地方政府债务总体状况分析

一、地方政府债务的总量分析

当前,政府偏向于扩张性的财政行为,地方政府性债务总量与经济发展水平呈正相关,并呈橄榄形结构。分地区看,东部地区经济相对发达,债务总量也最大;西部地区经济欠发达,债务总量小于东部地区。分级次看,在省、市、县三级中,市级债务余额最大,省级和县级相对较小。通过发行地方政府债券,可以解决地方政府财政吃紧的问题。在中央宣布4万亿元计划后,各地纷纷出笼的配套投资计划总规模高达18万亿元。以中国2008年财政收入6万亿元为基础来匡算,上述22万亿元的投资合计是近4年的财政收入总和。面对如此庞大的投资额,中央和地方政府的钱从哪里来?当前,在地方政府投资乏力之时,企业的投资意愿更为冷淡。银行贷款也将很难继续充当投资的急先锋。在如此紧要的关头,地方债的发行自然成为非常时期使出的“撒手锏”。

根据2011年35号审计公告,截至2010年末,全国地方政府性债务余额为10.7万亿元,其中有51.15%共计54816.11亿元是2008年及以前年度举借和用于续建2008年以前开工项目的,而其中:2008年及以前年度举借31989.04亿元,占29.85%;用于续建以前年度开工项目和偿还以前年度债务本息22827.07亿元,占21.30%。2011年地方政府的新增债务3亿元,其中新举债2.1536万亿元,偿债2.1533万亿元。^[4]

表4-3　1997～2011年债务余额增长率　单位:%

资料来源:根据审计署2011年第35号审计报告以及温家宝总理在2012年两会上的讲话整理计算。

二、地方政府债务的结构分析

一是从政府层级结构看,截至2010年底,全国省级、市级和县级政府性债务余额分别为32111.94亿元、46632.06亿元和28430.91亿元,分别占29.96%、43.51%和26.53%。而从个别省份往年的地方债务来看,西部地区的陕西省2007年底债务总额达1272亿元,相当于GDP的23.2%,其中直接债务为886亿元,占债务总额的69.7%,担保债务345亿元,占债务总额的27.1%,政策性挂账40亿元,占债务总额的3.2%。中部地区的河南省2007年底债务总额为2171亿元,占GDP的14.5%,其中直接债务为1805亿元,占债务总额的83%,担保债务158.2亿元,占债务总额的7.3%,政策性挂账208亿元,占债务总额的9.6%。^[5]

表4-4　2010年底全国地方政府性债务余额层级分布情况　单位:亿元人民币

资料来源:审计署2011年第35号审计公告。

二是从区域分布看,截至2010年底,东部11个省(直辖市)和5个计划单列市政府性债务余额53208.39亿元,占49.65%;中部8个省政府性债务余额为24716.35亿元,占23.06%;西部12个省(自治区、直辖市)政府性债务余额29250.17亿元,占27.29%。与2007年财政部所做的调研中估计的数据相比,东部地区债务负担增长速度比中部高,西部最低,但总体而言差距不大。

表4-5　债务总额占GDP比重　单位:%

资料来源:根据贾康等,“我国地方政府债务风险和对策”,《经济研究参考》,2010年第14期,第2～28页,以及审计署2011年第35号:全国地方政府性债务审计结果整理计算。

三是从举借主体看,2010年底地方政府性债务余额中,融资平台公司、政府部门和机构举借的分别为49710.68亿元和24975.59亿元,占比共计69.69%(见表4-6)。

表4-6　2010年底全国地方政府性债务举借主体情况　单位:亿元人民币、%

资料来源:审计署2011年第35号审计公告。

四是从借款来源看,2010年底地方政府性债务余额中,银行贷款为84679.99亿元,占79.01%(见表4-7),可以说,地方政府债务的主要资金来源就是银行贷款。

表4-7　2010年底全国地方政府性债务资金来源情况　单位:亿元人民币

资料来源:审计署2011年第35号审计公告。

从债务的分级来源看,贾康等(2010)的研究给出了较为详细的机构数据。

(1)省级债务主要来源:从全省角度来看,政府债务来源主要是银行(三大政策性银行和商业银行)。以西部陕西省为例,全省1272亿元的债务中,三大政策性银行共贷款522亿元,占41.0%,商业银行贷款426亿元,占33.5%。其他债务为324亿元,占25.5%。

(2)市级债务主要来源:从对陕西省渭南市市级地方债务调研情况来看,市级债务主要来源于国内金融组织贷款占63%,国债转贷占16%,向单位和个人贷款占11%,外债占6%,农村基金会及供销股金会借款占3%,农业综合开发贷款占1%。

(3)县级债务主要来源:拖欠干部职工工资及向单位和个人借款占31%,欠工程款占28%,农村基金会及供销股金会借款占22%,国内金融组织其他贷款占8%,外债占5%,农业综合开发借款占4%,国债转贷占2%。

(4)乡镇债务主要来源:乡镇债务来源主要有银行和农村基金会贷款、欠工程款、单位和个人垫资、税款抵顶。

从以上分析可以看出,省级和市级地方政府债务来源主要为银行贷款;而县级和乡镇级别则是向单位或个人借款更加重要,银行贷款处于低水平。

五是从债务形态和资金投向看,2010年底地方政府性债务余额中,尚未支出仍以货币形态存在的有11044.47亿元,占10.31%;已支出96130.44亿元,占89.69%。已支出的债务资金中,用于市政建设、交通运输、土地收储整理、科教文卫及保障性住房、农林水利建设等公益性、基础设施项目的支出占86.54%。

表4-8　2010年底全国地方政府性债务余额已支出投向情况　单位:亿元人民币

资料来源:审计署2011年第35号审计公报。

政府债务主要用途有三大部分:一是高速公路建设;二是城市基础设施建设;三是教育投资,包括义务教育和高等教育。陕西省资料显示:在省债务总额中,高速公路建设投资427亿元,占33.6%;城市基础设施建设投资237亿元,占18.6%;教育投资124亿元,占9.8%。河南省资料显示:在省级债务构成中,交通部门占省级直接债务余额的60.6%;教育部门占26.1%(高等教育占教育部门的99.5%)。

(1)省级债务主要用途:从省级债务的构成看,直接举债最多的仍为交通部门,债务余额317.3亿元,占省级直接债务余额的60.6%,全部为高速公路债务;其次为教育部门,直接债务余额136.9亿元,占省级直接债务余额的26.1%,其中高等教育债务为136.3亿元,占到了教育部门债务的99.5%。

(2)市级债务主要用途:债务用途可谓多样化,从调研情况看主要有六类:一是用于保证政权运转、保证干部职工工资、实施农村义务教育;二是用于城市基础设施建设;三是用于消化粮食企业财务挂账、基金会挂账;四是兴建公共设施等公益性支出;五是投资兴办企业的生产性支出;六是垫缴税费等方面。

(3)县级债务主要用途:一是用于乡镇政权建设;二是清理农村合作基金会借款;三是利用国家开发银行借款开发项目;四是政法基础设施建设;五是农村义务教育基础设施建设和教育设备购置;六是偿还国债转贷资金和供销股金等。

(4)乡镇债务和村级债务主要用途:乡镇债务的主要用途有:一是集资建校;二是修建乡村公路和村级组织建设;三是兴办公益事业;四是垫缴税费(尾欠)。在村级债务方面,根据财政部清理乡村债务专题小组的调查表明,2003年,河北、黑龙江、吉林、江西、湖北、湖南、广东、重庆八个省(直辖市)垫缴税费为115.2亿元,占村级负债的10.61%。尽管农村税费改革后取消了农业税,各地没有因此新增债务,但原有存量债务年利率15%,甚至超过25%的利息负担,仍是一个不容忽视的问题。由调研情况看,不少地方的乡镇级债务基本得到控制,并呈下降趋势。