地方政府债务概述

第一节　地方政府债务概述

一、地方政府债务的概念

(一)地方政府债务概念

地方政府性债务是指地方政府作为债务人承担的债务，它是与中央政府债务相对应，在地方政府经常性财政收支不足的情况下，为满足地方经济与社会公益事业发展的需要，根据本地区社会经济发展状况和资金短缺程度，在承担还本付息责任的基础上，按照有关法律的规定向社会发行的债务。允许地方政府举借债务，是世界上绝大部分国家的通行做法。无论是联邦制国家还是单一制国家，在允许地方政府举借债务的同时，都建立了较为完善的地方政府债务管理体制和风险控制体系。

地方公债一般用于交通、通讯、住宅、教育和环保等地方性公共设施的建设，所以在西方发达国家，地方政府债券也称市政债券。它是地方政府筹措地方建设资金的一种手段，也是公债体系的一个重要组成部分。《中华人民共和国预算法》第28条规定:“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。对地方公债的内涵可作进一步的界定:第一，地方公债既包括债券形式，也包括借款等非债券形式。其中，债券形式的地方公债是最重要的，占各国地方公债的绝大部分比重。债券形式的地方公债可以在证券市场上流通和抵押，灵活性强，与非债券形式相比有多方面的优势。第二，地方公债应包括地方政府及其职能部门为直接债务人的契约性债权债务关系，地方所属企业的内外债务和以地方政府及其职能部门为担保的内外债务不在统计之列。第三，地方公债一般不应用于经常性项目开支，应主要用于地方基础设施、公用事业建设项目。第四，内债是地方公债的主要构成部分。原则上外债只能是一种地方公债收入的辅助形式，不构成地方公债主要来源。地方政府可以举借外债，但必须慎重，认真考虑将来的偿还能力问题，并严格按程序由中央政府审批、中央有关部门归口管理。

(二)地方政府债务的起因

地方政府债务的起因与地方财政的收支权限密切相关。我们可以从社会公共需要的层次性入手，来理解这个概念。

在市场经济中，政府的职能是满足社会的公共需要。根据受益范围的大小，社会公共需要可以分为不同的层次，国防、中央政府行政开支以及全国性基础设施等影响面覆盖全国，全体社会成员均可无差别地从中获益，他们属于全国性公共需要;而教育、消防、公路建设以及环保由于更多地惠及本地区居民，因而属于地区性公共需要。社会公共需要的层次性界定了各级政府的职责范围，同时也要求它们拥有相对独立的财权(征税权)。但是，在许多情况下，政府的事权和财权并非是一一对应的。通常来看，全国性的公共需要少于地区性公共需要，因而中央财政支出要小于地方财政支出，而为保证统一调控的需要，中央税收又应大于地方税收。因此，通过建立一定的转移支付制度进行预算调节就十分必要。上述有关中央财政和地方财政关系的安排，就是我们通常所说的分级预算体制，也被称为财政联邦制(Fiscal Federalism)。

分级预算体制的基本目标是一级政府、一级预算，各级预算相对独立，自求平衡。就地方政府而言，财政经常性收入主要由本级税收和中央补助组成，其中本级税收会受到征税权限和地区应税能力的制约，而中央补助则取决于中央政府财力和转移支付制度。从短期来看，这两部分都是相对稳定的。另一方面，地方政府定期或不定期地进行文化设施、道路改建、城市绿化等工程，则会导致财政支出的不稳定。既然地方政府与中央政府同样可能发生收入和支出不相匹配的情况，那么当财政入不敷出，出现赤字的时候，举债筹资自然也就成为题中之义了。

与国债不同的是，地方政府债务具有特定的使用范围。中央政府举债通常与其奉行的经济政策有关，举债收入也可用于弥补政府各项支出，而地方政府举债则通常与经济政策无关，筹措款项一般也只能用于以基本建设为主的其他用途。如美国大多数州的宪法或法律都禁止州及地方政府通过借款来弥补经常性赤字。

(三)地方政府债务的范围界定

从广义上看，各级政府对公众所作出的维持社会秩序、保证社会稳定等的承诺，也可以被认为是一种债务发生的根据，所以，地方政府性债务从广义的会计角度看，就是指地方政府的负债，即可能会造成地方政府自身资源损失的义务。而狭义的地方政府性债务则仅是指中央政府或联邦政府以下的各级地方单位行使行政管理职能的各部门及其所属机构作为债务人，按照经济合同或协议的约定向债权人承担的资金偿付义务。

就我国实际情况而言，地方政府债务可以从以下五方面理解:

1.地方政府的债务收入

地方政府的债务收入是指地方政府各职能部门通过信用手段取得的财政收入。举借债务的具体形式是多种多样的，既可以通过发行地方政府债券的方式，也可以通过签订的承诺到期偿付债务本金和利息的协议或契约的形式，即各种借款来实现。这里需要进一步强调的是，这类债务收入不仅包括目前由地方财政部门举借或管理的债务，而且包括地方政府其他行政管理职能部门所举借的债务。因为在我国，目前对于地方政府性债务的管理尚不规范，有些政府部门的债务并没有纳入财政部门的管理或者尚未编入地方政府的财政预算，但是由于这些政府部门的债务毕竟是要通过财政资金来偿还的，所以在进行理论分析时，应当将地方政府所有职能部门的债务都纳入地方政府性债务的分析范围。

2.准地方政府性债务

准地方政府性债务主要是指各级地方政府职能部门所属机构或单位举借的用于地方公共支出的债务。因为目前在我国大部分地区，地方政府的许多债务往往不是由政府的职能部门直接出面举借形成的，而是通过各职能部门所属的信托公司或地方商业银行等单位运作的，这些机构或单位举借的用于提供地方公共产品的债务，有的虽未经地方政府的担保，但却往往有地方政府的授意(如口头承诺)，所以这些机构本身虽具有一定的商业性质，但如果其债务融资经过了地方政府的首肯，并且融资的目的或支出方向是提供地方公共产品，那么就说明这些机构或单位在替地方政府履行职能，这类债务显然也应划为地方政府债务的范围(其中一部分债务可能有地方政府的担保)。

3.地方政府的欠款和挂账

地方政府的欠款和挂账实为赤字，因而是必须由地方政府加以弥补的债务。就欠款而言，主要包括对地方行政单位人员的工资、中小学教师的工资等的欠发，以及按照国家的规定，需要地方政府配套的资金的欠交，如地方的粮食风险配套资金缺口等。就挂账而言，其中最为突出的是粮食企业长期的亏损挂账等。对地方政府性债务的这一内容界定，在我国具有非常重要的意义。一方面，我国地方政府欠发行政单位人员和中小学教师工资的现象普遍存在，特别是在一些县和乡镇政府中尤其突出;另一方面，粮食企业长年的亏损挂账已成为地方政府每年都需以财政资金填补的窟窿，如果将这些欠款和挂账排除在地方政府性债务研究范围之外，无疑会在一定程度上缩小我国地方政府性债务的规模。

4.地方政府担保的债务

它是指各级地方政府提供担保的机构、单位或企业的各种借款或债券的发行，包括经地方政府批准，由国有经济单位以政府专项预算等作担保的各种借款。我国1995年颁布的《担保法》规定，除国家规定的需地方政府、财政担保的向外借款外，在社会经济活动中，地方财政(政府)不能向国内任何提供资金的单位和个人进行担保。可见，目前我国地方政府担保的债务中的多数是无效担保，从法律的角度讲，这些担保债务不应构成我国地方政府性债务的内容，但是在我国，在这些担保债务中，无论是提供资金的债权人还是举借资金的债务人通常与地方政府关系密切，与地方经济有着千丝万缕的联系，地方政府不可能完全摆脱担保责任，总是要承担一定的债务责任，况且这类债务中有相当一部分是用于提供地方公共产品的。从一定程度上讲，地方政府也应该承担相应的责任。在我国，这类债务占有相当重要的地位。

5.社会性负债

这主要是指地方国有企业难以偿还的债务或社会保障资金的缺口以及某些金融风险的转嫁。地方国有企业作为自主经营、自负盈亏的法人主体和经济实体，其债务理应由企业自行承担，不构成地方政府性债务的内容。但是由于我国正处于经济转轨时期，政企不分的现象普遍，政府实际上并没有彻底割弃与国有企业的资金软约束关系，在企业因种种原因不能偿债时，财政往往需要担当企业债务偿还者的角色。况且，如果政府不替企业还债，就会形成企业破产、失业率上升等社会问题，政府的社会保障支出也会随之增加。在目前地方政府财政状况不佳的情况下，地方国有企业的债务常常会转变为地方政府的债务。此外，某些金融风险的爆发也可能会连累到地方财政，因为人们总是把政府作为他们最后的求助者，这类债务往往构成地方政府性债务的潜在风险，因此也应将其划为地方政府债务范围。

二、地方政府债务的分类

根据不同的划分角度，可以对地方政府性债务进行多种分类:

(一)内债与外债

按照应债来源的不同，可将地方政府性债务划分为内债和外债。内债是指各债务主体以本国投资者为对象，通过发行本国货币计价的债券证书，或以缔结特定契约为手段所形成的债务，又称为“国内债务”。广义通常是指以发行债券的形式或以借款、租赁、延期付款等形式所形成的债务。狭义仅指以发行债券的形式形成的债务。外债指债务主体对中国境外的国际金融组织、外国政府、金融机构、企业或者其他机构用外国货币承担的具有契约性偿还义务的全部债务，包括国际金融组织贷款、外国政府贷款、外国银行和金融机构贷款、买方信贷、外国企业贷款、发行外币债券、国际金融租赁、延期付款、补偿贸易中直接以现汇偿还的债务、其他形式的对外债务。内债与外债的区分标准主要有三个方面:债券发行的地点所在国别、债权人的所在国别、债券计价的币种。内债发行主要取决于国内资金供给状况、债券发行的条件以及偿债能力等，债务收入的使用主要由政府决定。而外债发行要受本国的出口创汇能力及其在国际关系中的地位、声誉的影响。需要指出的是，依据发行地域区分内债和外债固然有一定道理，而且也被广泛接受，但从本质上讲，内债和外债的区别还应当从是否增加一国可支配的资金总量角度予以界定:形成内债收入的资金实际上是在一国政府部门与民间部门之间进行再分配，地方政府借债一般不会增加国内的资金总量;而外债的资金来源于国外，因此一般会增加本国可支配的资金总量。

(二)经常性赤字债务与资本性债务

按用途划分，地方政府性债务可分为经常性赤字债务与资本性债务。前者主要用于弥补地方政府经常性赤字，这种情况比较少见，并且各国政府对此有比较严格的约束。后者用于地方资本性项目融资，它是地方政府性债务的主要形式。资本性债务还可以具体分为特种债务与一般债务。特种债务主要指地方政府为特殊支出项目而专门举借的债务(一般都附带一个特定的名称以标明其用途)，或者指那些对认购对象和发行方式等有特殊规定的债务;一般债务则不对支出目的进行特殊限制，对认购对象和发行方式等也没有特别规定。

(三)直接借款与地方债券

按照地方政府性债务的依托形式，可将其划分为直接借款和地方债券。直接借款是地方政府向上级政府、中央银行、商业银行等协议借款;地方债券也称为地方公债，是指地方政府以发行公债的形式举借债务。地方债券按流通性划分，还可分为上市(可流通)公债与非上市(不可流通)公债。上市公债是指那些可以在证券市场上自由买卖和转让的公债;不可上市公债则不能在证券市场上流通转让。

地方债券按照信用基础分为一般责任债券和收益债券两种。一般责任债券又称普通债券，是指地方政府为缓解资金紧张或解决临时所需经费的不足而发行的债券，一般以政府的税收及其他财政收入担保作为其还本付息的来源。发行普通债券筹得的款项可用于各种基本建设，不受具体项目的限制。收益债券是为筹资建设重点项目而发行的债券，如地方政府为交通设施收费桥、收费公路、港口、机场、医院、大学宿舍、公用事业供水设施、污水处理设施、供电设施、供气设施或兴办盈利性企业向社会发行的债券。收益债券靠其收入如桥梁、公路的通行费等偿还本金和支付利息，政府并不以自身的信用来担保收益债券的偿还。收益债券的风险往往比一般责任债券的风险大，但利率较高。

(四)短期、中期与长期债务

按照从发行到偿还的期限不同，地方政府性债务可分为短期债务、中期债务和长期债务。短期债务通常指一年期以内的国债，其存续时间一般以周为单位，主要内容包括地方政府向上级政府、金融机构的借款以及发放短期债券等。中期债务一般指一年以上十年以内的地方政府借款。长期债务的期限通常在十年以上，有的可长达二三十年。中长期债务一般多用于地方政府资本性支出的需要。需要指出的是，虽然理论上地方政府性债务可以包括短期、中期与长期三个系列，但出于风险控制等方面的需要，地方政府性债务通常还是采取中长期债务的形式，用于满足地方资本性支出的需要。

(五)固定利率债务与浮动利率债务

按债务利率的特点，可分为固定利率债务与浮动利率债务。固定利率债务的利息率在发行时就确定下来，无论以后物价水平怎样变化也不做调整。浮动利率债务的利息率则可以根据物价指数或参考利率的变动适时调整。一般来说，短期债务采用固定利率，中长期债务可以考虑浮动利率，在通货膨胀比较严重或公众的通胀预期较高时，更应如此。

(六)省(州)、市、县级债务

按债务发生的政府级次划分，可分为省(州)、市、县级债务。省(州)、市、县级债务是由省(州)、市、县级政府作为债务人借入或发行债券并承担偿还责任的债务。值得注意的是，除中国以外，世界各国乡镇级政府几乎没有举借债务的先例。

(七)预算内债务与预算外债务

根据债务管理的方式分为预算内债务、预算外债务。划归预算内管理的债务为预算内债务，预算外债务则游离于预算之外。其中，预算外债务由于缺少预算约束，更容易形成债务风险。