我国地方政府债务发展历程及主要方式

一、我国地方政府融资模式的发展历程回顾

根据凯恩斯的公债理论,举债发展经济可突破一定时期积累率的限制,将分散的资金有效地集中起来,形成巨大的“职能资本”,赢得建设的时间,只要政府的资产与负债可以相互抵消,公债经济增长率大于负担率,政府举债的结果就往往不是负债,而是经济的超前发展。例如我国在“一五”时期,国家举借了25.52亿元的债务(内外债合计),由此换得工业总产值年均18%的超速增长和国民资产的扩大。可以说,地方政府债务的存在是有其合理性的,但是我国的地方政府债务经过改革开放以来的发展,却走到了失控的边缘。截至2010年底,全国地方政府性债务余额107174.91亿元^[1],而根据审计署针对部分地方政府本级政府性债务的审计结果,截至2012年底,36个地方政府本级政府性债务余额增长12.94%^[2]。随着地方政府融资规模呈现飞速发展的趋势,越来越多的专家质疑,一旦地方政府的项目投资收益不能覆盖成本,这些地方政府的“隐性债务”就必然显性化,给地方财政造成巨大压力,甚至最后不得不由中央财政和商业银行买单。然而,要破解地方政府债务危机,我们要先从我国地方政府债务的发展历程看起。

我国地方政府债务性融资的发展历程,经历了银行贷款、财政借款以及债券融资等多种债务性融资方式交替演进的发展。在改革开放前,受政府财政预算平衡理念的影响,我国除了个别年份允许地方政府通过发行地方公债的方式筹集资金外,其他年份不允许地方政府举债,地方建设资金的不足就只能通过行政集资摊派等变相的非正式借款方式来筹集。而改革开放以来,随着我国经济的快速增长和城镇化水平的快速提升,我国地方政府性债务经历了财政贷款和银行贷款并存、多种债券融资模式积极探索和债券融资加速发展三个阶段。

(一)银行贷款与财政借款并存的发展阶段(1979～1998年)

改革开放以来,中央政府为了调动地方政府经济建设的积极性,开始在全国实行“分灶吃饭”的财政管理体制,在这种高度自主的体制下,地方政府拥有了财政收入的“剩余索取权”,可以在地方经济发展中获得更大的切实利益,同时地方政府的职能也进行了相应调整,由过去仅仅量入为出,提供财政收入来提供公共服务转向主动筹措公共服务所需资金,这种支出责任的地方化一定程度上加大了地方财政的压力。为此,地方政府在通过预算外资金和各种财政信用方式筹措资金的同时,借着银行体系的逐步建立与完善,地方政府依靠对当地金融机构的影响,逐步加大了向银行借款的规模,以弥补财政收支缺口。为此,这一时期地方公共机构主要以银行借款与财政借款并用的方式进行债务性融资。

1.银行借款

改革开放初期在计划经济体制下,在银行体系尚未完善的背景下,为了推进投资市场化改革,各地、各部门实行了“拨改贷”,在地方政府融资中原本占据主导地位的财政资金变成了银行贷款,并且按照中央指令计划分配资金。此后,随着国有专业银行体系的逐步建立,银行成为各级政府集中社会资金、调剂余缺的工具,受到政府的严格管制,银行信贷资金成为地方政府弥补财政投资资金不足的重要资金来源。特别是20世纪80年代中后期,我国各地发展出各种形式的农村合作基金会,成为地方政府弥补修路、办学、建医院等公益事业资金不足的重要筹资工具。

2.财政周转金借款

财政周转金是由财政部门管理、按照有偿原则周转使用的财政资金。财政周转金始于20世纪70年代,是政府按照“拾遗补阙、保本微利、注意社会效益”的原则设立的,主要用于扶持部分事业发展。但随着社会主义市场经济体制的建立、政府财政职能的转变,财政周转金借款在20世纪末逐步退出历史舞台。

3.地方政府申请国外贷款

从20世纪80年代中期开始,为了满足国内建设的资金需要,经国务院批准,地方政府通过财政部和银行转贷等方式借入大量国际金融组织和外国政府贷款,并由省级财政部门负责统筹管理。此外,地方政府授权机构还通过申请境外银行贷款、发行境外债券、出口信贷等多种形式变相利用外资,满足地方政府大规模基础设施建设的资金需要,到90年代中期,我国地方公共机构借用国外贷款达到高峰。

此外,这一时期也有部分地方政府通过组建信托投资公司发行企业债券的方式来融资,但规模很小,仅1992年发行过4.37亿元的地方信托公司债券。更多的地方政府是通过信托投资公司向国内金融机构和国外政府及金融机构申请贷款来筹集。但是,由于地方信托投资公司的急剧膨胀,增加了我国的财政风险与金融风险。为此,从1999年开始,我国针对这一问题进行了多次整顿,将信托投资公司数量由1998年的1000多家压缩到2002年的80多家,有效规避了风险。

(二)金融创新与多种债务融资模式积极探索阶段(1998～2001年)

1998年为了应对亚洲金融危机,中央政府为了减少外需不足对我国经济可能产生的不利影响,开始实施积极的财政和货币政策,该政策的主要内容是通过加快推进工业化、城镇化来努力扩大政府投资和国内消费。然而由于1994年进行的分税制改革,城乡基础性和公益性设施建设的支出责任都集中在了地方政府,地方政府的支出压力突然增大。对于地方政府而言,另一种不利的情况是,这一时期金融系统又加快了清理不良贷款的工作,使地方政府继续依靠银行贷款的融资方式难以为继,于是地方政府就通过利用国际金融创新产品大量涌现的外部环境,开始寻求更加多样化和灵活的融资手段来支持政府的运作,以上海为代表,地方政府通过组建城投公司等地方融资平台大胆引进国际金融创新产品,积极探索多种债券融资模式。

1.发行国债转贷地方

1998年实施积极财政政策以来,为解决中央投资地方项目配套资金问题,开始实行“国债转贷地方”模式,即中央将部分增发的长期建设国债转贷给地方,不纳入地方政府预算管理,由地方逐年归还。

2.发放打捆贷款与银政合作

尽管根据《预算法》我国禁止地方政府直接向银行借款,但我国作为银行融资为代表的间接融资主导型国家,银行借款也是地方政府最重要的债务性融资渠道。为了避开相关法律限制,以上海为代表的地方政府创造性地设计了地方政府融资平台为代表的融资模式。地方政府通过搭建投融资平台、组建城投公司的方式,由政府出具担保建立银政合作机制,以城投公司作为承贷主体,将一个城市或区域的若干基础设施建设项目组合起来作为一个整体项目,向银行申请贷款,再由投资公司根据政府意愿进行项目投资,满足多个城市基础设施项目共同使用政府信用资源和企业信用资源筹集建设资金的需要,即俗称“打捆贷款”。这一做法始于国家开发银行,在其示范效应带动下,迅速为各家商业银行所使用。2006年“打捆贷款”被中央叫停后,地方政府和银行调整了信用保证机制,将政府担保改为地方政府向城投公司提供财政补贴、购买服务、资产回购、转让收费权等信用保证,城投公司再以相应的合同、权益和收费权等向银行进行质押担保。据中国工商银行、中国银行、中国建设银行三大国有商业银行公布的年报显示,2009年末,上述三大行投向地方政府融资平台的贷款余额分别为7200亿元、4243亿元、6463亿元,大致占到各行贷款总余额的13%。

3.发行“准市政债券”——城投类企业债券

城投公司作为地方政府的授权代理机构,主要由地方政府出资设立并完全控股,依据当地政府决策进行地方基础设施和公用事业建设、融资、运营。城投公司既代表政府履行城建国有资产经营管理的职能,又是城市基础设施及市政公用项目的投融资平台和市场化运作主体,同时解决了地方政府不能直接发行债券的融资困境。1997年广州地铁建设债券的发行标志着我国城市投资公司企业债从此登上了历史舞台。根据中国债券信息网上数据统计,1999～2001年共发行城投类企业债券4只,筹集资金30亿元。

(三)地方政府融资平台与债券融资加速发展阶段(2002年至今)

自2002年起,中央政府开始有意识地重视利用债券为地方公共机构融资这一方式,由于地方政府没有直接发债权,因此只能通过发行城投类企业债券、市政资产信托计划、资产证券化等多种债券融资方式,为地方公共机构解决建设资金不足问题。至此,我国地方公共机构债券融资进入加速发展阶段。

1.城投类企业债券进入快速增长阶段

虽然2002年企业债券发行仍沿用国务院特批的制度,但企业债券发行规模结束了多年来百亿元徘徊的局面,一举突破300亿元大关。2003年企业债券结束了国务院特批的历史,进入发改委、央行等多部门审批的制度化发展轨道。进入2009年,按照央行与银监会联合发布的《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》中提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台,发行企业债、中期票据等融资工具,拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”的要求,地方政府积极利用各种融资平台通过大规模发行中期票据以及短期融资券等形式筹措资金,政府融资规模迅速扩大。2002～2005年,我国通过发行城投类中央企业债6期,筹资112亿元。2005～2008年,“城投债”累计发行总量为1585亿元;而截至2009年底,全年“城投债”发债只数达到105只,发行规模达1566亿元。^[3]

2.推出市政资产信托计划

20世纪末,我国对信托业进行了大力整顿,实行信托与银行、证券业分业经营的政策,信托产品逐渐成为地方政府融资新渠道。2002年上海爱建信托投资公司推出的“上海外环隧道项目资金信托计划”成为我国第一个市政资产信托计划。这是信托业规范后中国出现的第一个集合资金信托计划。此后,北京CBD开发、上海磁悬浮交通投资、长春生态环保投资等项目纷纷效仿,使信托产品成为地方政府解决市政建设资金的新来源。由于这种模式中的信托资金在安全性和收益方面普遍获得地方政府支持,部分信托销售还有地方政府提供的确认函、承诺书、地方财政局文件等,因而从本质上看,该模式是具有市政债券性质的金融创新产品。

3.发行市政资产支持证券

市政资产支持证券是地方政府组合其所有的城市基础设施等资产并进行信用增级,以城市基础设施所具有的收费权、财政补贴等预期现金流依托,在金融市场上发行的有价证券,其核心是可以引入民间资本进入基础设施建设。2007年重庆市获批在全国银行间市场推出了国内首批“市政资产支持证券”。先由市政府授权市建委分别向重庆轨道公司和重庆城投购买“特定市政资产”,采取分期付款的方式支付购买资产的对价,使重庆轨道公司和重庆城投通过出售“特定市政资产”获得对市政府的应收账款。然后,再由重庆轨道公司和重庆城投将各自对市政府的应收账款信托给同一家信托公司打包设立财产信托,并以此为基础资产发放“市政资产支持证券”,在银行间市场发行取得融资。而发行募集资金则由中国国际金融有限公司收集,在扣除承销费用后全额支付给重庆开投公司和重庆城投。证券的本息由市政府从每年财政预算中单独划拨支付。可见,从本质上讲,该模式类似于抵押债券模式,但又省略了中介机构,属于具有市政债券性质的金融创新产品。

4.中央代发地方债

自2009年起,为解决地方配套资金不足的问题,经国务院批准,每年由财政部代理发行地方政府债券2000亿元。该债券以省级政府为发行和偿还主体,并纳入地方政府预算管理。

二、地方政府融资的主要方式

(一)城投类公司借款

城投类公司作为地方政府融资平台的主体,主要起着承接各类资金的作用,没有固定的模式,地方政府根据不同的需要可以采取不同的运作模式,我国也从来没有对此进行过统一的规定。因此,各地方政府都是结合本地的实际情况,自行组建,各地所成立的城投公司,其组织架构、运作模式都有着较大的区别,发展阶段不一,发展方向迥异。经研究,本报告认为目前国内由地方政府组建,起着为地方政府融通建设资金作用的此类公司主要有以下六种发展模式。

1.政府项目公司

作为最为初级的方式,其主要特点是作为政府的投资管理部门,负责政府的资产管理功能和投资管理功能,功能单一,行政性功能较为明显。目前这种模式较为少见。

2.融资平台类公司

其主要经营特点是政府注入土地、股权等相关资产,迅速包装出满足银行信贷条件的公司,主要利用传统的信贷、土地出让等方式维持融资能力,融资主要投向基础设施建设。此类公司由于没有自己的主营业务收入,而且一般“借、用、管、还”相分离,资金的运用和偿还缺乏问责机制,从而时刻面临着现金流危机,“保现金链”与求生存仍时刻困扰着这类公司,亟待战略转型。目前,这一模式最为普遍,在省市区县各个层面均有分布,全国几千家平台公司均可归为此类。

3.资源整合公司

其主要经营特点是以区域垄断资源(水、气等)或特许经营权为依托,进行区域性横向扩张,从而实现产业化增值。

4.开发区运作公司

该类公司主要经营特点是和政府政策互动,对区域内的产业进行引导集聚,提供多方面的环境建设和相关服务,分享区域经济整体的溢价成果,多和政府的产业导向有关。该类型的国内代表企业有中关村和蛇口工业园区。

5.产业投资公司

主要经营特点是定位为区域产业整合平台,凭借充沛的资金,在优势产业领域进行纵深发展,保持投资领域的适度集中,投资模式更加市场化,以控股为主,且在行业内具备很强的实际运营管理经验和能力,投资收益主要以股权的兼并收购方式实现。该类型的国内代表企业是起始于天津城投公司的泰达控股。

6.金融服务公司

主要经营特点是定位为资本整合平台,通过强大的资本实力,以基金等金融工具为载体开展投资、融资,借助于专业的基金管理团队和职业经理人队伍完成资本循环。其国内的代表企业是南京国投及苏州创业。

以上六种发展模式,从总体上来说,前两种模式即政府项目公司与融资平台类公司处于最为原始的阶段,尤其是政府项目类公司,其成立主要是对接政府某几个甚至某一个项目,通常没有形成完整的企业组织架构,项目完工即完成了历史使命。融资平台类公司相对于政府项目公司有了进步,融资方式也从单纯的项目融资向公司融资迈进,但机制不健全仍是这类公司的典型特征。而第三、第四两种模式即资源整合公司与开发区运作公司较前两种模式有了进步,已着眼于整合区域资源或是结合当地开发区运作,一般都有着健全的组织架构和成熟的运作方式,实现了一定意义上的“借、用、管、还”相结合。第五、第六种模式即产业投资公司和金融服务公司,就目前来看,已具有完善的企业组织架构,不再是空架子公司,能较好地运用股权、基金等较为成熟的市场经济手段,熟练地进行市场化资本运作,属于比较高级的发展模式。

以地方政府融资平台为例,我国的融资平台最早起源于上海。于20世纪90年代初组建的上海市城市建设投资开发总公司,其业务涵盖了各类公共基础设施,其下设有多家实体公司。上海市政府设立平台的目的是以资本手段代替传统的行政手段。平台的融资模式主要有两个方面:一是由上海市城市建设投资开发总公司通过发行建设债券来筹措资金;二是发展项目融资,通过与投资者签署“特许权协议”,利用公开招标方式来选择投资者,对缺乏现金流的城市基础设施项目给投资者以现金流补贴,以吸引和保证投资者的利益。

原上海市委副秘书长黄奇帆赴重庆履任后,将上海经验带到了重庆。从2002年底开始,重庆市通过国债、土地、存量资产注入及税收返还等方式,在一年内组建了八大投融资平台,这些平台公司主要进行重庆的道路、桥梁、供水等城市基础设施建设,占重庆近年来全部基础设施总投资额的75%,在比较短的时间内解决了重庆发展面临的资金瓶颈问题,从而为地方政府投融资平台树立了样板。重庆城投模式的关键是“储地—融资—建设”循环,在保证城市基础设施建设投资的同时,也提高了投资公司自身的投融资能力。重庆的八大投融资模式,基本上是靠长期开发贷款为“自有资本金”,然后进行普通融资。重庆市的做法不仅得到了政府相关部门的认可,更被世界银行称为“重庆国有投资集团模式”。

上海和重庆的成功引来各地方政府的纷纷效仿。组建地方融资平台的各级政府包括从省级到地县市,甚至到了乡镇一级政府。然而,截至2008年国际金融危机爆发之前,平台公司的融资规模尚属可控。事实上,融资平台成立之初,有较好的风险防范机制(如重庆模式下的“三不原则”“三大平衡”和“三大方式”),加上银行本身的风险防控体系,在平台公司运转正常、宏观经济背景向好、资金链不突然中断等的一系列假设条件下,涉及平台公司、地方财政、金融部门以及普通储户的连环性金融风险发生的可能性不能说没有,但尚在可控的范围之内。

2008年全球金融危机爆发后,为了应对全球金融危机,中央政府实施了适度宽松的货币政策、提出了4万亿元投资的刺激计划。按照计划,在这4万亿元的投资中,中央财政将承担1.18万亿元,而剩余的2.82万亿元则需要地方财政来承担。为了解决地方政府在落实4万亿元计划过程中出现的资金缺口问题,2009年3月23日,中国人民银行与中国银监会联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》,提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台,发行企业债、中期票据等融资工具,拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。为此,各级地方政府积极创新发展理念,转变发展方式,打造出新形势下的统一的新型投融资平台。由此,催生了各级地方政府融资平台的“井喷”式发展。全国范围内的政府融资平台公司陡增到8000多家,根据银监会的数据,截至2013年第一季度全国共有地方政府融资平台公司10853家,比2012年同期的10622家净增了231家。其中70%以上为县区级平台公司。在高速信贷投放的主体中,地方政府的投融资平台是其中最为活跃、也是最为引人注目、同时也是最值得关注的融资主体。

近年来融资平台呈现出以下特点:第一,增长速度快。2008年以来呈现井喷式发展。第二,负债率高而利润率低。中国人民银行数据显示,2009年5月末融资平台的平均资产负债率约60%,平均资产利润率不到1.3%,特别是县级平台几乎没有盈利。第三,现金流不足。中国银监会数据显示,2010年11月末融资平台贷款中,半覆盖和无覆盖的合计为1.77万亿元,占比19.4%。第四,由地方政府提供某种形式的担保。第五,地方财政偿债能力不足。审计署数据显示,2010年底,有78个市级和99个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%,有22个市级政府和20个县级政府的借新还旧率超过20%,有4个市级政府和23个县级政府逾期债务率超过了10%。

2011年公布的地方政府融资平台贷款规模随着2年时间的推进,银行的平台贷款大都“相安无事”。根据本报告持续的跟踪,随着银监会对此类贷款划分政策的不断变化,2010年及以前定义的平台贷款有近1/3(约2.9万亿元)重新分类为公司类贷款而退出,平台贷款的现金流覆盖比率也在提高,但截至2012年9月末银监会对媒体透露的数据,平台贷款余额仍有9.25万亿元。

表4-1　2010年之后的融资平台数据变化(根据银监会向媒体公布的口径)

资料来源:根据媒体报道整理。

考虑到2012年银监会允许符合条件的平台贷款适度展期,我们预期对平台贷款余额的判断是偏保守的,即这9.25万亿元余额中有没有包括之前被整改为公司类贷款而退出的部分不得而知。

(二)城投债

城投债是指城市政府所属投融资平台公司发行的企业债券,它被看作我国的准市政债券,对我国的经济发展具有积极意义。城投债是地方政府规避现行《预算法》的产物,名义上是企业债券,实质是地方政府发行的市政债券。市政建设项目投资大,周期长,多为非经营性项目或者盈利能力较差。当前我国地方财政普遍面临较大压力,市政建设的投资空间有限,依靠银行贷款并不能完全解决巨大的资金缺口,城投债有利于融资渠道多元化,也更适合市政建设的资金需求特点。市政债券促进了金融市场发展,有利于提高直接融资比例,转移银行体系风险,降低地方政府隐性债务规模。此外,市政债券所募集资金用于基础设施建设,这一领域的投资对于我国经济社会发展具有基础性和先导性作用。

城投债资金用途主要是城镇基础设施建设。从各地区政府投融资平台公司发行城投债募集资金的用途看,主要用于桥梁、道路、地铁、机场、高速公路、供电、供水、供气、公共交通等市政工程。这些基础设施,有些可以收费,有一定的收益,如高速公路、地铁等,有些项目如普通公路、桥梁等,本身无直接收益。

根据Wind数据库统计,截至2012年12月31日,中国市场未到期城投债余额达2.5万亿元,其中2012年是城投债井喷之年,当年发行额1.27万亿元,到期额997亿元,净增加1.17万亿元。

表4-2　近年来城投类企业债券发行数量与规模　单位:亿元人民币

资料来源:根据Wind数据库整理统计。