借款等。直接债务的后果相对比较确定，可以根据某些特定的基本因素进行预测。

或有债务是指基于特定事件发生的地方政府债务。“或有”指某一具体事件也许会发生，也许不会发生，其发生与否基于特定事件发生与否。或有债务是否会成为现实要看或有事项是否发生以及由此引发的债务是否最终要由政府来承担。

(二)根据债务发生是否属于法定义务，可将地方政府债务分为显性债务和隐性债务

显性债务是指建立在某一法律或者合同基础之上的地方政府债务，是地方政府具有法定偿付义务的债务。比如地方政府欠发的公务员工资、对地方政府内债与外债的偿还，由地方政府出面担保的银行贷款的偿还等。

隐性债务是指不以某一法律或者合同为基础的，产生于公众预期或者利益集团压力的政府道义上的债务。如失业职工的退休养老金安排，某些金融机构资不抵债时所需的地方政府支持等。地方政府债务矩阵如表8－1所示:

表8－1　地方政府债务矩阵

资料来源:何志浩.转轨时期地方政府债务风险及其防范，2009.

二、中国地方政府性债务现状与评估

(一)中国地方政府债务现状

根据国家审计署2011年第35号公告显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额共计107 174.91亿元，其中政府负有偿还责任的债务占62.62%;政府负有担保责任的或有债务占21.80%;政府可能承担一定救助责任的其他相关债务占15.58%(如表8－2)。分级次看，全国省级、市级和县级政府性债务余额分别为32 111.94亿元、46 632.06亿元和28 430.91亿元(如图8－1)。分地区看，东部11个省(直辖市)和5个计划单列市政府性债务余额53 208.39亿元，占49.65%;中部8个省政府性债务余额为24 716.35亿元，占23.06%;西部12个省(自治区、直辖市)政府性债务余额29 250.17亿元，占27.29%(如图8－1)。

表8－2　截至2010年底全国地方政府性债务余额情况　(单位:亿元，%)

资料来源:据国家审计署、国研网整理。

图8－1　截至2010年底全国各级政府债务余额情况　(单位:%)

(二)中国政府债务风险的评估——总体可控，潜在风险值得重视

1.从债务规模来看，我国地方政府性债务风险总体可控

从债务规模看，至2010年底，省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率，即负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率为52.25%。如果按地方政府负有担保责任的债务全部转化为政府偿债责任计算，债务率为70.45%^[3]。

2.从债务结构来看，政府性债务多为内债

2010年末地方政府性债务的债权人主要以国内机构和个人为主。而且地方政府性债务是多年累积而成的，30多年来，地方通过自身经济发展和财力增长，偿债能力不断提高，偿债条件不断改善，逾期违约率一直处于较低水平。

3.从偿债条件来看，政府性债务多投向盈利性领域

从偿债条件看，除财政收入外，我国地方政府拥有固定资产、土地、自然资源等可变现资产比较多，可通过变现资产增强偿债能力。此外，我国经济处于高速增长阶段，基础设施建设给地方经济和政府收入创造了增长空间，有利于改善其偿债条件。

4.从负债区域结构来看，经济发达地区债务存量较大，有较好的偿债能力

从区域结构看，一些发达地区的经济和财政能力强，负债水平相对适度。有部分地方政府负债相对其经济和财力偏高，但只要采取措施控制新增债务，规范当地政府债务融资行为，风险也是可控的。

三、中国地方政府债务管理中存在的问题^[4]

地方政府债券不仅涉及地方财政收支，而且涉及宏观经济、资本市场、政府治理等各个方面，稍有疏漏就可能给我国经济和社会发展带来不利的影响。要使地方政府债券走向常规化和规范化，除了要修订《预算法》，在法律上给予许可以外，还需要有一系列的制度约束保障，尤其需要从制度上解决以下几个重要问题:

一是如何有效控制发债规模。在我国地方政府建设资金短缺的背景下，一旦允许地方自行发债，各地的发债冲动无疑将会十分强烈，而发债规模一旦失控带来的风险将会干扰整个国家的宏观经济政策，影响宏观经济的稳定运行。解决地方发债的规模控制问题需要从宏观和微观两个层面入手:在宏观层面，必须根据宏观经济形势科学地确定每一年度地方发债的合理总规模，在各地方间合理分配发债规模，同时建立强有力的控制机制，约束地方政府遵从发债规定;在微观层面，必须要求地方政府债券走市场化发行的道路，经过信用评级，公开政府财务状况，让投资者获得必要信息来选择是否购买债券，如果某地方政府的财务状况不佳，信用等级低下，风险较大，能够售出的债券规模就会受到市场的限制。

二是如何保证地方债券资金的有效使用。地方债券资金使用的有效性涉及发债的政策目标能否实现和债务风险问题，要从制度上规定地方政府债券资金不能用于政府的经常性和政府消费性建设项目开支，除短期债务以外，地方政府举债只能用于基础设施投资项目。同时要深化改革财政管理制度，建立一系列科学的支出决策程序和绩效管理制度。

三是如何加强地方债券的法治监督和透明度。地方债券资金的收支必须纳入政府预算，要切实加强人民代表大会对政府预算编制的审议和执行监督。同时要努力提高地方财政的透明度，定期公布地方政府的收支和债券资金的用途，特别是政府的负债信息，为人民代表、公众、投资者的监督以及信用评级机构提供必要的信息条件。

四是如何建立有效的债务管理预警机制。由于地方政府的举债行为属于非法行为，处于隐蔽状态，因此，地方政府债务资金使用和偿还缺乏统一、科学的管理机制，集中表现在多头管理、分散管理，地方政府债务的决策主体、偿还主体、投资失误责任主体不明确，缺少统一的债务管理机构，对地方债务缺少统一的规划和管理，管理责任制缺失。

四、地方政府显性债务风险管理

(一)加强对地方政府债券资金使用的监管

要加强对地方政府债券收支的管理和监督，建立和完善债务项目申报、审批、绩效考评和监督等制度，提高资金管理的科学化、精细化水平;地方政府债券资金使用要自觉接受纪检监察部门、审计部门的监督检查;凡违反规定弄虚作假，资金未用于规定使用范围，截留、挤占、挪用地方政府债券资金等，按《财政违法行为处罚处分条例》追究责任。

(二)确保地方政府切实履行偿债责任

虽然当前地方政府债券由财政部代办还本付息，但为了确保地方政府切实履行偿债责任，国务院明确规定，各地区人民政府作为地方政府债券债务人，要统筹安排本地区综合财力，切实承担地方政府债券的还本付息责任，严格按照有关规定，及时向财政部上缴地方政府债券本息、发行费等资金。未按时上缴的，应当按有关规定向财政部缴付罚息。对未按时上缴的地方政府债券本息、发行费和罚息等资金，由财政部在办理年度中央与地方财政结算时如数扣缴。各地区人民政府在安排需要承担还款责任的项目时，要综合考虑各市县、部门和单位的偿债能力，控制债务违约风险;要提前做好还本付息资金筹措工作，督促各市县、部门和单位切实履行还款责任，积极落实还款资金来源。承担还款责任的市县、部门和单位要积极筹措资金，按时足额偿还债券本金和利息。

(三)将地方政府融资行为纳入法制化轨道

发行地方政府债券是规范债券资金管理，将地方政府融资行为纳入法制化轨道的重要突破。将地方政府举债筹措的资金纳入政府本级预算，对于地方政府债务纳入法制化、规范化管理，防范和化解地方政府债务风险具有重大意义。相关部门和研究机构应及时调研实际、总结经验，同时借鉴发达国家地方债务管理经验，积极研究多种有效的地方债券发行方式，为促进经济平稳较快发展作出更大的贡献。

(四)建立科学的监测预警系统

地方政府应建立政府性债务预警指标评价体系，对政府性债务进行监测预警。该体系应采用债务率(债务余额/政府综合财力)、偿债率(年度还本付息额/政府综合财力)、新增债务率(新增债务/新增政府综合财力)和债务依存度(年度还本付息额/财政支出)等指标设立预警指标体系，结合各地的实际情况，按照风险程度大小，分别确定安全区、控制区和禁止区的临界值，根据预警指标所处区域确定不同政策:要求处于安全区(绿灯)的政府主要实行规范管理，提高清偿债务能力，降低不良债务比例;处于控制区(即黄灯)的政府原则上不宜举借新债，如确需借债，应慎重测算财政承受能力;处于禁止区(即红灯)的政府，主要以消化债务为主，不能举借以财政性资金为还款来源的债务等等。

(五)建立地方政府债务管理框架

从规范地方政府性债务管理的角度考虑，必须研究建立一套包括规模控制、风险预警、债务预算、债务审批在内的基本制度框架，以合理评估发债申请地区的偿债能力和控制偿债风险。

五、地方政府隐性、或有债务风险管理

(一)建立统一、有效的指标预警机制

管理地方政府债务的有效手段是合理确定地方政府债务规模。我国目前地方政府债务种类多，隐性、或有债务比重大，而政府统计口径又不统一。这就使中央政府无法全面掌握地方政府债务的真实规模，从而使债务负担率、债务依存度、偿债率等指标无法建立，大大削弱了中央政府对地方政府债务的管理。因此，建立统一、有效的指标预警机制是现阶段地方政府隐性负债风险管理重要而有效的做法。

(二)试编制隐性、或有债务预算

为使地方政府债务管理走上法治化、规范化、科学化，对地方政府的隐性、或有债务管理不应游离于地方政府预算之外。一个可能的设想是，可以编制一套反映地方政府债务状况及其风险的预算，公开纪律和反映政府债务的规模和数量。在这套预算中要对引发财政风险的关键性预测假设的变动、政府的隐性、或有债务等事项可能带来的后果给予明确反映。2010年初对地方融资平台的融资状况的清理、核实有助于财政部门掌握地方政府的隐性、或有债务情况，从而使编制特别预算成为可能。

(三)加快市场化改革

从我国的实际情况来看，地方政府隐性、或有债务形成的一个重要原因是在经济转轨过程中由于政府特有的制度安排使国有企业、金融机构等市场主体将其内部风险(成本)外部化而形成的。因此，防范和管理地方政府隐性、或有债务，关键之一是要加快市场化改革，重构与市场经济相容的产权结构，通过产权和市场抑制市场主体的道德风险，使其风险(成本)内部化，减少微观的私人风险向公共风险的转嫁。

(四)推行权责发生制政府会计制度

我国地方政府隐性、或有债务的形成，与现行政府会计制度导致地方政府机会主义行为有很大关系。因此应尽快推行权责发生制的政府会计制度(即在一个预算年度内政府会计的确认以政府行为所导致权利和责任形成标准，而不是以收入和支出实际发生为标准)，以抑制地方政府的机会主义行为。在这种会计制度下形成的资产负债表不仅能反映地方政府在一个预算年度内因权利而形成的现金收入和因责任而形成的现金支出，而且能反映因权利和责任而形成的非现金的隐性、或有债务，有利于对地方政府债务风险的识别、预警和控制。

(五)完善地方债务法律、制度体系

一要确立地方政府举债投入城市基础设施建设的法律地位。这是加强地方政府债务管理的当务之急。允许地方政府举债建设既有国外成功的经验，也是经济发展的现实需要;二要建立地方政府债务审批制度;三要在债务依存度、负债率、偿债率等评价指标基础上建立科学的地方政府债务风险评价体系。

(六)整顿债务

应对地方政府现有债务进行全面清理，落实债务主体。以财政资金为主要还款来源，用于城市基础设施等其他公共物品建设支出的债务。同时应本着“谁借谁还谁受益”的原则，建立借用还相统一、责权利相结合的债务管理新机制，依法确立债权债务关系，明确偿债责任及连带责任。建立严格的债务投资决策责任制，以规范的形式明确项目负责人应承担的管理和偿债的责任。同时，为避免投资决策失误，应实行整个投资项目的决策者一贯负责制。

关键概念

地方政府债务显性债务隐性债务直接债务或有债务地方政府债务风险

复习思考题

1.什么是地方政府债务?其范围界定如何?

2.地方政府债务通常是如何形成的?

3.试从三个不同角度对地方政府债务加以分类。

4.你认为美国和日本的地方政府债务管理中有哪些值得我国借鉴的地方?

5.试从中国地方政府债务的历史与发展情况入手，设计一个理想的地方政府债务管理框架。

【注释】

[1]费雪.州和地方财政学.北京:中国人民大学出版社，2000.

[2]从2000亿元债务资金的实际分配来看，宁夏回族自治区获得大约30亿元的额度，新疆是55亿元，贵州省64亿元，陕西60亿元，而广东省额度为110亿元。

[3]资料来源:财政部预算司.

[4]资料来源:财政部财政科学研究所报告.地方政府债券发行任重道远.