地方政府竞争对地方政府债务影响的逻辑推理

一、地方政府的经济职能

资本是推动中国经济发展的最主要因素,就地方政府而言,只有尽力吸引资本投资才符合本地区和地方政府自身的经济与政治利益。而由于资本的稀缺性和地区间竞争的存在,地方政府必须采取各种手段来获取资本的青睐。

中国经济依靠投资拉动具有客观必然性。一是从结构调整和发展方式转变角度看,拉动经济的“三驾马车”中,投资拉动的主力地位无法改变;二是从资源配置方式角度看,驱动中国经济增长的引擎中,仍然是政府而不是市场在资源配置中发挥着基础性作用。

就第一方面来说,发达国家经济史和新兴经济体的发展现实都表明,由农耕经济转向现代工业经济,无不由快速增长的投资予以实现。中国正处于城镇化快速推进时期,包括以房地产和基础设施建设为主的城市开发,以及以机械制造和重化工为主的基础工业建设,短期内是对“稳增长”作用最大、见效最快的重要抓手,长期内是中国经济由传统农业转向现代工业的物质基础。基础设施和重化工业是现阶段我国的支柱产业。目前我国的经济发展总体上仍是简单扩张型的,离创新驱动型经济仍有距离。虽然我国着力发展既符合生态环保标准,又有高附加值的高技术和高端制造业,但目前近8亿人之多的就业参与者中,绝大多数从事的还只是简单劳动。中国经济要实现创新驱动和整个经济社会的全面现代化,也需要经历一个相当长的历史过程。中国地方政府债务的形成,其背后是工业化、城镇化所要求的大规模基础设施和基础产业投资在起作用。

众所周知,自新中国成立以来,地方政府一直充当着推动经济增长的引擎作用。2008年全球金融危机,由于在实施4万亿元扩张应对规划中的表现,政府公用信用扩张,填补了市场主体纷纷去杠杆化导致的市场信用萎缩,帮助我国摆脱危机阴影。“中国特色”的市场经济是由各级政府推动经济增长。中国的这种动力机制,常常使得宏观调控面临地方的各种“倒逼”,中央政府的宏观调控政策不得不让步或者回应。尽管中央政府仍然集中掌握大中型建设项目的审批权,可是往往架不住地方的攻关和变相施加的各种压力。例如2012年9月5日、6日,国家发改委集中公布了高达上万亿元的项目批复文件,这些批复文件就成为当地政府(及其下设的特许公司)到银行告贷的有力依据。具体见表6-1。

表6-1　2012年新一轮地方政府投资规划

续表

资料来源:时红秀,“理性看待新一轮地方政府投资扩张”,《银行家》,2012年第10期,第19～22页。

二、地方政府引资竞争的囚徒困境和马太效应

在两个力量均衡地区的资本竞争博弈中,一个地区扩大了资本形成规模而其他地区未能扩大时,前者就将在地区经济增长、就业、居民收入、可支配财力、政府租金以及官员政绩等多个方面获得更大的收益,并在下一步的竞争中占据优势。因此,不论其他地方政府采取何种策略,参与竞争的地方政府都会有强烈的动因采取一切手段吸引资本投资,以免在博弈中处于下风。在只有两个地方政府的竞争模型中,两者仍然有可能通过缔结合约或者通过中央政府的管治来实现合作,从而避免囚徒困境的出现。但是当这种竞争扩大到数十个或上百个政府,而这上百个政府的力量又存在着各种各样的差异时,地区利益的协调几乎不可能,这时,地方政府间的竞争将不可避免地陷入囚徒困境:每个政府都通过最大限度地出让自己的利益来吸引投资。

我国的现实情况正是如此。中国幅员辽阔,地区间存在着巨大的空间差异。我国多层级的行政体系和资源条件的复杂性使得地方政府之间的竞争呈现出一种混战的局面。每个地方政府在争夺资本的过程中都面临各个层次的对手。这些对手有的可能在各个方面都优于自己,有的可能跟自己条件相当,有的可能在各方面都逊于自己。这样一个多层次的、复杂的博弈环境必然使得地方政府陷入争夺投资的囚徒困境。一方面,地方政府由于囚徒困境不得不使出浑身解数以吸引投资;另一方面,地方政府特别是贫困地区的政府,为吸引投资而采取的各项措施所产生的效果却值得怀疑。对于欠发达地区的政府而言,由于现实的财政资源约束,财力上的巨大差距客观存在,不论他们如何改善公共服务,其总体水平也不及发达地区。由于资本的逐利特性,资本必然选择到能获取最高收益的地方落户,欠发达地区的竞争并不能改变其在资本投资序列中的地位,最多只能维持其现有的地位。

地方政府的竞争是一种全方位的竞争。一方面,税收竞争的加剧使得有效税率不断降低进而引起政府税收收入的减少;另一方面,基础设施建设和公共服务的竞争使得地方政府的公共支出负担不断加重。付文林(2005)通过1978年以来中国省际预算内财政收支变异系数对中国省级政府财政收支差距进行了研究。研究结果表明,地方财政收入差距自20世纪90年代以来不断扩大,发达省份在财政竞争中得到了更多的财政资源,而经济欠发达省份财政收入相对在减少;财政支出变异系数则从1998年开始逐渐下降,省际财政支出差距缩小。地区之间的财政竞争在收支两方面同时展开,无疑会加重经济欠发达省份的财政负担,对一些初始财政状况较差的地区,财政收支两方面的双重挤压可能会造成其财政缺口日益扩大,甚至会引发财政危机。

三、横向竞争视角下地方政府债务的解释

关于政府间财政竞争已经有许多有价值的文献(Horace Secrist,1914;Tiebout,1956;Oates,1972;Breton,1978、1989、1998)。总的思想是:不同地域、不同级层的政府之间为争夺可支配资源,总会产生机会主义行为(Cumberland,1979、1981;樊纲、张曙光,1990;张维迎、栗树和,1998;周业安,2003)。问题的关键是,一个国家在公有财产、政府间财政、金融体系和司法等方面的制度安排是否能避免这些行为。一旦存在制度方面的漏洞,中央政府可能充分利用自身的优势制定规则,使自己“日子过得宽裕”,任由地方政府处于不利状态;而竞争中的地方政府也要设法利用制度漏洞,扩大资源的使用规模,并将由此引起的不利后果——包括宏观经济冲击、自然资源的破坏、周边辖区的衰落等——推卸出去,多数情况下推卸给中央政府解决。

(一)地区财税竞争与地方政府对于发展型财政政策的过度偏好

各地区的地方政府,无论是联邦制的地方政府还是我国的地方政府,普遍存在对稀缺要素,尤其是流动资本的竞争,主要表现为提供各种税收—服务组合,即一方面提供优惠税率和税收减免,另一方面加大发展型财政支出,提供有利于企业投资的公共品和服务。这种政策面临一个两难的难题:一方面,政策具有内部不合理性,加大发展型支出就必须有更多的财政收入,但是降低税率或提供相应的优惠政策如低价出让土地等又会带来财政收入的减少;另一方面,基础性财政支出关系到地方居民的满意度,虽然目前我国地方居民的满意度不能直接关系到地方政府的利益,但是当地居民的满意度可以通过中央的意志来影响地方政府的行为,同时基本公共品的提供还会关系到企业的利益。因此,地方政府一方面要加大发展型支出,另一方面还要面临收入的压力。

面对这一困境,负债为政府提供了一个替代方案。第一,政府可以在提供企业更多优惠的前提下筹集更多资金用于发展性支出;第二,债务具有很大的隐蔽性,相对于增税或摊派来说,居民和企业对债务并不敏感;第三,负债能够将偿还压力在时间上后移。

(二)预算软约束

理论上地方政府需要对本级财政负担完全责任。在我国的属地化行政逐级发包制下,居民所有的事情均服从其所隶属的行政管理层级的控制和管理,中央政府首先将行政和经济管理的具体事务发包给省一级政府,然后省级政府再往下逐级发包,一直到县乡一级。行政事务的逐级“转包”过程就是政府职责和职权的向下转移过程,这种行政逐级发包制导致中央以下每一级“承包方”必须向作为发包方的上级政府负责,而每一次发包方都有义务监督所有后续的承包方的职责(周黎安,2008)。这种情况下,地方政府也就普遍缺乏责任意识,认为债务最终会由上级政府兜底,预算软约束的存在导致轻率借债和过度负债。地方政府采取机会主义行为,过度发债并期望中央政府对全部或部分债务承担最终偿还责任。

预算软约束的另一个成因是地方主要官员变动频繁。而变动频繁的地方政府倾向于过度负债,因为它可以将借债成本外部化,让后任来承担偿还责任。虽然按照《宪法》和组织规则,地方政府由本级人大产生,然而上级党委和政府却常常使用委任程序,导致很多地方政府尤其是市县政府的主要官员很少任满一届,例如安徽省各县市党政正职领导中仅有6人在该岗位上连续工作满5年以上(张道刚,2004)。频繁的任期更迭导致官员行为短期化,“一把手说了算”的决策体制则将官员的个人软约束转化为地方政府的软约束。因此每任官员都急于出政绩,忙于项目立项,很少顾及债务结构和实际偿债能力(魏加宁,2004),因为任期短意味着大量长期债务无须在自己任期内偿还,举债没有后顾之忧(顾惠忠,2000)。

(三)政府幻觉与地方政府债务的风险低估

地方政府债务的风险常常被低估,原因是投资者对于政府能力存在幻觉,沿用企业组织理论中的观点就是“大而不倒”,指组织规模庞大到一定程度后,经济和社会无法承担其失败破产的后果,因而会竭尽全力扶持帮助。政府不仅庞大,而且是唯一合法的公共权力机关,权力和权威的垄断性会强化其“不可能失败”的幻觉。同时预算软约束也进一步强化了这种幻觉,投资者认为中央政府最终会施以援手,导致对地方政府债务偿还能力的高估和对风险的低估。在地方政府债务中,几乎有90%是当年在特殊金融体制下基层政府从国有银行或农村信用社、农村合作基金借支的,这成为目前化解地方债务工作中无法绕开的“历史遗留问题”。尽管经过多年的金融改革和地方金融机构的清理整顿,目前在地市和县级政府债务的新增部分,仍然存在“历史遗留问题”。问题是,那些以政府为背景建立的银行或非银行金融机构,曾经或者正在向地方政府借债,它们因为缺乏相应的市场主体特征,仍然承担着软预算约束资金供应者角色。这种未彻底改制的金融体制,正是在财力上移、支出责任下移后地方政府青睐的对象。

在上述三方面的综合作用下,地方政府作为债务的需求方,出于发展型政策的需要和预算软约束,会产生过度负债冲动,导致需求曲线外移;投资者出于对政府偿债能力的过度信任,降低了利率的风险补偿要求,导致供给曲线下移。地方政府债务将会偏离原有均衡,在更大的债务量上达到新的平衡,造成地方政府债务规模的扩张(见图6-1)。

图6-1　地方政府过度负债

我国《预算法》第二十八条规定,地方财政必须保持平衡,不得自行举债。实际上,一些地方政府通过种种方法总能够规避法律风险。具体地,尽管中央在1994年的分税制改革后通过制定收入范围上移和支出责任下移让自己财政上很宽裕,同时要求各级财政中预算外资金一律纳入预算内管理,但地方政府并没有放弃对可支配资源的竞争:从对辖区内居民的随意征取,到变卖公用资源(土地使用权)筹集收入;从竞相优惠招商引资,到自办金融机构融资,最后到从国家金融系统借款,不一而足。

地方政府中,省级、地市级政府往往通过种种“创新”进行债务融资。有的由地方政府出面担保或提供变相担保(如以地方人大会议通过《决议》的形式),要么直接为城市基础设施融资,要么为所属企业向银行贷款提供方便。这些虽属或有债务,但规模最大;此外还有因征收不足或挪用资金等原因,造成的社会保障资金缺口(属于隐性债务)、粮食企业亏损挂账(目前一些地方政府预期最终将由地方政府承担大部分损失)、拖欠中小学教职工工资(直接债务)、地方政府部门拖欠企业工程建设项目施工款等各种“白条”。

我国地方政府的创造性很强,他们不仅以企业债券的名义发行实际上的市政企业债券,突破了地方政府不得有预算赤字的禁令,又以各类投资建设公司吸收委托贷款的方式绕过了中央政府对企业债券发行的审批制度。比如“政府项目工程贷款”,贷款数量一般很大,由地方政府出面组成银团招揽贷款,银行的希望寄托于政府信誉,其实质是变相发行地方债。

上述行为引发的外部性风险,由全社会承担的有如下几项:宏观经济冲击、社会治理环境恶化、市场信用损害、自然资源的破坏、周边辖区的衰落等。其中中央政府不得不承担的有两大风险:一是宏观经济冲击;二是社会治理环境恶化,即合法性基础的破坏。